О т ч е т за дейността на сметната палата на република българия за 2008 година септември, 2009 г

Събираемост на приходите по общинските бюджети

Процесът по администриране на приходите от местни такси и цени на услуги е регламентиран в наредбите за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги, приети с решения на Общинския съвет. Разработени са принципите, в съответствие с които се определят местните такси и цени на услуги, предвиден е механизъм за извършване на промяна в техния размер, определени са видовете услуги в зависимост от сроковете за извършването им и начинът за определяне на цени за нови услуги.
В действащите през одитирания период общински наредби за администриране на местните данъци и такси липсва писмен регламент на реда за установяване, обезпечаване и събиране на тези публични общински вземания, както и за компетентността на кмета и Общинския съвет като органи при отсрочването и разсрочването им (общините Костинброд и Петрич).

Политиката на текущото планиране на бюджета на общината не е включвала приходите от несъбрани вземания от местни данъци и такси и такси за битови отпадъци от предходни периоди. Не са анализирани годишният облог по местните данъци и таксата за битови отпадъци. Анализът на данните за годишния облог, плана и изпълнението на местните данъци и таксата за битови отпадъци показва, че в първоначалния план и в утвърдения годишен план са заложени прогнози, по-ниски от годишния им облог за съответната година. В плана не са предвидени постъпления от минали години, не са анализирани несъбраните вземания и не са изяснявани причините за допускането им (общините Бобов дол и Петрич).

При прогнозиране на собствените приходи в тригодишната прогноза за периода 2005-2007 г. не е приложен „анализ на тенденциите” като основен метод за прогнозиране на данъчните приходи в Община Ракитово.

При съставянето на бюджета на общината за 2006 г. не е предвидено общинските фирми и търговските дружества с общинско участие да отчисляват дивидент за общината, въпреки решението на Общинския съвет.

Не е създадена организация за събиране на приходи от рекламната дейност в общината. Основни проблеми при изпълнение на приходната част на бюджета са просрочени вземания от такса за битови отпадъци и концесии в Община Ракитово.

Изпълнението на местните приходи през одитирания период се характеризира с нарастване на абсолютния размер на местните приходи и запазване на относителната им тежест в общинския бюджет. В обема на местните приходи се наблюдава положителна тенденция към нарастване на абсолютния размер и относителната тежест на данъчните приходи спрямо неданъчните, както и по-висока изпълнимост на годишния им план в сравнение с този на неданъчните приходи. Нарастването на постъпленията от данъчните приходи през одитирания период е резултат от завишението на данъчните основи и броя на декларираните имущества на населението, без да е подобрена организацията при администрирането им от общините.

Наблюдава се тенденция към нарастване на броя на длъжниците - данъчно задължени лица с недобри по видове местни данъци и такса за битови отпадъци. В общините Благоевград, Бобовдол, Петрич, Костинброд и Перник не е прилагана предвидената в Данъчноосигурителния процесуален кодекс процедура за принудително събиране на публичните общински вземания и др. Липсва инициатива от общинската администрация за прилагането на адекватни контролни механизми при събирането на общинските вземания от местни данъци и такси за битови отпадъци.

Инспекторите към сектор „Местни данъци и такси” при Община Петрич не са съставяли актове за установяване на административни нарушения в случаите на невярно деклариране на данни или при неспазване на законоустановените срокове при подаване на декларациите, поради което през този период не са издавани наказателни постановления от кмета.

Липсата на координация и на утвърдени правила за комуникация и обмен на информация между сектори и отделите в общините са създали предпоставки за лишаване от допълнителни приходи и са оказали влияние при управлението на общината като цяло и в частност на политиката за приходите й. Не са идентифицирани и оценени рисковете при администрирането на местните данъци и таксите за битови отпадъци, влияещи върху постигането на целите, поради което не са определени конкретни действия за ограничаването им.

Разработени са вътрешни правила и контролни процедури, обхващащи процеса по събирането, отчитането и контрола на местните приходи, с изключение на Община Стамболийски.

Не са актуализирани системите за финансово управление и контрол след влизането в сила на Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор в Община Стамболийски.

Постъпилите приходи са отразявани правилно по съответните параграфи и подпараграфи на Единната бюджетна класификация и са отчитани по съответните счетоводни сметки съгласно изискванията на Закона за счетоводството и Сметкоплана на бюджетните предприятия.

Проверени, анализирани и оценени са законосъобразността на определянето, събирането и отчитането на местните данъци и такси, адекватността и ефективността на съответните системи за финансово управление и контрол.

В Община Търговище, с решение на Общинския съвет, са извършени промени в уточнения план на данъчните приходи и на общинските такси, в нарушение на нормативните разпоредби, като измененията на бюджета за текущия период са извършени през следващата година.

В Община Шумен за събиране на местните данъци са прилагани стандартизирани формуляри и процедури, предоставени от Главната данъчна дирекция за регламентиране на правата и задълженията между двете страни по администрирането на данъчните задължения. Някои от тях не са конкретизирани съобразно спецификата на дейността на общината и не са интегрирани в съответната система за вътрешен контрол. От Община Шумен не са предприети мерки за повишаване на събираемостта по наказателни постановления, като не са изпращани преписки до Агенцията за държавни вземания и до частен съдия-изпълнител за принудително събиране на наложените глоби и имуществени санкции. Проверките на данъчните инспектори за съответствие на информацията в подадените декларации са затруднени поради факта, че от Агенцията за вписване и Областна дирекция „Полиция” не е подавана информация за настъпилите промени в недвижимата собственост и регистрираните, отчислените и спрените от движение моторни превозни средства.

В Община Белослав има пропуски в общинската регламентация на местните такси, както и недостатъчни и неясни текстове в Закона за местните данъци и такси, даващи възможност за многозначно тълкуване на правилата и създаване на противоречиви практики при прилагането им. Анализ на вземанията от местни данъци не е извършван. Установени са пропуски в дейността на общинските служители, приемащи и обработващи данъчни декларации. От общината няма издадени заповеди за възлагане на ревизии за установяване на задължения за данъци.

В общините Белослав, Дългопол и Тутракан не са приети методики за определяне на размера на общинските такси и цени на услуги.

В общините Аксаково и Търговище неправилно са отразени приходи по приходни параграфи от Единната бюджетна класификация.

От общинската администрация на Община Тутракан не са предприети действия за принудително събиране на вземанията от данъчно задължени лица. От общините Белослав и Шумен не са предприети ефективни мерки за събиране на вземания от данъци и такси.

В общините Белослав и Дългопол не са извършвани проверки относно неподадени данъчни декларации за облагане с годишен данък върху недвижимите имоти, като в Община Белослав не са извършвани и проверки относно облагане с данък върху превозните средства, както и с патентен данък.

В Община Белослав в договори за поддържане на чистотата на територията на общината е включена клауза за изменение на цена, което противоречи на съответната забрана в Закона за обществените поръчки, свързана с изменение на договорите за обществени поръчки.

Системи за финансово управление и контрол

В общините Дългопол и Тутракан вътрешни правила и процедури са актуализирани частично. В Община Шумен не са актуализирани вътрешните правила за изграждане, поддържане и функциониране на системите за финансово управление и контрол.

В Община Търговище е утвърдена стратегия за управление на риска, но не са идентифицирани рисковете спрямо дейността по определянето, събирането и отчитането на местните данъци и такси. В общините Белослав, Дългопол и Шумен не са разработени и утвърдени стратегии за управление на риска.

В общините Дългопол и Белослав въведените контролни дейности не осигуряват в достатъчна степен предотвратяването и откриването на нередности при определяне, събиране и отчитане на местните данъци и такси.

В Община Търговище не са определени достатъчно ясни задължения и правила за взаимодействие и контрол, а в системата за вътрешен контрол на общините Шумен, Търговище и Тутракан не са включени контролни процедури, изпълнението на които да гарантира правилността при определянето, събирането и отчитането на местните данъци и такси.

В общините Белослав и Търговище при осъществяване на дейността по администриране на местните данъци и такси за битови отпадъци са прилагани формуляри, процедури и инструкции, предоставени от Националната агенция по приходите, без те да са интегрирани в съответната система за вътрешен контрол.

В Община Шумен няма действащи общински актове, регламентиращи реда и начина на подбор, назначаване и повишаване в длъжност на служителите от общинската администрация. Не са регламентирани и задълженията на съответните длъжностни лица по контрола и докладването за постъпленията от местни данъци и такси.

В Община Тутракан не е определен конкретен ред за документиране на текущия контрол при администриране на приходите от местни данъци и такси. С липсата на утвърден регламент за документиране на контрола и периодичността на внасяне в бюджета на събраните от второстепенните разпоредители суми от такси, не е обезпечено своевременното им внасяне. Не е достатъчен вътрешният контрол, свързан с определяне на размера на местните такси. Не са утвърдени правила за осъществяване на ревизии и проверки във връзка със спазването на Закона за местните данъци и такси от задължените лица.

В общините Белослав и Дългопол не са въведени писмени процедури за контрол за спазване на задължението на наследниците за подаване на декларации за облагане с данък върху наследството. Не са въведени и писмени процедури за осъществяване на последващ контрол във връзка със законосъобразността на определянето на данъка при придобиване на имущество по дарение и възмезден начин.

Функциониране на счетоводните системи

В счетоводната политика на Община Търговище не са включени правила по определяне, събиране и отчитане на местните данъци и такси. Информационната система във връзка с отчитането на приходите от такси е в процес на изграждане и не обхваща всички видове такси и нива на администриране.

В Община Шумен неправилно са отчитани счетоводно такси с неданъчен характер.

2.53. Одити на дейностите по изграждане и функциониране на системите за финансово управление и контрол в общините Добричка и Шабла - за периода от 01.04.2006 г. до 30.06.2007 г., както и одити на системите за финансово управление и контрол в Община Балчик - за периода от 01.01.2007 до 30.06.2008 г., и в Община Суворово – за периода от 01.01.2007 г. до 31.12.2007 г.

Проверени, анализирани и оценени са съответствието на общинските актове, регламентиращи системите за финансово управление и контрол, с действащото законодателство и функционирането на съответните системи за финансово управление и контрол по отношение на бюджетния процес, приходите от общинско имущество и от данъци и такси, както и обществените поръчки.

Утвърдените вътрешни правила за изграждане, поддържане и функциониране на системите за финансово управление и контрол в общините Шабла, Добричка и Суворово не са актуализирани съобразно промените в законодателството.

В Община Шабла не е утвърдена стратегия за управление на рисковете съобразно оценката за рисковата среда и не са конкретизирани отговорности относно идентифицирането, оценяването и наблюдението на рисковете, включително и след като са предприети действия за ограничаване на тяхното въздействие. Организационната структура на общината като съставна част на контролната среда не е оптимизирана.

В отделни случаи в Община Суворово не са спазени процедурите за предварителен контрол и за двоен подпис при поемане на задължение при сключване на договори.

В Община Балчик не са идентифицирани с име и длъжност подписите на лицата, осъществили предварителен контрол. Липсва регламент за двоен подпис при поемане на задължение, което е предпоставка лицето, отговорно за счетоводните записвания, да не получи своевременно актуална информация за извършените стопански операции.

В Община Добричка не се прилага напълно системата на двоен подпис, което води до неефективно прилагане на контролни процедури при събиране и отчитане на собствени приходи. Движението на информация между служителите от различни структурни звена в общината не е извършено съобразно утвърдените вътрешни правила.

В Община Балчик прилаганият ред за регистриране, съхранение и ползване на информацията относно установените административни нарушения не е регламентиран в общинските документи.

В Община Суворово частично е изградена информационна система за взаимодействие между отделните звена и направления.

В общините Балчик и Суворово няма изградена система за мониторинг, която да гарантира ефективното функциониране на механизмите за контрол.

Проверени, анализирани и оценени са законосъобразността на процедури за възлагане на обществени поръчки, и функционирането на съответната система за финансово управление и контрол при прилагане на Закона за обществените поръчки и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки.

При сключване на договорите за изпълнение на обществени поръчки в Община Провадия нито един от определените изпълнители не е представил свидетелство за съдимост. Не е спазен седемдневният срок, определен в Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки за изпращане на информация до Агенцията по обществени поръчки за сключен договор. Не е защитен финансовият интерес на общината – определените и внесените гаранции за изпълнение на договорите са в по-малки проценти от стойността на поръчките. Размерът на гаранцията за изпълнение е посочен не като процент, а като абсолютна сума. Извършвано е разделяне на обществени поръчки на части, за да не бъдат провеждани процедури по Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки. Не е спазено изискването да бъде изпратена информация до изпълнителния директор на Агенцията по обществени поръчки относно предсрочно прекратените договори. В сключените договори за поддържане на чистотата на територията на общината е включена клауза за изменение на цена, което противоречи на определената със Закона за обществените поръчки забрана за изменение на договорите за обществени поръчки.

На ръководителите на одитираните обекти са дадени препоръки, които са свързани с отстраняване на посочените по-горе пропуски и предприемането на действия за подобряване на системите за финансово управление и контрол, за спазване на нормативните изисквания, за актуализация на вътрешни актове и документи, за създаване на регистри за общинските имоти и т.н.

Препоръките са изпълнени или са в процес на изпълнение, с изключение на Община Лозница. Кметът на общината не е уведомил в определения срок Сметната палата за предприетите мерки за изпълнение на дадените препоръки, с което не са спазени изискванията на чл. 42, ал. 1 от Закона за Сметната палата.
2.55. Одит на процедурите по възлагане и изпълнение на обществените поръчки в Община Батак за периода от 01.01.2006 г. до 31.12.2007 г.

Утвърден е устройствен правилник на общинската администрация, в който се регламентира организацията по изготвянето на документацията и провеждането на обществените поръчки. Налице са етичен кодекс и длъжностни характеристики, с които служителите са запознати.

Не са създадени достатъчно добри условия за повишаване на знанията и компетентността на служителите, участващи в процеса по възлагане на обществените поръчки. Липсва стратегия за идентифициране и управление на риска. Не са идентифицирани рисковете, оказващи влияние в процеса на възлагане на обществени поръчки. Процедурите по документиране, съхраняване и архивиране на информацията, свързана с възлагането на обществените поръчки, не са регламентирани.

В Наръчника на интегрираната система за финансово управление и контрол са определени общите правила за възлагане на обществени поръчки. Не са съставяни годишни планове за провеждане на обществени поръчки. Инвестиционните програми към общинския бюджет се ползват като годишен план за обществените поръчки, които ще се възлагат през годината. Възложени са 9 обществени поръчки, при част от тях не са спазени разпоредби на Закона за обществените поръчки и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки. Системата за финансово управление и контрол не е действала достатъчно ефективно, поради което са допуснати пропуски и нарушения при планирането и провеждането на процедурите по възлагане на обществените поръчки. Липсата на вътрешен одитор създава риск за доброто управление на средствата.

Одитът е обхванал проверка, анализ и оценка на дейностите, свързани с контрола на разходите за болнична медицинска помощ в Централното управление на Националната здравноосигурителна каса по контрола и в 13 районни здравноосигурителни каси – второстепенни разпоредители с бюджетни кредити.

Създадена е необходимата законова и подзаконова регламентация за осъществяване на дейността по контрола върху разходите за болнична медицинска помощ, изграден е адекватен на изпълняваните контролни функции административен капацитет, утвърдените структури на районните каси отговарят на заложените в нормативната уредба функции, но с прилагането на много и различни варианти на структурни звена за контрол не са осигурени единен подход и еднакви критерии за осъществяване и оценка на дейността на контролните органи. Не е осъществявана последователна политика за развитие на човешките ресурси.

Поради недоизградената интегрирана информационна система, софтуерните продукти за подаване и отчитане на данни от лечебните заведения не са свързани помежду си и не са обхванати всички изпълнители на болнична помощ.

Контролните действия преди сключването на договорите с лечебните заведения са в съответствие с изискванията, заложени в Националния рамков договор. Не във всички случаи е постигнато разделение между функциите на предварителния и последващия контрол. Не е разработена и утвърдена изчерпателна процедура за годишно и месечно планиране и оценка на риска при последващия контрол, което е оказало негативно влияние върху ефективността на планирането. Спазена е методологията за извършване на проверките, но участието на клиничните консултативни комисии не е ефективно. Отправените от контролните органи препоръки за отстраняване на констатираните нарушения са много общи, което затруднява изпълнението им и не винаги е проследявано изпълнението им. Увеличени са обемът и интензитетът на контролната дейност в одитираните районни здравноосигурителни каси, като по някои показатели темпът на нарастването спрямо предходната година е значителен.

Контролът върху разходите за болнична медицинска помощ е оценен като един от съществените фактори за осигуряване на правилното функциониране и доброто управление на здравната система. Все още съществуват възможности за отчитането на по-голям обем и брой дейности от действително извършените, съответно за неправомерното усвояване и преразход на средства, не се спазва във всички случаи добрата медицинска практика. Това налага необходимостта от усъвършенстване на правната уредба на системата и нейните контролни механизми.

Одитът е обхванал проверка, анализ и оценка на дейностите, свързани с изпълнението на проекта в Министерството на труда и социалната политика и в пет негови регионални звена.

Регламентирани са основната и непосредствените цели на проекта, но не са определени очакваните резултати от постигането им. Функциите на различните звена на регионално ниво не са добре разграничени. Не е изпълнена разпоредбата на Ръководството за управление на проекта за трансформиране и адаптиране на проект “Красива България” в структурата на министерството като самостоятелно звено. От Националния управителен съвет не е разработен и утвърден стратегически план на проекта.

Заетите в изпълнението на проект “Красива България” притежават професионална компетентност и квалификация за ефективно осъществяване на дейностите, но правата и задълженията им са регламентирани в граждански договори.

Допуснатите пропуски и нарушения при провеждането на процедури за избор на изпълнители не са оказали съществено влияние върху ефективността на изпълнението, а по-скоро са възпрепятствали осъществяването на контрол.

В недостатъчна степен е постигането на целите на проекта за насърчаване и подпомагане на развитието на малкия и среден туристически, занаятчийски и производствен бизнес и за възстановяване на сгради – паметници на културата, както и за подобряване на качеството на живот на групи в неравностойно положение чрез настаняването им в защитени жилища. Изпълнението на показателя за осигуряване на квалификационно обучение на регистрираните безработни е 53 на сто. Осигурена е временна трудова заетост на безработни лица, която е с 36 на сто повече от заложените в Националния план за действие по заетостта за 2006 г. и 2007 г.

Одитът е обхванал проверка, анализ и оценка на изградените системи за управление и контрол, внедрените контролни процедури за изпълнение на Оперативна програма “Развитие на човешките ресурси” и предприетите мерки за осигуряване на публичност и информация на дейностите по програмата.

Управляващият орган е предприел адекватни мерки за популяризиране на дейността по Оперативната програма и информиране на потенциалните бенефициенти.

Съставът на сектор “Наблюдение, отчетност и контрол” е недостатъчен, предвид незаетите щатни бройки и с оглед увеличаване размера на средствата, предвидени за усвояване по Оперативна програма “Развитие на човешките ресурси” през програмния период 2007 г. – 2013 г. Аналогично е положението и в отдели “Регионално управление на програми и проекти” – 1 и 2.

За извършването на проверки “на място” в Управляващия орган няма разработена и утвърдена методология за оценка на риска, на базата на която да се извършва наблюдението на проектите.

На Управляващия орган не е предоставен работещ вариант на информационната система за управление и наблюдение. Не е разработена схема/ план за заместване в случай на отсъствие на служители, което създава предпоставки за неспазване на принципа за разделение на отговорностите. Не са разработени правила, свързани с управлението на човешките ресурси. Предвидени са правила и процедури за превенция, засичане и докладване на нередности, както и за възстановяване на недължимо платени суми. Няма процедура за конкретни проверки за избягване на двойно финансиране на разходите, като единствено са подавани декларации от бенефициентите.

Междинните звена в Агенцията по заетостта и Министерството на науката и образованието са в процес на доизграждане на административния капацитет. Проведените обучения на служителите са в съответствие с нуждите за управление и изпълнение на програмата, но е необходимо да се проведат допълнителни обучения по кръстосано финансиране на проектите и по Закона за обществените поръчки. Не са утвърдени наръчници за работа на междинните звена. Предприети са адекватни мерки за информация и публичност на програмата.