Отношения

432 ОСОБЕНА ЧАСТ: ПОДСИСТЕМИТЕ

лишават съюзните отношения от силата им, не поставят под съмнение съществуването на съюза и не го правят по-малко ефикасен. Достатъч­но е страните да съзнават тези цели и чрез точното изпълнение на по­етите задължения да съдействат за тяхното постигане.

Интересите на страните определят целите на съюза. Но поняко­га тъкмо тези Интереси могат да изискват прикриване на преследва­ните цели. Подобна постъпка невинаги е осъдителна. Може да бъде свързана:

• със съображения за сигурност;

• със стремеж да не се даде повод на евентуален агресор да при­стъпи към действие;

• с желание да не се усложни и изостри обстановката;

• с желание да се придаде по-голяма гъвкавост на съюзните отно­шения и много друго.

Обаче по-често причините са:

• несъответствие на съюзните цели с международното право;

• несъответствие на съюзните цели с международния морал;

• несъответствие на съюзните цели със справедливостта;

• несъответствие на съюзните цели с поети задължения към трети страни;

• несъответствие на съюзните цели с обществените нагласи в даде­ния момент и др.

Тогава страните предпочитат да се въздържат от открито обявяване на целите си или, което е и най-често прилаганата практика, да обявят „цели", които не са истински, но пък напълно отговарят на правото, мо­рала и справедливостта. В този случай прокламираните цели не са дру­го, освен дезинформация и политически камуфлаж.

Историята на повечето международни съюзи показва, че когато между целите на съюза и целите на всяка една от страните съще­ствува различие, за всяка от страните нейните собствени цели имат винаги предимство. Причината е, че самият съюз не е друго, освен на­чин да се задоволяват външнополитически потребности и интереси и да се реализират целите на националната външна политика. Съюзи се сключ-

2.2. Международни съюзи 433

ват, за да се реализират национални интереси, а не за да се реализират съюзните интереси. Поради тази причина реалното съвпадане на пре­следваните от всеки съюзник цели с общите съюзни цели е много важно условие.

Обектът на международния съюз е онова, което страните се стре­мят да постигнат, променят или запазят. Връзката между целите на съю­за и неговия обект е тясна - целта винаги е постигане или поддържане на желано от страните състояние на обекта. Обектът може да бъде матери­ален, най-често територия, но в преобладаващия брой случаи е немате­риален - запазване на независимостта, гарантиране на националната международна сигурност или ползването на някакво право. Във всички случаи той трябва да бъде нещо, чието съществуване или състояние за­висят от поведението на страните. Ако това условие липсва, съюзът за­губва смисъл.

Наред с иманентните, присъщите на всички съюзи елементи,съюзи­те могат да имат факултативни елементи, конто не се срещат всякога. Липсата им не засяга съществуването на съюза. Такива факул­тативни елементи могат да бъдат международен договор, съюзна стра­тегия или институционни структури.

Формалните международни съюзи, отношенията в които са юриди­чески оформени и регламентирани, се създават ^международен дого­вор. Този елемент е факултативен, макар че по общо правило страните предпочитат да оформят своя съюз по този начин. Поначало договорът е писмен, но дипломатическата история познава съюзни споразумения, сключвани в устна форма. В първата балканска война Черна гора не само участва заедно с другите си съюзници - България, Сърбия и Гърция -във войната против Турция, но и сама откри първа военните действия. Договорите за съюз не съдържат правни атрибути, които да се различа­ват от другите международни договори. Остават в сила общите правила за сключването, изменението и прекратяването на всички международ­ни договори. Присъединяването към тях се осъществява по установени­те в международноправната практика начини - приподписване на дого­вора, протокол за присъединяване или друг начин, изразяващ от една страна съгласие на присъединяващата се страна да поеме съюзните задъ­лжения и от друга страна, съгласието на съюзниците да й признаят каче­ството на съюзник. Онова, което характеризира тези договори, са техни­ят обект и произтичащите от целите им права и задължения на страните.

434 ОСОБЕНА ЧАСТ: ПОДСИСТЕМИТЕ

Обикновено в тях се посочват участващите страни, срокът и условията за действията на съюзниците, casus foederis, изискванията за сътрудни­чество, изискванията за взаимна помощ в различни области, очертават се мотивите и целите на страните, определят се институционните еле­менти (ако има такива}. Когато има съюзна стратегия, тя се разработва в други международни политически и правни документи след създаване­то на съюза.

Друг факултативен елемент е наличието на съюзна стратегия. Създавайки съюза, страните могат да се задоволят само с поемането на задължение да си оказват взаимна помощ. В такъв случай съюзна стра­тегия ще липсва. Възможно е обаче да желаят да изградят система от отношения на сътрудничество за постигане на желано от тях ново състо­яние на международните отношения. Тогава набелязват по-далечни цели и очертават съвместни действия за тяхното реализиране. Само по себе си разработването на съюзна стратегия поставя пред съюзниците реди­ца въпроси. Основният е доколко тя ще може да бъде ефикасно прило­жена и в каква степен съюзниците ще се съобразяват с нея. Работата е там, че изработването на обща съюзна стратегия, а и нейното практи­ческо прилагане, не изключват съществуването на отделни национални външнополитически стратегии на всеки от съюзниците. Затова между съюзните стратегически интереси и външнополитическата стратегия на всеки от съюзниците може да възниква сложно и динамично взаимодей­ствие. Тези стратегии могат напълно да съвпадат, могат да съвпадат ча­стично, а могат с течение на времето да влязат в дисонанс. Изобшо, колкото по-дълбоки и трудно съгласуеми са различията между нацио­налните външнополитически стратегии на съюзниците, толкова по-тру­ден и често повърхностен е компромисът, на който може да се крепи съюзната стратегия.

Ролята на съюзниците при разработването на съюзна стратегия също може да не бъде еднаква. Понякога рамките на компромисите при разра­ботването на стратегията обхващат второстепенни въпроси, докато в глав­ното се налагат доктрините и стратегическите виждания на по-силния или на по-силните партньори. Така съюзната стратегия започва да придобива Друга, твърде различна роля от онази, за която уж е била създадена. Чрез нея главно се въвежда и се осъществява вътрешната функция на някои международни съюзи. Превръща се в средство за поставяне под контрол на по-малките и слаби партньори, потърсили закрила и подкрепа в съюза,

2.2. Международни съюзи 435

става инструмент за хегемония и диктатура на по-силните над по-слабите. Непредпазливата външна политика може да създаде положение, когато участвайки в съюз, желаещата да защити по този начин своята независи­мост и суверенитет страна, практически да заплати участието си в съюза тъкмо с онова, което се надява с негова помощ да защити.

Изработването на съюзна стратегия обикновено изисква от съюзе­ните страни:

• разработване на общо гледище за съществуващата обстановка и за перспективата на бъдещото й развитие;

• определяне главните съюзни цели, разлагането им на „дърво на целите" и уточняване на целевите приоритети;

• набелязване на средства за постигане на целите, съчетаването на тези средства и набелязване на действията, необходими за тях­ното постигане;

• преценка за възможни действия на евентуалния противник и съобразени с това варианти за противодействие.

Институционните елементи също са важен, но факултативен еле­мент на международните съюзи. Това означава, че не се срещат при всич­ки съюзи, че създаването на съюза не води автоматично към възникване на институционни структури и че и когато са създадени такива структу­ри, съюзниците могат във всеки момент да ги променят или да прекра­тят съществуването им, без това да прекратява съществуването на съю­за, както например постъпи Франция, която през известен период заяви, че напуска някои военни структури на Северноатлантическия съюз, ос­тавайки заедно с това членка на съюза.

Институционните структури позволяват по-бързо и пълно да се обменя информация и да се вземат съвместни решения. Те улесняват личните кон­такти между висшите ръководства на страните и спомагат по-добре да се управляват съюзните отношения. Обикновено потребност от тях възниква, когато съюзниците разработят и приемат съюзна стратегия. Но такива струк-

Ьтури стават абсолютно необходими, когато съюзът ще се проявява дейно в международните отношения като самостоятелен техен субект. Посредством тях се постига неговата международна персонификация. Възможно е разгръщането на широка система от постоянни органи да стане основа за възникване на международна организация, предназ-

436 ОСОБЕНА ЧАСТ; ПОДСИСТЕМИТЕ

начена за по-ефикасно постигане на съюзните цели. Така стояха нещата в миналото с Варшавския договор и неговата организация, така стоят нещата със Северноатлантическия съюз и НАТО. Възможно е и друго решение, при което създаваните институционни структури не образуват организация, а биват предназначени само да улесняват контактите и раз­мяната на информация между съюзниците. В този случай онова, което ги различава от структурите на международните организации е обстоя­телството, че изпълняват само функции от служебно, административно и техническо естество, без да предвиждат разработване и вземане на решения, които да заангажират съюза като цяло.

Най-често срещаният институционен орган на съюзите е съвет, в който са представени всички страни-членки. Той може да се събира пе­риодично, но страните могат да се споразумеят това да става, когато възникне необходимост. Решенията на съвета по общо правило имат характера на препоръки. Създаването на съвет не изключва периодично или спорадично свикване на конференции, съвещания или формиране на работни групи от експерти.

Твърде наивен би бил онзи политик, който би се ръководил от убеж­дението, че участието в съюз е абсолютно благо, гарантиращо при всички обстоятелства сигурността и външнополитическите интереси на него­вата страна. Истина е, че участието може да открива възможности, но то едновременно ги и ограничава. Участието в международен съюз винаги е деликатен, сложен и понякога труден за определяне баланс от преимущества и неудобства, от печалби и загуби. Това налага държавите, които възнамеряват да участват в международен съюз и тех­ните правителства да проявяват мъдрост, предвидливост и предвари­телно внимателно да преценяват този баланс. В него пасивите могат да се окажат далече по-големи от очакваните активи.

Обикновено при тържествените церемонии, съпровождащи под­писването на съюзните договори, а и при други случаи политиците произнасят гръмки речи, в които славословят могъществото на съю­за и силата на съюзените държави. Колкото и истина да има в техни­те думи, те не могат да лишат от основание една парадоксална, но безусловно вярна истина. Съюзите са извънредно ефективно сред­ство за преразпределяне на силата в международната система, за кон­центрирането й в определени направления, за събиране на ресурси и влияние, но заедно с това тяхното възникване най-често е резултат от

2.2. Международни съюзи 437

недостиг на сила, ресурси и влияние. Нуждата да създават и участват в съюз най-често е белег, че страните са изправени пред проблеми, които сами не могат да решат, желаят да защитят или реализират интереси и цели, които без помощта на съюзници са непостижими за тях. В този смисъл съюзите раждат сила, но се раждат от слабо­стта. Силните не се нуждаят от съюзници. Те могат да постигат външнополитическите си цели, без да превръщат тези цели в съюзни цели и без да се налага да делят с други резултатите от техните соб­ствени усилия. От съюзници се нуждаят онези страни, които изпит­ват дефицит на сила. В много редки случаи силните могат и да изпол­зват съюзната форма с цел да създават привидна широка междуна­родна подкрепа, за да разпределят отговорността за действия, които по същество постигат само с помощта на собствената сила. Истинс­ки силният е желан съюзник за по-слабите, те могат да желаят да получат чрез съюз неговата подкрепа. Той би могъл, изхождайки от своите интереси, да им я предоставя, но за него поначало е по-изгод­но да прави това, без да поема отговорности и съюзни задължения. Може да помага, но остава свободен, без да дължи нищо на никого. В историята на международните отношения това положение е доб­ре известно още от древността. В по-близко време, през втората полови­на на XIX век, в годините на господството на Великобритания в светов­ните дела то получи и специален термин „политика па блестяща изо­лация" (splendid isolation). Разположена на недосегаем по онова време остров, притежаваща най-развитата индустрия, най-мощния морски флот и колониална империя, в която „слънцето никога не залязва", напълно лишена от съюзници, Великобритания с пренебрежение в продължение на десетилетия отклонява всички предложения за съюз. Тя използва си­ловото си превъзходство, за да получава изгоди от благосклонната си, но оказвана без съюзна задължителност подкрепа, поддържайки съоб­разно своя интерес силовото равновесие на континента. В определено отношение придържането на САЩ към Доктрината Мънро имаше по­добно съдържание и смисъл, през XIX век по отношение на страните от западното полукълбо, а през първата половина на XX век и в световната им политика, дори в първата световна война САЩ участваха дейно в коалиция с държавите от Антантата против държавите от Тройния съюз без установяването на формални договорни съюзни отношения. В пери­ода между двете световни войни американската външна политика се

438 ОСОБЕНА ЧАСТ: ПОДСИСТЕМИТЕ

придържаше към изразена със закон политика на неутралитет, с която е несъвместима съюзната форма.

Състоянието на „блестяща изолация" обаче е възможно само при значително силово неравенство в международната система и може да се запазва само докато трае неравенството. Когато то се разруши, липсата на осъзнаваш го реализъм може да превърне блестящата изолация в тра­гична и опасна изолираност. Проявявайки вярна преценка за реалност­та, изправена пред растящата мощ и силен натиск от Германия, с промя­ната в съотношението на силите в началото на XX век Великобритания през 1902 г. се отказа от политиката на „блестяща изолация", сключвай­ки договор за съюз с Япония. През втората световна война и след нея Съединените щати също възприеха промяна, подобна на тази. към коя­то в своето време прибягна външната политика на Великобритания. През 1947 г. т.нар. „Резолюция Ванденберг" провъзгласи официално и занап­ред свалянето на забраната американското правителство да сключва съюзи с държави извън американския континент, произтичаща от Док-рината Мънро.

Изключения от тези закономерности в международната система правят случаите, когато силни партньори придадат особено голямо зна­чение не толкова на външните функции на съюза, а на вътрешните му функции, когато пожелаят да използват страховете и безпокойствата на по-малките партньори и стремежа им да получат подкрепа и защита от съществуваща заплаха или гаранции за тяхната сигурност. В този случай обаче съюзната форма се отклонява от същината си и става инструмент за установяване на хегемония, на доминация на големия и силен парт­ньор над по-малките и по-слаби, потърсили съюз с него партньори.

Може да се направи извод, че различията в съотношенията на сили­те, при които осъществяват външнополитическия си курс отделните стра­ни, както и нееднаквата достижимост на целите, които те си поставят, вътрешните силови съотношения в съюзите и различията в интересите могат да предизвикват твърде разнопосочно отношение към функциите на съюза. За no-малките и no-слаби страни на преден план излизат външните функции. За тях съюзът е средство за прегрупиране на сили­те, за намиране на подкрепа, позволяваща им да реализират целите си. Включвайки се в съюзи, те се надяват да намерят убежище от реални или мними опасности. Но когато много големи и силни държави се стремят да използват съюзната форма, винаги може да съществу-

2.2. Международни съюзи 439

ват съмнения, че за тях на преден план стоят вътрешните функ­ции на съюзите. Търсят средство, което може да укрепи и да придаде политическа и правна форма на тяхното лидерство или хегемония или да им позволи да изолират някой друг, съшо като тях силен съперник или противник. Съмнението обаче би трябвало да се превърне в увере­ност, ако анализът покаже, че големият и силен партньор не е изправен пред реална за него заплаха и че външната функция на съюза за него няма съществено значение.

С една дума, съюзите винаги възникват и осъществяват ефектите си в някаква силова система. Те винаги остават силово средство на външната политика. Представляват начин да се използват силите на другите, за реализиране на собствените цели. Необходимостта от тях се появява, когато избухнат кризи, противоречия и борби и нараства в степента, в която те се изострят. Това дава основание да се направи извод, че в международните отношения съществуват две ясно изразени закономерности:

• интензивното образуване на съюзи в международната система е белег за протичащи промени в силовото й равновесие;

• при ситуации, когато настъпват промени в силовото равновесие в системата, следва да се очаква появата на международни съюзи.

Съюзите остават една от формите на сътрудничество за обезпечава­нето на националната и международната сигурност, но се проявяват най-често там, където сигурността е поколебана или заплашена.

Инструмент на борбите и плод на противоречията..международни­те съюзи не премахват нито едно от съществуващите преди създа­ването им противоречия, в това число и противоречията, които съществуват между бъдещите съюзници. Страните в съюза влизат в него заедно със своите интереси, проблеми и противоречия. Влизат с онова, което ги обединява и с онова, което ги разделя. Със създаването си съюзът само трансформира противоречията и им придава друго значение и функция. Представлявайки система, която има цялостност, граници и вътрешна и външна среда, съюзът разделя съществуващите противоречия на две големи групи:

• Външни противоречия. Това са противоречията, които противо­поставят съюзниците на някои трети страни и ги мотивират да сключат съюза.

440 ОСОБЕНА ЧАСТ: ПОДСИСТЕМИТЕ

• Вътрешни противоречия. Такива стават противоречията, които са разделяли влезлите в съюза страни, преди той да бъде създаден. Вли­зайки в съюза, страните са преценили, че тези разделящи ги проти­воречия имат по-малко значение от противоречията, които имат с други, намиращи се извън съюза страни, с техните противници.

Разбира се, внимателният и прецизен анализатор на свързаните със съюзи международни ситуации няма да пропусне да забележи, че деле­нето на противоречията на външни и вътрешни съществува само с оглед на сключения съюз, с оглед на неговите рамки. Свързано е само с него. В действителност, при макроанализ, при по-широк и обхващащ цялата международна система поглед, съществуващите противоречия могат да се разглеждат като елементи на международната обстановка въобще, още повече, че много от тях възникват, развиват се, оказват влияния, независимо от съществуването или от разпадането на съюза. Деленето на вътрешни и външни противоречия, с произтичащите от това последи­ци, има значение само в рамките на самия съюз.

Страните могат да сключват съюзи въпреки разделящите ги проти­воречия, тъй като всяка от тях степенува по значение външнополитичес­ките си интереси. Степенувани по значение, интересите образуват раз­гърната приоритетна скала, специфична за всяка страна. Участието в съюза означава, че дадената страна придава на реалните или мними про­тиворечия на нейните интереси с интересите на страните, които се очер­тават като противници по-голямо значение, отколкото на противоречи­ята с нейните съюзници. Означава, че подрежда конфликтните си инте­реси с външните на съюза страни на приоритетно място.

Оттук могат да се изведат основните закономерности, които опре­делят стабилността на съюзите и способността им ефективно да дей­стват. Съдбата на съюзите зависи от развитието на съотношението между две противоположни тенденции в тях:

• Докато страните са убедени, че външните противоречия, за пре­одоляването на които е предназначен съюзът, имат приоритетно значение, в съюза преобладават центростремителни тенден­ции. Съюзниците развиват своето сътрудничество и са готови да изпълняват съюзните си задължения, разчитайки, че техните съюз­ници ще правят същото. Поддържането на съюза и неговото ук­репване придобиват значението на първостепенен интерес. При

2.2. Мсукдунарпдни съюзи 441

тези условия, ако възникнат разногласия между съюзниците, те намират начини и средства да ги преодолеят чрез взаимни от­стъпки. Ако съюзът е изработил съюзна стратегия, съюзниците се съобразяват с нея и я следват в практическото си поведение. Съюз­ните институционни структури функционират ефективно.

• В обратния случай картината се променя в противоположно на­правление. Ако страните се убедят, че сблъсъкът на интересите, които ги разделят е по-важен от външните противоречия и запла­хи, в съюза започват да намират силна проява центробежни тен­денции. Съюзното сътрудничество започва да замира. Страните проявяват намаляваща склонност да изпълняват съюзните си задъл­жения. Възникващите разногласия се уреждат трудно. Органите на съюза трудно вземат решения и съюзната стратегия престава да се прилага. Появилите се разногласия разколебават убеденост­та на страните, че в случай на нужда ще могат да разчитат на помощ от техните съюзни партньори. Започва да расте интересът към напускане на съюза.

Анализите на съюзните отношения показва, че съотношението между външните и вътрешните противоречия в съюзите е промен­ливо. При това промените в него не зависят напълно от съюзниците. Най-динамични, неконтролируеми от съюзниците, но с най-голямо зна­чение са колебанията в значението на външните противоречия. Докато тяхното променящо се значение остава в диапазона над значението, ко­ето страните придават на вътрешните си противоречия, съюзът продължа­ва да съществува. Критичният предел е придаването на външните про­тиворечия стойности, по-ниски от стойностите на вътрешните противо­речия. Тогава вътрешните противоречия разрушават съюза. Той се раз­пада или отделни страни го напускат.

Анализът на вътрешните отношения в съюзите трябва да се насочва в три основни направления, тъй като вътрешните противоречия на съю­зите могат да се отнесат към три различни рода:

• Противоречия между съюзниците, с които те са влезли в съю­за. Това са противоречията от първи род и обикновено са най-опасни, защото съдържат в себе си зародиша на разрушаването на съюза. Участващите в него страни, преценявайки ползите и нуждата си от съюза, постоянно сравняват значението на свърза-

442 ОСОБЕНА ЧАСТ: ПОДСИСТЕМИТЕ

ните с тези противоречия свои интереси с външните противоре­чия, мотивирали ги да участват в съюза.

• Тъй като всяка от страните преценява сама за себе си значението на вътрешните и външните противоречия, тя може да има прецен­ка за тяхното съотношение, различаваща се от преценките на дру­гите съюзници. С течение на времето, с промените на вътреш-носъюзната и външната обстановка, преценките на отделните съюзници могат ла започнат да се разминават. За някои запазва­нето на съюза може да остава първостепенен интерес, но заинте­ресоваността на други съюзници започва ла се снижава. Те започ­ват да проявяват no-малка активност, възниква съмнение в готов­ността им да изпълнят в случай на нужда основните си съюзни задължения. Между тези две групи започват да се пораждат и раз­виват търкания и противоречия. Това са противоречията от вто­рия род -противоречията, свързани със заинтересоваността да се запазва съюзът и да се осъществява активността в него.

• Когато отношенията в съюза са равноправни и демократични, не­щата могат да вървят добре. Но ако в съюза се появят тенденции към хегемония на някои страни, към налагане на волята на едни съюзници над интересите и желанията на другите съюзници, се проявяват противоречията от трети род - противоречия, породе­ни от нежеланието па някои от съюзниците да се подчинят на нечия хегемония.