Срок на действие и финансово отражение

 Предложение/инициатива с ограничен срок на действие

• 
   Предложение/инициатива в сила от 2014 г. до 2020 г.
  
• 
   Финансово отражение от 2014 г. до 2020 г.
  

• 
  Осъществяване с период на започване на дейност от ГГГГ до ГГГГ,
  
• 
  последван от функциониране с пълен капацитет.
  

 Пряко управление от Комисията

 Непряко управление чрез делегиране на задачи по изпълнението на:

• 
   изпълнителни агенции
  
• 
   органи, създадени от Общностите²¹
  
• 
   национални органи от публичния сектор/организации, предоставящи обществени услуги
  

• 
   лица, натоварени с изпълнението на специфични дейности по силата на дял V от Договора за Европейския съюз и посочени в съответния основен акт по смисъла на член 49 от Финансовия регламент
  

 Децентрализирано управление с трети държави

 Международни организации

Ако е посочен повече от един метод на управление, пояснете в частта „Забележки“.

Забележки:

Програма „Коперник“ се основава на съществуващия в Европа капацитет, като по този начин се избягва ненужно дублиране и дори обратно — търси се полезно взаимодействие със съществуващия национален или международен капацитет. Освен това се счита, че Комисията не разполага с вътрешните ресурси (служители и опит), които да ѝ позволят са управлява самостоятелно тази изключително сложна оперативна система от системи. Ето защо, с оглед на целите за опростяване и подобряване на изпълнението на разходните програми на ЕС, се предлага големи части от програмата да се изпълняват непряко по смисъла на член 58 от Финансовия регламент, чрез делегиране на изпълнителните правомощия на пределен брой оператори с оглед на областта, в която имат опит. С използването на споразумения за делегиране Комисията ще запази своята отговорност за програмата, но ще прехвърли отговорностите по изпълнението на определени оператори. Комисията, подпомагана от Комитета и от независими експерти, ще съсредоточи вниманието си върху вземането на стратегическите решения във връзка с планирането и върху наблюдението на тяхното изпълнение. От операторите ще се изисква да представят годишни работни програми и годишни отчети за дейността заедно с одиторските заверки.

До 2013 г. развитието на космическия компонент бе съфинансирано от ЕС чрез финансово участие по линия на тема „Космическо пространство“ на Седмата рамкова програма и по линия на началните операции на ГМОСС, както и от ЕКА чрез нейната програма относно космическия компонент на ГМОСС. От името на ЕС Комисията предостави финансово участие в размер на една трета от общия бюджет на програмата ГКК, т.е. около 780 млн. от 2,4 млрд. евро. За тази цел през 2008 г. бе сключено споразумение за делегиране между ЕС, представляван от Комисията, и ЕКА. Това споразумение бе изготвено съгласно рамковото споразумение между ЕС и ЕКА. Като се отчита, че ЕКА разполага с единствен по рода си експертен опит и е единствената агенция, отговаряща за научноизследователска и развойна дейност по космически програми, на европейско равнище, се предлага и занапред да ѝ се възлагат развойните дейности по програма „Коперник“, т.е. проектирането, изграждането и възлагането на обществени поръчки за спътници и свързаното наземно оборудване. Счита се, че ЕКА може да продължи да съфинансира развойните дейности и по-специално разработването на ново поколение спътници, вместо да се възлагат обществени поръчки за повтарящи се модули, при които се възпроизвежда проект на вече разработени модули.

Също така се предлага оперативната експлоатация на разработената инфраструктура да се възложи съвместно на ЕКА и на EUMETSAT. ЕКА ще отговаря за операциите, осъществявани от спътниците „Сентинел“ 1 и 2, както и за обработката на тази част от данните от „Сентинел“ 3, която касае земната повърхност. ЕКА може успешно да осъществи тези задачи поради факта, че е проектирала и координирала проектирането и възлагането на обществените поръчки за наземното оборудване, както и с оглед на придобития от нея опит при осъществяването на многобройни научни мисии. На EUMETSAT ще бъдат възложени операциите на спътниците и инструментите, които са по-специално от значение за общностите, работещи в областта на атмосферата и морската среда — операции, които много се доближават до областта на компетентност на организацията, а често и напълно се вписват в нея. Следва да се напомни, че „Сентинел“ 4 и 5 са инструменти, носени от спътници, които са собственост на EUMETSAT. Освен това приемането, обработването и разпространението на данни ще се осъществява предимно при използване на капацитета на EUMETSAT да изпълнява различни по вид задачи. Двете организации, всяка в съответната област, в която има опит, ще носят отговорността във връзка с достъпа и предоставянето на наблюденията, проведени в рамките на финансираните мисии.

Един от основните продукти по услугата за мониторинг на земната повърхност е изготвянето на цялостна и своевременна оценка на земното покритие и промените в него. Благодарение на наборите данни по програмата CORINE Land Cover (CLC) се изготвят динамични редове с информация за земното покритие и земеползването на европейския континент от 1990 г. насам. Чрез тях се наблюдават промените, настъпващи на повърхността на Земята вследствие на комбинираното действие на естествените процеси и човешката дейност. От 1994 г. програмата CORINE се изпълнява от Европейската агенция за околната среда. ЕАОС е агенция на Европейския съюз, която има за задача да предоставя надеждна и независима информация относно околната среда на участниците в разработването, приемането, изпълнението и оценяването на политиката в областта на околната среда, както и на широката общественост. ЕАОС отговаря също така за координирането на Европейската мрежа за информация и наблюдение на околната среда (Eionet), в рамките на която националните експерти допринасят за събирането и валидирането на данните във връзка с околната среда. В периода на осъществяване на началните операции на ГМОСС (2011 — 2013 г.) координацията на общоевропейските и местните компоненти на услугата за мониторинг на земната повърхност бе възложена на ЕАОС и изпълнявана централизирано с възлагане на обществени поръчки на доставчици на услуги чрез рамкови договори или договори за услуги, както и децентрализирано, чрез споразумения за предоставяне на безвъзмездни средства, сключвани с националните агенции, които са директни партньори на ЕАОС. Освен това следва да се отбележи, че услугата за мониторинг на земната повърхност в голяма степен се основава на in situ измервания и географски референтни данни. ЕАОС разполага с добра възможност да организира набавянето им чрез националните агенции за околната среда и/или по картография. Поради това, като се отчита очевидно възможното полезно взаимодействие при работата по програма „Коперник“ и по изпълнение на основните отговорности на ЕАОС, както и единствената по рода си позиция на ЕАОС, в качеството ѝ на координатор за Eionet, по отношение на националните агенции по околната среда — партньори по програма „Коперник“, се предлага изпълнението на посочените два компонента от услугата за мониторинг на земната повърхност да бъде все така делегирано на ЕАОС.

От 2008 г. насам е в ход дейността по изграждане на Европейска система за наблюдение на границите (EUROSUR), за да се засили контролът по външните граници на шенгенското пространство, по-специално по южната морска и източната сухопътна граница. Чрез EUROSUR държавите членки ще разполагат с обща техническа рамка (инфраструктура) и обща оперативна рамка (работен процес), чрез които да разполагат с по-обстойна информация за положението по външните си граници и да подобрят капацитета за реакция на своите национални органи, отговарящи за наблюдението на границите на ЕС. Една от договорените цели е да се въведе общо прилагане на инструменти за наблюдение (спътници, безпилотни летателни апарати и пр.), при посредничество от страна на Frontex — Европейската агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите — членки на Европейския съюз. Frontex насърчава, координира и развива дейностите по управление по въпроси, свързани с европейските граници. Активното сътрудничество от страна на Frontex е от основно значение за работата по свързаното с граничния контрол направление на услугата за сигурност. Frontex взе участие във всички проекти по Седмата рамкова програма, свързани с това направление, както и в други свързани проекти по тема „Космическо пространство“ на Седмата рамкова програма. Може да се посочи, че необходимостта Frontex да разчита на ГМОСС/„Коперник“ във връзка с тези дейности бе отчетена в предложението на Комисията за Регламент относно EUROSUR²². Поради това се предлага изпълнението на дейността по това направление да се делегира на Frontex.

Що се отнася до направлението на услугата за сигурност, отнасящо се до морското наблюдение, предлага се изпълнението на дейностите да се делегира на ЕАМБ — Европейската агенция по морска безопасност. На практика на ЕАМБ са възложени определени отговорности, касаещи морската сигурност, както и задължението да оказва помощ на Комисията във връзка с дейностите в тази област. Широко признат е опитът на ЕАМБ в прилагането на CLEANSeaNET, оперативна програма за морска безопасност, основана на наблюдение на Земята. Агенцията участва активно и в редица проекти в областта на научноизследователската и развойната дейност, насочени към разработването на услугата за сигурност в рамките на програма „Коперник“.

Въвежда се система за мониторинг, която да гарантира високото качество на изходните продукти и най-ефикасното използване на ресурсите. Мониторингът се провежда през целия жизнен цикъл на програмата. Той се основава на редовните отчети, представяни от изпълняващите програмата партньори.

Всички свързани с програмата рискове ще се вписват в централен регистър. За всеки риск ще се определят степен на вероятността от възникване и степен на въздействие. В регистъра на рисковете ще фигурира и списък на мерките, насочени към намаляване на тази вероятност. Рисковете са категоризирани, както следва:

• 
  технологични рискове: напр. спътникът използва върхови технологии, чието валидиране все още не е извършено и чиито спецификации непрекъснато се променят;
  
• 
  промишлени рискове: изграждането на инфраструктурата е свързано с участието на многобройни промишлени предприятия в редица държави, като работата им трябва да се координира по ефективен начин за изграждането на надеждни и напълно интегрирани системи, по-специално от гледна точка на сигурността;
  
• 
  пазарни рискове: не трябва да се позволява технически резултати, които са по-лоши от предварително обявените, да окажат отрицателно въздействие върху ползвателите с произтичащо от това неизползване на инфраструктурата;
  
• 
  рискове, свързани с графика: всяко едно закъснение в изпълнението би било в ущърб на разкриващата се възможност за осъществяване на дейността;
  
• 
  рискове, свързани с управлението: управлението на програмите изисква сътрудничество от страна на различни органи, поради което е важно да се гарантират в необходимата степен стабилност и организация. Освен това по редица важни въпроси трябва да се вземат предвид различаващите се гледни точки на различните участници. В тази връзка е необходимо да се предвиди съвместното поемане на някои рискове, по-конкретно на финансовите рискове и на рисковете, свързани със сигурността, от субектите, които имат най-голяма възможност да се справят с тях.
  

При споразуменията за делегиране: основните установени рискове се отнасят до съответствието на критериите за допустимост, на които трябва да отговарят операторите (субектът, с когото Комисията сключва споразумението за делегиране), съответствието на договорите (отразяване на изискванията на Комисията в договорната документация), съответствието на процесите (неспазване на определените от Комисията процеси), и резултатите при изпълнението (неосъществяване на предварително определените конкретни/общи цели).

Тези видове рискове ще бъдат разгледани, като се вземат предвид следните фактори:

• 
  важни аспекти на процесите по управление и контрол зависят от операторите;
  
• 
  Комисията трябва да разчита в значителна степен на системите за контрол на управлението на операторите;
  
• 
  важно е да се гарантира подходящо равнище на контрол по цялата верига на изпълнението с ясни отговорности за всички участващи партньори.
  

Липсата на пълна база данни с информация за бенефициерите, проектите и декларираните разходи може да затрудни откриването на рискови бенефициери и на евентуално двойно обявяване на разходи или на други нередности, което ще направи неефективна дейността за борба с измамите.

За обществените поръчки: неустановените грешки или некоригираните неточности в тръжните процедури или тръжните спецификации може да доведат до лошо изпълнение на договора.

2.2.2. Предвидени методи на контрол

Предвидени са различни методи на контрол за преодоляване на различните рискове, посочени по-горе.

2.2.2.1. Споразумения за делегиране

Информация за организацията на системата за вътрешен контрол

Следва да се създаде система за управление и контрол, основана на следните мерки:

• 
  предварителна оценка на оператора;
  
• 
  мониторинг въз основа на риска като елемент от стандартизиран процес на докладване;
  
• 
  превантивни действия чрез изготвяне на подходящи изисквания по отношение на допустимостта, съответствието на договорите, съответствието на процесите и резултатите при изпълнението;
  
• 
  договорни средства за правна защита, които позволяват коригиращи действия в случай на грешка при изпълнението във връзка с изискванията по отношение на допустимостта, съответствието на договорите, съответствието на процесите и резултатите при изпълнението;
  
• 
  предварителен контрол на плащанията от генералната дирекция по доверителната сметка на оператора;
  
• 
  мерки за съгласуване на интересите;
  
• 
  участие в управлението;
  
• 
  право на достъп с цел одит по отношение на операторите, свързаните субекти и крайните бенефициери;
  
• 
  пълна одитна пътека, която обхваща веригата на изпълнение;
  
• 
  одити на съответствието и на изпълнението, извършени от служителите на Комисията;
  
• 
  интегрирано изграждане на достоверност, като се отчита поддържаната от операторите и свързаните субекти система за вътрешен контрол и вътрешен одит, с насоченост към изискванията по отношение на допустимостта, съответствието на договорите, съответствието на процесите и резултатите при изпълнението;
  
• 
  финансови декларации, одитирани от външни одитори;
  
• 
  декларации за достоверност, предоставяни ежегодно от операторите.
  

знанието на ръководството за състоянието на системите за вътрешен контрол на генералната дирекция, натрупано на базата на ежедневната работа и опит;

официалните мерки за надзор, проследяване и мониторинг, с които разполага генералната дирекция;

• 
  резултатите от годишния преглед на системата за вътрешен контрол („пълно съответствие на основните изисквания“);
  
• 
  резултатите от извършената оценка на риска;
  
• 
  предварителните и последващите проверки, включително доклади за изключенията и/или недостатъците на вътрешния контрол;
  
• 
  резултатите от външния финансов одит на генералната дирекция;
  
• 
  одитната и консултантската дейност на структурата за вътрешен одит на генералната дирекция;
  

Одитите, извършени от структурата за вътрешен одит, Службата за вътрешен одит или Европейската сметна палата, ще предоставят допълнителна информация за това доколко е подходяща системата за контрол.

Предвидените мерки за контрол като цяло са замислени в съответствие с определението за вътрешен контрол на модела COSO: „процес, предназначен за предоставяне на разумна гаранция относно постигането на целите за ефективност и ефикасност на операциите, надеждност на финансовата отчетност и спазване на приложимите законови и подзаконови нормативни актове“. Разходите за контрола са оценени комплексно и обхващат всички дейности, свързани пряко или непряко с проверката на правата на операторите и на редовността на разходите. Когато е възможно, те са представени подробно за различните етапи на управление и в съответствие с описанието на предвидената система за контрол.

Корекциите, които са необходими, за да се вземат предвид очакваните промени в новото предложение, включват данни за мерките за съгласуване на интересите и допълнителните договорни средства за правна защита, които позволяват коригиращи действия в случай на грешка при изпълнението във връзка с изискванията.

Оценка на очакваната степен на риска от неспазване на приложимите правила

При предвижданата система за контрол очакваната степен на риска от неспазване на правилата (определен като очакван риск от грешка, свързана със законосъобразността и редовността, която възниква на нивото на операцията) ще се задържи под 2 % в многогодишен план, но с по-ниски разходи поради честотата на риска и ограничаването на последствията от риска в резултат на въведените допълнителни мерки.

Очаква се процентът на грешките да се понижи поради уточняването на приложимите правила, включително изисквания съгласно принципа SMART, допълнителното укрепване на договорните средства за правна защита и повишеното съгласуване на интересите.

Предвижда се за малка част от бюджета на настоящата програма да се приложи пряко централизирано управление (вж. по-долу) чрез предоставяне на безвъзмездни средства и възлагане на обществени поръчки.

2.2.2.2. Безвъзмездни средства

Информация за организацията на системата за вътрешен контрол

Съществуваща понастоящем рамка за вътрешен контрол е създадена на базата на изпълнението на стандартите за вътрешен контрол на Комисията, процедурите за подбор на най-добрите проекти и превръщането им в правни инструменти, управлението на проекти и договори през целия жизнен цикъл на проекта, предварителни проверки по искания, включително получаване на одиторска заверка, предварително сертифициране на методологиите за изчисляване на разходите, последващи одити и корекции и оценка.

Документацията на поканите за представяне на предложения съдържа подробни указания относно правилата за допустимост и по-специално за най-честите грешки във връзка с разходите за персонал. Бенефициерите се приканват да предоставят още при изготвянето на предложението достатъчно данни за предвидените разходи, за да се даде възможност за предварителна проверка и откриване на евентуални грешки или неясноти и когато е необходимо, за промени в изпълнението или преработка на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства. Това ще повиши значително правната сигурност на бенефициерите и ще намали риска от грешки.

Последващите проверки ще се извършват с цел определяне на представителния среден процент на грешките, който ще остане въпреки обученията, предварителните проверки и корекциите. Стратегията за последващ одит за разходите по програмата ще се основава на финансовия одит на операциите, определен чрез извадка по парични единици, допълнен с извадка на основата на риска. Стратегията за последващ одит по отношение на законосъобразността и редовността ще бъде допълнена чрез засилена оперативна оценка и чрез стратегията за борба с измамите.

Ще трябва да се постигне баланс между, от една страна, увеличаването на привлекателността на програмата чрез по-малка тежест на контрола за бенефициерите (повече доверие и поемане на повече рискове чрез използване на повече единни ставки, еднократни общи суми и таблици на единичните разходи) и, от друга страна, гарантиране на възможно най-нисък дял на некоригираните грешки.

ГД „Предприятия и промишленост“ ще създаде икономически целесъобразна система за вътрешен контрол, която ще предостави разумни гаранции, че рискът от грешки се запазва от порядъка на 2 — 5 % на година в рамките на многогодишния разходен период. Крайната цел е към момента на приключване на многогодишните програми и след отчитане на финансовото въздействие на всички одити и мерки за корекции и възстановявания да се постигне остатъчно ниво на грешки възможно най-близо до 2 %.

Одитната стратегия има за цел да се предостави задоволително и достоверно представяне на риска от грешки и да се проучат ефективно и ефикасно признаците за измама. Предварителните проверки на предложенията преди подписване на споразумението за отпускане на безвъзмездни средства и уточняването на правилата за допустимост нe би трябвало да доведат до значително увеличаване на времето до сключване на договора. Оправомощените разпоредители с бюджетни кредити докладват ежегодно за разходите и ползите от контрола, а Комисията докладва на законодателния орган в рамките на прегледа в средата на периода относно очакването равнище на неспазване на правилата.

А. Съществуващи понастоящем източници на грешки

Въз основа на досегашните резултати бяха установени често повтарящи се грешки във връзка със:

• 
  разходи за персонал: начисляват се средни или планирани в бюджета разходи (вместо действителните разходи), не се води подходяща отчетност на времето, през което е работено по програмата, начисляват се разходи, които не са допустими (разходи за собственика — управител на МСП);
  
• 
  други преки разходи: установените често срещани грешки са възлагане на подизпълнители без предварително разрешение или без да се спазват правилата за съотношение качество-цена и т.н.;
  
• 
  непреки разходи: в редица случаи непреките разходи са процент от преките разходи, изчислен по единна ставка, така че делът на грешките при непреките разходи е пропорционален на този в преките разходи.
  

Програмата ще се ползва от мерките за опростяване, включени в преразглеждането на Финансовия регламент на всеки три години. В тази рамка Комисията ще използва възможността да приеме мерки за опростяване, като например таблици на единичните разходи за собствениците — управители на МСП, или използването на стандартни ставки за разходите за персонал в съответствие с обичайните счетоводни принципи на бенефициерите.

В. Принос на промените в контрола за намаляване на очакваното равнище на неспазване на правилата

Изходната позиция е статуквото, определено на базата на извършените до момента одити във връзка с предоставени безвъзмездни средства по Седмата рамкова програма. Ако се приеме, че:

• 
  бенефициерите на безвъзмездни средства по бъдещата програма „Коперник“ са подобни на участвалите в Седмата рамкова програма и че
  
• 
  се очаква една трета от източниците на грешки да бъдат от изброените в буква А по-горе,
  

Заключение: С общия набор от всички посочени по-горе мерки се цели до края на жизнения цикъл да се постигне остатъчно ниво на грешки възможно най-близо до 2 %.

Този сценарий се основава на допускането, че мерките за опростяване няма да претърпят значителни изменения в рамките на процеса на вземане на решение.

2.2.2.3. Обществени поръчки

Чрез рамката за вътрешен контрол, създадена на базата на изпълнението на стандартите за вътрешен контрол на Комисията, процедурите за възлагане на обществени поръчки за подбор на най-добрите предложения и за управление на договорите през целия жизнен цикъл на проекта/договора, както и предварителните проверки на фактурите и плащанията се избягва ниво на остатъчните грешки над 2 %.