Bg комисия на европейските общности брюксел, 10. 12. 2008 com(2008) 845 окончателен съобщение на комисията до европейския парламент, съвета, европейския икономически и социален комитет и комитета на регионите

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2008) 845 окончателен

След силното политическо послание на Комисията в нейното съобщение от 18 юли 2007 г. „Укрепване на вътрешния пазар за мобилна телевизия“¹, в настоящото съобщение се представят някои примери за най-добра практика в регулаторните подходи на държавите-членки към мрежите и услугите за мобилна телевизия. Макар че решенията относно процедурите за даване на разрешителни и лицензи ще се вземат от държавите-членки и компетентните регулаторни органи, Комисията се стреми да подкрепи въвеждането на мобилната телевизия в ЕС и в световен мащаб чрез предоставяне на насоки относно подходящата регулаторна практика за разрешаването на такива услуги. Това представлява по-нататъшна стъпка в стратегията на Комисията за мобилна телевизия в Европейския съюз.

Мобилната телевизия представлява нова платформа за услуги по предаване на аудиовизуално съдържание към мобилни устройства² и свързани с това интерактивни услуги особено във връзка с услугите от 3-о поколение. В съобщението от 2007 г. бяха посочени основните елементи на европейска стратегия за мобилна телевизия с оглед да се улесни въвеждането на тези иновативни услуги в целия Европейски съюз. Един от ключовите елементи е регулаторната среда. Правната сигурност е от върховно значение за операторите при вземане на решения за инвестиции особено по отношение на нови, иновативни технологии, каквато е мобилната телевизия; особено ранните инвеститори се нуждаят от гаранции, че не ще бъдат подложени на непредвидени ограничения на по-късен етап. Други елементи на стратегията на ЕС включват признаването, че DVB-H ще бъде стандартът за наземна мобилна телевизия в Европа (DVB-H беше добавен в списъка на официалните стандарти на Европейския съюз на 17 март 2008 г.³), и подканата за предоставяне на честоти в дециметровия обхват (UHF)⁴ за услуги на мобилната телевизия, а именно по случай на преразпределението на тази лента в контекста на цифровия дивидент⁵. От друга страна, промишлеността все още не се е справила с проблемите по оперативната съвместимост и службите на Комисията отблизо ще следят развитието и ще оценяват нуждата от политическа инициатива.

В допълнение, тъй като успехът на мобилната телевизия до голяма степен зависи и от наличието на съдържание, новата директива относно аудиовизуалните медийни услуги⁶ адаптира правилата за аудиовизуалното съдържание към еволюцията на европейското аудиовизуално пространство и гарантира независим от платформата подход, валиден както за телевизионно разпръскване — включително мобилно излъчване — така и за аудиовизуални медийни услуги по заявка.

Когато Комисията стартира своята инициатива за мобилна телевизия, само някои държави-членки бяха започнали разглеждането на въпроси по регулирането. Първото действие, предприето от службите на Комисията, беше насочено към изясняване на съществуващата регулаторна среда в ЕС посредством проучване, извършено за Комисията от независими експерти. Информацията, която беше потвърдена от комитетите на националните експерти, създадени съгласно правната рамка⁷ за електронните съобщения, се актуализира редовно и се публикува на уебсайта на Комисията⁸. Това констатиране на факти показа големи различия в начина, по който мобилната телевизия се третира в националното законодателство.

След изясняване на положението с регулирането, в своето съобщение от 2007 г. Комисията призова държавите-членки да въведат благоприятна регулаторна среда за предоставяне на услуги на мобилната телевизия и да се координират помежду си с цел обмен на най-добри практики относно разрешителните режими. Освен това, тя се ангажира да предостави насоки относно съгласувана рамка за разрешителни режими в целия ЕС чрез установяване на най-добрата практика в ЕС и да насърчава нейното приемане от държавите-членки. Това беше одобрено в заключенията на Съвета по далекосъобщенията през 2007 г. относно мобилната телевизия, с които той прикани Комисията да отиде по-далеч от обикновеното събиране на информация и „да установи най-добрата практика по отношение на разрешителните режими в целия ЕС и чрез подходящи насоки да подпомогне тяхното съгласувано приемане от държавите-членки“⁹.

През февруари 2008 г. беше организирана консултация със заинтересовани страни в контекста на подготовката на тези насоки. Тя включваше семинар на Комисията за предприятия от промишлеността, на който заинтересованите страни бяха поканени да представят писмени материали. На поканата за представяне на материали отговориха две основни промишлени сдружения¹⁰ и няколко отделни дружества. Освен това, този въпрос беше повдигнат и обсъждан на няколко срещи с представители на държавите-членки в рамките на Комитета по регулиране на съобщенията и неговата експертна подгрупа по разпръскването (CBISS).

Мобилната телевизия е в основата на сближаването. Това означава, че на равнището на ЕС мобилната телевизия е обект на два набора от правила за управление на предаването и на съдържанието: правната рамка за електронните съобщения, включваща аспекти, свързани с политиката относно радиочестотния спектър, и новата директива относно аудиовизуалните медийни услуги. Настоящото съобщение разглежда разрешителните модели на национално равнище само относно аспектите за електронните съобщения на националните регулаторни режими и не се занимава с лицензите за съдържание. То обобщава основните резултати от дейностите по констатиране на фактите и посочва примери за най-добра практика по отношение на основните елементи на разрешителните режими за мобилна телевизия. Това се прави с цел да послужи като основа за по-нататъшно обсъждане и обмен на най-добри практики между националните органи.

2. Разрешаване на мрежи и услуги за мобилна телевизия в целия Европейски съюз: основни модели и най-добра практика

Регулаторните подходи за разрешаване на мрежи и услуги за мобилна телевизия се различават значително в ЕС. В няколко държави-членки общият режим, валиден за радиотелевизионното разпръскване, пряко или косвено се прилага и за излъчването на мобилна телевизия. В някои други няма конкретни правила или регулаторната рамка за тази нова платформа все още се обсъжда. Все още няма много опит по услугите за радиотелевизионно разпръскване, като се използва само мобилно предаване.

Както беше заявено по-горе, от върховно значение е да се избегне правният вакуум или ситуации, характеризиращи се с висока степен на регулаторна несигурност на национално равнище, което би обезкуражило инвестирането и потенциалните оператори на мобилна телевизия на вътрешния пазар. Различията в националните режими сами по себе си не представляват пречка за успешното стартиране на услуги на мобилната телевизия, тъй като може да е необходимо регулирането да се съобразява с националната или дори местната специфика. Мобилната телевизия обаче е безжична услуга и като такава притежава потенциала в бъдеще да придобие презгранично измерение. От тази гледна точка, разрешителните режими за услуги за мобилна телевизия следва да вземат под внимание и аспекти на вътрешния пазар. Целта следва да е постигане на равнопоставеност, която да позволи на пазарните участници да се конкурират помежду си при еднакви условия. Необходима е съгласуваност между регулаторните подходи в целия ЕС с цел да се създаде благоприятна за инвестиране и иновации регулаторна среда.

Регулирането на мобилната телевизия е ограничено от недостига на радиочестотен спектър и от нуждата да се улесни навлизането в пазара на всички нови участници, идващи от секторите както на радиотелевизионното разпръскване, така и на далекосъобщенията. Във веригата на добавената стойност за мобилната телевизия няколко нива са обединени, като се започне от експлоатацията на мрежата през експлоатацията на платформата за услуги и предоставянето на съдържание до дистрибуторската мрежа. Понастоящем обичайната практика е да се предостави радиочестотен спектър на оператора на платформата, а по-рядко — на мрежовия оператор. В този случай последният на практика ще действа и като оператор на платформа или може да възложи тази дейност по договор на подизпълнител¹¹. Този разрешителен режим — определянето на правата и задълженията на лицензирания оператор — е основата, върху която се изграждат регулаторните модели.

Понастоящем може да се установят следните три основни регулаторни модела за пазара на мобилна телевизия в Европа.

Един модел се основава на разширяването за нови услуги по явен или неявен начин на съществуващите правила за цифрова наземна телевизия (ЦНТ) (например в Италия, Обединеното кралство). Макар предимство на този модел да е простотата и бързата приложимост, националното законодателство следва да предостави специфичен режим за мобилната телевизия; простото разширяване на правилата за ЦНТ може да се окаже недостатъчно и/или неадекватно след един първоначален период.

Вторият модел е „обикновеният модел за търговия на едро“. Тъй като регулирането се съсредоточава върху търгуващия на едро оператор, който играе ключова роля в управлението на мрежата, придобиването на радиочестотен спектър, лицензирането и евентуално обединяването на съдържание, това може да доведе до застой, както се случи във Финландия, ако доставчикът на съдържание няма стимул да предоставя съдържание. Нужно е също така мрежовият оператор да прилага справедливи, разумни и недискриминационни условия към участващите в неговата мрежа доставчици на услуги за мобилна телевизия. Освен това „обикновеният модел за търговия на едро“, при който се предоставя радиочестотен спектър на един единствен оператор, може да породи безпокойство от гледна точка на директивата относно конкуренцията¹² и особено, ако предоставянето на спектър е извършено без открита и справедлива процедура съгласно недискриминационни условия¹³.

В третия модел — „интегрирания подход“ — всички участници във веригата на добавената стойност за мобилната телевизия, включително доставчиците на съдържание, трябва да постигнат споразумение преди да се предостави разрешително (например в Австрия)¹⁴. Предимство на този регулаторен модел е, че се избягват застои във веригата на добавената стойност. Вертикалната интеграция между играчите се постига по два начина: първо, един от критериите за подбор на оператора на мрежа/платформа е сключването на споразумение с агрегаторите на програми и/или излъчващите оператори за осигуряване на осъществим бизнес модел; второ, доставчиците на съдържание се нуждаят от редовен лиценз за цифрова телевизия, който се предоставя срещу представяне на договори с мултиплекс оператора.

При този модел може да се осигури координация по време на началото на търговската дейност на всички участници във веригата на добавената стойност, при условие че въведените правила са съгласувани. Ето защо „интегрираният подход“ изглежда особено подходящ за гарантиране на успешния старт на услуги за мобилна телевизия.

Насока за най-добра практика: Всеки нов разрешителен режим за мобилна телевизия по националното законодателство следва да цели включване на различните участници във веригата на добавената стойност, като същевременно осигурява спазване на общностните и националните правила за конкуренцията.

3. Установяване на най-добрата регулаторна практика на различните нива на регулаторния режим

За установяване на най-добрата регулаторна практика за мобилната телевизия е важно да се определят основните елементи на регулаторния режим, които трябва да се вземат под внимание. За тази цел бяха определени следните елементи:

1. 
   Обща рамка
   
2. 
   Разрешителни режими
   
3. 
   Процедури по предоставяне на разрешителни
   
4. 
   Специфични аспекти.
   

В държави, в които ще бъде прието специфично законодателство, но също и в държави, където съществуващите разпоредби за радиотелевизионно разпръскване се прилагат понастоящем и за тази нова платформа за услуги, основните характеристики на общата регулаторна рамка за мобилната телевизия следва да бъдат яснота, прозрачност и ефикасност на процедурите. Своевременният законодателен процес също е основен фактор. Ако е нужно регулирането да се допълни с мерки за прилагане, е препоръчително тези мерки да бъдат приети без забавяне. Стартът на услугите за мобилна телевизия следва да не се забавя поради това, че съответното законодателство или правила за прилагане не са приети навреме.

Следва да се напомни също така, че участниците във веригата на добавената стойност за мобилната телевизия идват от различни промишлени сектори. Ето защо е важно разрешителната процедура за тази нова платформа за услуги да не е ограничена до една категория пазарни участници, а да е отворена за всички икономически оператори, които са в състояние да изпълнят необходимите минимални изисквания.

Насока за най-добра практика: Разрешителните процедури следва да са отворени за всички пазарни участници, за да се гарантира равнопоставеност на различните участници във веригата на добавената стойност на мобилната телевизия.

3.1.1. Механизъм за обществено допитване

Тъй като икономическите оператори на мобилна телевизия могат да имат противоречиви интереси, нормативната уредба на мобилната телевизия е нужно да взема предвид техните различни интереси. Предоставянето на механизми за обществено допитване, преди да се приеме специфичен регламент или в контекста на преразглеждане на съществуващите правила, може да улесни адаптирането на регламента към нуждите на пазара и да осигури спазването на новите разпоредби от пазарните участници.

Регулирането на услугите за мобилна телевизия е нужно да бъде не само ясно и прозрачно, но и гъвкаво и прецизно адаптирано към нови направления на развитие в една иновативна, бързо променяща се технологична среда. Във връзка с редовното докладване от държавни органи относно развитието на пазара е препоръчително с оглед на това да се предвиди клауза за преразглеждане, както е заложено във френския режим. Разбира се, при такова преразглеждане, причинено вероятно от доклад за развитието на пазара, следва да се постигне приемлив компромис между темпа на технологична и пазарна промяна и нуждата да се гарантира правна сигурност на участниците в пазара.

Разрешителните режими са основният елемент на регулаторната среда за мобилна телевизия. Поради „сборния“ характер на мобилната телевизия е необходимо конкретно да се установят правата и задълженията на операторите в областта на електронните съобщения и като доставчици на телевизионни предавания. С оглед на това е важно ясно да се определи връзката между електронните съобщения и аспектите на радиочестотния спектър и съдържанието, за да се избегне неяснота или припокриване на нормативната уредба.

В мнозинството от държавите-членки предоставянето на разрешително за мобилна телевизия попада в компетенцията на повече от един орган — министерство и/или независим регулаторен орган — поради обичайното разделение между електронните съобщения и медиите. Независимо дали регулаторът е един единствен или не, от важно значение е установяването на ясно и съгласувано разпределяне на отговорностите.

„Обслужването на едно гише“, при което операторите трябва да се обърнат към един единствен орган за контакт във връзка с разрешителни от различни видове, се счита от повечето участници в пазара за най-доброто решение, при условие че се спазват принципите на плурализъм и културно многообразие. Предимството на тази процедура произтича от административното опростяване и координацията по време, в случай че са необходими няколко разрешения.

Насока за най-добра практика: Националният режим за мобилна телевизия следва да осигури подход за „обслужване на едно гише“ или поне да ограничи до минимум броя на държавните органи, участващи във вземането на решения за предоставяне на разрешителни за мобилна телевизия. В държави-членки, в които разрешителни се дават на по-ниско ниво от националното, следва да се въведе сходна или координирана процедура за всички федерални/регионални органи. „Обслужването на едно гише“ е от особено значение, когато се изискват няколко разрешения.

3.3. Процедури по предоставяне на разрешителни

Времето е ключов фактор за ЕС като цяло по отношение на конкурентоспособността на глобалните пазари. От решаващо значение за успешното бързо стартиране на мобилна телевизия във всички държави-членки е наличието на ясен график за процедурата по предоставяне на разрешения, която трябва да е публична, прозрачна и предварително определена.

Националните органи разполагат с два алтернативни начина за предоставяне на разрешителни — търгове и конкурси за подбор. Досега разрешителни за оператори на платформи се предоставяха главно чрез конкурси. Критериите за предоставяне са важен инструмент на разположение на националните органи, за да се осигури съвместимостта на предоставяните услуги с определени изисквания, които дават гаранция за ефективно използване на радиочестотния спектър, предоставен за мобилна телевизия.

Процедурата по предоставяне следва да осигури и своевременното стартиране на мобилната телевизия. Могат да се използват определени условия, за да намали до минимум рискът от застой на процеса — например в граничната област между оператори на платформи, доставчици на съдържание и оператори на мобилна връзка. Поради това изискванията за кандидатите могат да включват споразумения между различните участници във веригата на добавената стойност при условие, че се спазват правилата за конкуренция.

По отношение на конкретните критерии за предоставяне е уместно да се изтъкне значението на качеството на обслужване, което играе ключова роля, за да се отговори на очакванията на потребителите за мобилната телевизия — особено по отношение на приемането във вътрешността на сгради и качеството на предаване.

В повечето държави-членки има или ще има един единствен мултиплекс за мобилна телевизия — във Франция продължаващата дискусия разкрива възможност за два мултиплекса на честоти от цифровия дивидент, т.е. честоти, освободени чрез преминаване от аналогово към цифрово разпръскване. Нормативната уредба може да включва и разпоредба за допустим максимален период на неизползване, за да се предотврати презапасяване с честоти от спектъра.

На този ранен етап на развитие на пазара изглежда желателно евентуалните специфични условия за предоставяне на разрешителни да са уместни и да се избягва ненужно обременяване на операторите.

В съответствие с европейското законодателство¹⁵, задължения за „задължителен пренос“ могат да се наложат, само ако значителен брой крайни потребители на една мрежа я използват като свое основно средство за приемане на радиотелевизионни предавания. Понастоящем мобилната телевизия все още е своя начален етап; правила за „задължителен пренос“ не могат да се налагат на мобилната телевизия на този етап. Във всеки случай каналите, за които би важал задължителният пренос, често са и незаменими, действително увеличаващи търговската стойност на услугите по разпространение и вероятно ще бъдат включени във всички основни програмни пакети за мобилна телевизия.

С оглед на това и в духа на сътрудничество, застъпван в настоящото съобщение, е препоръчително националните регулаторни органи да предвидят правила за задължителни оферти за мобилна телевизия в качеството ѝ на нова услуга, нуждаеща се от привлекателно съдържание.

Насока за най-добра практика: Във всяка една държава-членка и на равнището на ЕС следва да се организира дискусия относно правила за това, какво задължително да се включва в офертите за услуги за мобилна телевизия.

3.4.2. Съвместно използване на мрежова инфраструктура

Съвместното използване на мрежова инфраструктура е важен елемент за свеждане до минимум на разходите за изграждане, както и за увеличаване на покритието и на преносния капацитет¹⁶. Както беше заявено в съобщението от 2007 г., държавите-членки могат да разрешат съвместното използване на мрежова инфраструктура¹⁷ и да насърчат съвместно ползване на обекти, когато това е необходимо за улесняване изграждането на мрежата. Дори може да се предпише съвместно ползване на обекти, когато това е необходимо за решаване на възможни екологични проблеми¹⁸.

Целта за пълна оперативна съвместимост между мрежи и устройства остава от важно значение за осъществимостта при необходимост на роуминг в рамките на целия ЕС, така че следва да се предпочитат оперативно съвместими решения. Развитието на пазара показа, че оперативна съвместимост може да се постигне, когато заинтересованите страни действат съвместно с обща цел да приложат един технически стандарт като например DVB-H. Понастоящем се полагат усилия в това отношение на промишлени и стандартизационни форуми, като те са насочени главно към услугите и приложенията.

Освен това, безжичният характер на мобилната телевизия означава, че потребителите имат основания да очакват устройствата да функционират презгранично, какъвто е случаят с роуминга при мобилната телефония. Значението на роуминга на мобилна телевизия, обхващащ целия ЕС, вероятно ще се увеличава с нейното нарастващо разпространение в Европа. Следва да се напомни също така, че някои презгранични или общоевропейски канали вече са на разположение понастоящем и могат да послужат като важен „изпитателен стенд“ за бъдещи общоевропейски услуги¹⁹. Следващата година се очаква пускането в Европа на основаващи се на DVB-SH услуги за мобилна спътникова телевизия.

Насока за най-добра практика: Предвид на безжичния характер на услугите, следва да се обърне необходимото внимание на аспекти, свързани с оперативната съвместимост и роуминга за мобилната телевизия.

4. Заключения и следващи стъпки

Очевидно е нужно да бъде популяризирана най-добрата регулаторна практика, за да бъде тя ефективна. В този контекст, Комисията ще продължи да насърчава обмена на информация, опит и най-добра практика между националните администрации и други заинтересовани страни. Информацията относно нормативната уредба на мобилната телевизия, представена от държавите-членки, е публично достъпна на уебсайта²⁰ на Комисията и нейното редовно актуализиране ще продължи. Обменът на информация и най-добра практика ще се осъществява преди всичко чрез съществуващите комитети от експерти на държавите-членки като Комитета по регулиране на съобщенията и неговите подгрупи по разрешаването и разпръскването. Службите на Комисията също така редовно ще докладват по този въпрос на Европейския парламент и на работните групи на Съвета.