Bg комисия на европейските общности брюксел, 28. 10. 2009 г. Com(2009) 586 окончателен съобщение на комисията до европейския парламент, съвета, европейския икономически и социален комитет и до комитета на регионите

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2009) 586 окончателен

{SEC(2009) 1436}

Преходът от аналогова към цифрова телевизия в Европа ще освободи високо ценени радиочестоти поради по-голямата ефикасност на цифровия формат на радиоразпръскването. „Цифровият дивидент“ има голям потенциал за предлагането на широк набор от услуги, тъй като радиосигналите в този диапазон се разпространяват на големи разстояния и оборудването може лесно да се използва на закрито. Това дава уникална възможност на Европа да посрещне нарастващите потребности от радиочестотен спектър, необходим по-специално за осигуряване на безжичен широколентов достъп в селските райони, допринасяйки така за преодоляване на цифровото разделение, и за стимулиране на разпространението на нови безжични услуги като например следващото поколение мобилни широколентови комуникации, както и за подпомагане на развитието на наземното радиоразпръскване. По този начин може да бъде направен значителен принос за постигането на целите от Лисабон за конкурентоспособност и икономически растеж и да бъдат удовлетворени някои от важните социални, културни и икономически потребности на европейските граждани.

Спектърът на цифровия дивидент¹ ще бъде освободен в цяла Европа в сравнително кратък период от време, тъй като всички държави-членки следва да приключат процеса на изключване на аналоговата телевизия най-късно да 2012 г.² От съществено значение е този шанс да се използва за осигуряване на подходяща степен на координация в Европейския съюз, за да бъдат напълно реализирани възможните социални и икономически предимства от освобождаването на този спектър, и за да се осигури ясна пътна карта на ЕС за държавите-членки, които се придвижват към тази цел с различни скорости в следствие на разликите в националните условия.

Поради това в настоящото съобщение Комисията очертава набор от предложения за общ подход към цифровия дивидент в Европа, позволяващи да бъде постигнат незабавен напредък по отношение на спешните предизвикателства, като същевременно бъде извършена подходяща подготовка за ключовите стратегически и дългосрочни въпроси, които трябва да бъдат решени съвместно. То се основава на съобщението на Комисията от 2007 г. относно цифровия дивидент³, което установи необходимостта от общ подход, както и на заключенията на Съвета⁴ и на резолюцията на Парламента⁵, приети в отговор на тази първоначална политическа инициатива.

Икономическата криза ясно показа спешната необходимост от напредък по тези предложения, по-специално от предоставянето на достатъчна част от радиочестотния спектър на безжичните комуникации. Тези технологии и услуги в момента са най-динамичното звено в технологичната верига и са от ключово значение за постигането на допълнително нарастване на ефективността и на по-нататъшни икономии на разходи в по-широк икономически аспект. Така те се явяват ключов фактор за икономическото възстановяване.

Комисията осъзнава важността на високоскоростната широколентова инфраструктура за много от разработките, които са от ключово значение за прехода към цифрова икономика на познанието с ниски въглеродни емисии⁶. Планът за икономическо възстановяване⁷, одобрен от Европейския съвет, вече формулира целта за постигане на 100 % покритие с широколентови услуги през периода 2010—2013 г.⁸ При този процес безжичните приложения ще играят ключова роля, особено за предлагането на широколентови услуги в селските райони, където не е практично използването на кабелна инфраструктура, както и за стимулиране на разпространението на мобилните широколентови услуги сред всички категории граждани. На практика необходимият честотен спектър може да бъде набавен единствено чрез осигуряване на своевременен достъп до цифровия дивидент, тъй като последният е най-добрата и най-голямата част от спектъра, която ще се освободи в Европа в обозримо бъдеще.

Отварянето на честотния спектър на цифровия дивидент за различни услуги създава възможности най-вече за операторите на безжични широколентови мрежи да получат ценен честотен спектър. Това ще позволи разгръщането на по-ефективна конкуренция при предлагането на широколентови услуги⁹.

Увеличаването на предлаганите спектрални ресурси ще разкрие също нови възможности за новаторство. Най-очевидните възможности за новаторство са в областта на радиоразпръскването, тъй като цифровият дивидент предлага на операторите големи части от спектъра, в които те могат да развиват своите услуги. Ще се появят също много възможности в сектора на услугите, които ще донесат значителни социални предимства в области като здравеопазването, електронното обучение или електронното правителство, електронната достъпност, както и в области, в които малките и средни предприятия могат да получат предимства в резултат на по-добрата връзка с икономиката.

Съгласно най-новото проучване на Комисията¹⁰, ако бъде постигната подходяща координация на европейско равнище относно спектъра на цифровия дивидент като цяло преди 2015 г., това ще повиши неговия икономически ефект допълнително с допълнителни 20 до 50 милиарда EUR за период от 15 години, в зависимост по принцип от действителното ниво на бъдещото търсене на услуги като усъвършенстваното наземно радиоразпръскване и безжичните широколентови комуникации.

Политически отговорните лица сега осъзнават напълно предимствата от използването на тази възможност в периода на икономическо възстановяване. Дискусията в Европа относно начина на постигане на полезни взаимодействия между държавите-членки и пътя, по който може да бъде осигурена ефикасна координация на спектъра, стана по-интензивна през последните месеци и сега е време за незабавни съвмести действия.

2. Стъпки към общата цел

2.1. Подготвителни стъпки на политическо равнище на ЕС

Начални стъпки

През 2005 г. в своето съобщение във връзка с Регионалната конференция по радиокомуникации (РКР-06)¹¹ на ITU Комисията определи освобождаването на цифровия дивидент като приоритет на политиката по отношение на радиочестотния спектър. По-късно Комисията призова да бъдат предприети усилия в рамките на Световната конференция по радиокомуникации (СКР-07)¹² за приравняване на статута на мобилните услуги към този на услугите по радиоразпръскване, като тази цел беше частично постигната¹³. През ноември 2007 г. Комисията публикува ключово съобщение, в което се подчертава необходимостта от постигане на добра координация на равнище ЕС, както и възможните подходи за целта¹⁴.

В съответствие с политическата рамка на ЕС Комисията поиска, с помощта на формален мандат, технически доклад от експертите на държавите-членки към CEPT¹⁵. В своя отговор до Комисията CEPT предостави съществените технически елементи, необходими за съвместното използване на радиочестотния спектър на цифровия дивидент от двупосочни мрежи с ниска/средна мощност (напр. широколентови комуникации) и традиционни мрежи за радиоразпръскване с висока мощност. Това даде възможност за по-нататъшни подготвителни работи относно техническата хармонизация на поддиапазона 790—862 MHz.

За да бъде изяснен социално-икономическият ефект на потенциалните начини на употреба на цифровия дивидент Комисията проведе широкомащабно проучване, за да анализира и оцени различните социални и икономически аспекти с помощта на подходящи икономически модели¹⁶. Резултатите от проучването бяха от ключово значение за разработване на предложенията, включени в настоящото съобщение.

Комисията проведе под различна форма консултации с широк кръг заинтересовани страни, в това число с помощта на провеждани от консултанти разговори със заинтересовани страни, формално изслушване на заинтересовани страни, два специализирани семинара за държавите-членки, консултации с Групата за политиката в областта на радиочестотния спектър и също така чрез публична консултация по настоящите предложения¹⁷.

В практическо отношение се предлага необходимата координация да се постигне чрез споразумение за „пътна карта на ЕС“ за прилагането на пакет от съгласувани действия. Голяма част от тези действия следва да се съсредоточат върху повишаване на размера и качеството на цифровия дивидент в допълнение към това, което може да бъде постигнато от държавите-членки поотделно. Освен това плановете трябва да бъдат достатъчно гъвкави за да се отчетат националните особености, най-вече такива, произтичащи от разликите в завареното положение по отношение на наземното радиоразпръскване. В същото време пътната карта следва да засили сближаването на различните национални подходи в дългосрочен план, за да бъде подпомогнато новаторството, облагодетелствани потребителите, укрепен единният пазар и засилена конкурентоспособността на ЕС.

Някои от важните решения, които предстои да бъдат взети във връзка с приоритетите на ЕС за цифровия дивидент, имат по принцип политически характер. Затова ще бъде от значение Европейският парламент и Съветът да бъдат включени както в подготовката, така и във вземането на основните решения, засягащи стратегическите части на пътната карта. Радиочестотният спектър на цифровия дивидент представлява важна възможност за въвеждане на по-гъвкав подход на управление, така че предложенията от настоящото съобщение ще представляват съществен принос към разработването на стратегически подход за политиката по отношение на радиочестотния спектър.

Комисията възнамерява да разчита на бъдещата политическа програма в областта на радиочестотния спектър, както е определена в проекта за реформа на регулаторната рамка за електронните комуникации¹⁸, която се очаква да бъде приета през следващите месеци, като средство за осигуряване на одобрението на Европейския парламент и на Съвета за основните стратегически елементи от бъдещата пътна карта на ЕС, които засягат цифровия дивидент.

2.4. Предложенията на Комисията за действия за осъществяване на напредък

При предложенията на Комисията, представени по-долу, се прави ясна разлика между действията, за които вече съществува значителна подкрепа и които трябва да бъдат предприети сега, за да се постигнат непосредствените политически цели за икономически растеж и преодоляване на цифровото разделение и за да се внесе яснота за държавите-членки в навечерието на прехода към цифрови технологии, и действията, които изискват решение и споразумение между Европейския парламент и Съвета.

3. Спешни действия за оползотворяване на ранните предимства

За да се гарантира, че цифровият дивидент може да даде ефективен и своевременен принос към усилията на ЕС за икономическо възстановяване и за да се постигнат максимални ползи за потребителите, следва да се предприемат спешно две действия от ключово значение. При това целта е също и да се предотврати възникването на разпокъсване сред държавите-членки, което би попречило на установяването на единен пазар за услуги и оборудване и на постигането на значителните икономии от мащаба, до които той би трябвало да доведе, без това да засяга предстоящите политически решения, които Европейският парламент и Съветът трябва да вземат. Тези спешни действия са предмет на препоръката на Комисията „За улесняване на освобождаването на цифровия дивидент в Европейския съюз“¹⁹.

Стратегическото решение за поетапно изключване на аналоговото радиоразпръскване е вече взето, но независимо от предишните политически ангажименти към крайния срок за ЕС през 2012 г., действителната дата за окончателното изключване на аналоговата телевизия в ЕС остава несигурна. Тъй като цифровият дивидент ще стане напълно достъпен едва след като бъде прекратено аналоговото радиоразпръскване, от съществено значение е да се осигури своевременното приключване на процеса във всички държави-членки.

Държави-членки, които още не са приключили цифровия преход, се приканват да потвърдят поетия ангажимент за ефективно изключване на аналоговото телевизионно разпръскване, като приемат предложения краен срок за ЕС, 1 януари 2012 г., и предприемат необходимите подготвителни мерки.

3.2. Осигуряване на образец за съгласувано отваряне на поддиапазона 790—862 MHz за електронните комуникационни услуги чрез приемане на хармонизирани технически условия за използване

Някои държави-членки²⁰ вече са, или ще бъдат скоро, в състояние да вземат решение за отваряне на поддиапазона 790—862 MHz за електронните комуникационни услуги. При условие че натискът върху държавите-членки расте, ако не се предостави спешно образец на Общността за координиран подход, ще възникне опасност от разпокъсване на вътрешния пазар и от загуба на икономиите от мащаба, които биха могли да бъдат постигнати в противен случай.

Комисията възнамерява, съгласно Решението за радиочестотния спектър²¹, да внесе в Комитета по радиочестотния спектър (КРС) искане за становище по регулаторните аспекти на проект за решение на ЕО за техническата хармонизация на поддиапазона 790—862 MHz. Решението няма да задължава отделни държави-членки да отворят поддиапазона за приложения, различни от радиоразпръскване, но ако, и когато, дадена държава-членка реши да направи това, тя ще трябва да се придържа към общите технически параметри.

Това е съобразено с позицията на Групата за политиката в областта на радиочестотния спектър (ГПРС), представена в подробности в нейното становище относно цифровия дивидент²², което препоръчва Комисията предприеме бързи действия за подпомагане на предоставянето на неутрална основа на горната част от цифровия дивидент (поддиапазон 790—862 MHz) за ползване от електронни комуникационни услуги. Освен това ГПРС препоръчва Комисията да направи своето окончателно предложение най-късно да 31 октомври 2009 г, за да се даде достатъчно време на заинтересованите страни да плануват инвестиции и да завършат необходимата техническа подготовка преди действителното изключване на аналоговите технологии през 2012 г.²³

От съществено значение е държавите-членки да подкрепят регулаторните усилия за постигане на хармонизирани условия на използване на поддиапазона 790—862 MHz и за въздържане от действия, които биха попречили на прилагането на мерките за техническа хармонизация, запланувани на равнище ЕС.

Необходимата техническа подготовка за предоставяне на достъп до поддиапазона следва да включва подходящи споразумения за избягване на смущения на работата на съществуващите услуги и оборудване.

4. Мерки, изискващи стратегическо решение

Някои от мерките, необходими за пълноценното използване на предимствата на цифровия дивидент, изискват вземането на важни, по-скоро политически, отколкото технически решения и поради това налагат Европейският парламент и Съветът да бъдат интегрирани напълно в процеса на определяне на необходимите стратегически направления. Това може да бъде постигнато чрез рамката, предлагана от предстоящата политическа програма в областта на радиочестотния спектър, която следва също да бъде неделима част от бъдещата Европейската програма за цифрово развитие²⁴.

Бъдещото използване на УКВ диапазона в трети държави, граничещи с ЕС, е от фундаментално значение, тъй като то ще повлияе начина на използване на цифровия дивидент в държавите-членки, засегнати от трансгранични радиосмущения. То ще окаже влияние и върху другите държави-членки чрез ефекта на доминото. Действията на съседните трети държави ще имат също ефект по отношение на икономиите от мащаба и обхвата, които могат да бъдат постигнати в разширения регион с оглед на бъдещи иновативни услуги.

На този фон предстоящата Световната конференция по радиокомуникации (СКР) в началото на 2012 г. ще окаже решаващо влияние върху стратегическите направления, към които ще се насочат третите държави в бъдеще. Затова е важно държавите-членки да проявят ангажираност по отношение на политиката за цифровия дивидент на международно равнище, като заемат обща политическа позиция на ЕС по ключовите въпроси.

Приемането на обща позиция на ЕС по ключовите аспекти на цифровия дивидент за преговорите на СКР, подкрепена от Европейския парламент и Съвета, би подобрило значително ефективността на ЕС при осигуряването на подкрепа за неговото становище.

В допълнение Комисията би могла да окаже подкрепа на държавите-членки при техните преговори с държави извън ЕС на двустранна или многостранна основа²⁵.

4.2. Постигане на отварянето на поддиапазона 790—862 MHz за електронни комуникационни услуги в рамките на ЕС

Проучването на Комисията анализира как се изменят икономическите резултати и отношението разходи/ползи при комбинация от сценарии за предлагането и търсенето²⁶ на честотен спектър в рамките на период от 15 години, започващ през 2012 г. То показа, че отварянето на част от цифровия дивидент (поддиапазона 790—862 MHz) за безжичните широколентови услуги до 2015 г., във всички държави-членки и при общи условия за използване, ще създаде допълнителна стойност²⁷ между 17 милиарда EUR и 44 милиарда EUR, в зависимост от темпото на развитие на безжичните широколентови услуги в този поддиапазон²⁸.

Поради това проучването определи отварянето на поддиапазона 790—862 MHz, което в момента се разглежда от някои държави-членки, като най-прагматичния път за извличане на непосредствени ползи от цифровия дивидент. Това е и причината, поради която Комисията предлага да бъде приета спешна техническа мярка за този конкретен поддиапазон. Това решение за техническа хармонизация обаче няма да задължава държавите-членки да изтеглят от обращение мощните предаватели за радиоразпръскване или да отворят поддиапазона за електронни комуникационни услуги, тъй като е необходимо да се вземат предвид различните ситуации в държавите-членки по отношение на наземната телевизия.

За да бъдат оползотворени напълно предимствата на хармонизацията на равнище ЕС, Комисията може да предложи на Европейския парламент и на Съвета държавите-членки да прекратят използването на поддиапазона 790—862 MHz за радиоразпръскване с високи мощности и да приложат в пълна степен решението на ЕС за техническа хармонизация в определен срок, който ще се съгласува на равнище на ЕС.

Друго предимство, следващо от определянето на краен срок за предоставяне на поддиапазона на нови услуги, е избягването на ситуация, в която държави-членки, които не са освободили диапазона от мощни радиопредавания, пречат на ефективното разгръщане на новите услуги в други поради трансграничните радиосмущения, като по този начин възпрепятстват пълното покритие с безжични широколентови приложения.

4.3. Прилагане на минимално равнище на спектрална ефикасност по отношение на бъдещи приложения на цифровия дивидент

Цифровият дивидент е ограничен и ценен публичен ресурс, обслужващ културни, икономически и социални потребности. Поради това е важно всички потенциални потребители да имат стимул за осигуряване на ефективно използване, въпреки че не трябва да се забравя, че това може да доведе до допълнителни разходи, необходими за инвестиции в ефикасни технологии. Този процес може да бъде улеснен значително чрез споразумение относно минимално равнище на ефикасност на използването на честотния спектър, което трябва да бъде достигнато от всеки потребител.

За да се гарантира възможно най-добро използване на цифровия дивидент и за да се създаде съгласувана рамка за специфични технически мерки за спектрална ефективност, могат да бъдат приети общи изисквания на равнище ЕС за минимална ефективност на използване на цифровия дивидент за всички приложения.

В настоящия период на значителни икономически ограничения постигането на тази цел ще изисква ясен политически ангажимент, за да бъдат убедени всички заинтересовани страни в предимствата на една такава инициатива, както и ясен план за прилагане.

5. Потенциални бъдещи подобрения в използването на цифровия дивидент

В следствие на еволюиращия характер на цифровия дивидент работата с него е динамичен процес: развитието на технологията, услугите, пазарното търсене и обществените изисквания ще наложат определените в пътната карта действия да се развиват успоредно. Освен спешните и стратегически действия, представени по-горе, съществуват и по-дългосрочни инициативи, които биха могли да доведат до по-нататъшно нарастване на размера и полезността на цифровия дивидент в дългосрочен план. Допълнителният капацитет, който би възникнал, би позволил на ЕС да се заеме с потенциални бъдещи предизвикателства като например внезапното нарастване на търсенето на честотен спектър за бъдещи приложения, които по условие не могат да бъдат предвидени. Дългите цикли на плануване на спектъра изискват такива инициативи да бъдат съгласувани, много преди да започнат да дават резултати (обичайно 5 до 10 години предварително), и да бъдат предхождани от подходяща оценка на въздействието и от анализ на потенциалния им ефект върху конкурентоспособността.

1. 
   Насърчаване на сътрудничеството между държавите-членки за съгласуване на бъдещите планове за разгръщане на мрежи за радиоразпръскване (напр. миграция към MPEG-4 или DVB-T2). Сътрудничеството на равнище ЕС може да си постави целта да определи срокове за миграцията на мрежите към по-ефикасни от гледна точка на използвания честотен спектър стандарти и да изготви насоки за прилагане.
   
2. 
   Изискване към всички продавани след определена дата (предстои да бъде определена) в ЕС цифрови телевизори да могат да работят по стандарти за цифрова компресия от новото поколение като например H264/MPEG-4 AVC. Тези уреди ще трябва да бъдат също „обратно съвместими“ със старите стандарти, за да се гарантира приемането на предавания, използващи унаследените стандарти. Тази амбициозна мярка, вече въведена за първи път във Франция и планувана в Испания, би създала критична маса от високопроизводително телевизионно оборудване в Европа и би ускорила разгръщането на свързаната с това мрежова инфраструктура.
   
3. 
   Установяване на стандарт за минималната способност на цифровите телевизионни приемници да работят в условията на смущения (устойчивост на смущения). Производителите на оборудване и операторите предприемат мерки от известно време, за да гарантират, че електронните комуникационни терминали и телевизионните приемници не се смущават взаимно. Независимо че техническите параметри, на които е подчинено използването на част от УКВ диапазона за безжични комуникации, ще предотвратят вредните радиосмущения на телевизионните сигнали, един стандарт за минималната способност на цифровите телевизионни приемници да работят устойчиво в условията на възможни смущения би гарантирал на потребителите по-добро качество на приемането и би намалил разходите за защита от радиосмущения, които може да станат необходими за оборудване, работещо в съседни честотни ленти.
   
4. 
   Разглеждане на възможността за по-широко разгръщане на едночестотните предавателни мрежи (SFN). Тези мрежи използват спектъра значително по-ефикасно, тъй като могат да покриват големи географски райони без да променят носещите честоти, но техните действителни възможности все още не са оценени в практиката. Към държавите-членки може да бъде отправено искане да обменят своя опит в разгръщането на едночестотни мрежи, като Комитетът по радиочестотния спектър ще се заеме със събирането и оценката на тази информация.
   
5. 
   Подпомагане на проучванията на системи за мобилна комуникация с „подвижна честота“. Разработването на такива системи ще изисква значителни инвестиции, които биха изправили отделните производители пред големи предизвикателства, но евентуално биха били възможни на базата на сътрудничество, евентуално с финансиране от страна на Общността.
   
6. 
   Гарантиране на съгласуваността на безжичните микрофони и подобни приложения чрез установяване на хармонизирани честоти в бъдеще. Целта ще бъде да се определи най-добрата стратегия за осигуряване на ефикасна „миграционна пътека“ за настоящите потребители и производители на уреди, използващи съответните честотни ленти, като е възможно да се наложи възлагането на допълнителни технически дейности на CEPT²⁹ с мандат на Европейската комисия.
   
7. 
   Приемане на обща позиция за потенциалното използване на „свободната зона“ като възможен цифров дивидент. Държавите-членки ще бъдат приканени да си сътрудничат с Комисията при проучването на възможността за отваряне на „свободната зона“ (наричана още „спектър с редуване“), която остава неизползвана между зоните на покритие на радиоразпръскването, за използване от когнитивни радиопредаватели³⁰ на базата на общ набор от технически изисквания в Европа.
   

Комисията приканва Европейския парламент и Съвета да дадат своите мнения по тези политически предложения за координиран подход към цифровия дивидент. След като вземе предвид мненията на тези две институции, Комисията възнамерява да включи елементи на предложенията в програма за действие с по-широк спектър, която ще бъде представена през 2010 г. на Европейския парламент и на Съвета за разглеждане и приемане.

В допълнение и като спешна мярка Комисията ще внесе в Комитета по радиочестотния спектър искане за становище по регулаторните аспекти на своето предложение за техническата хармонизация на поддиапазона 790—862 MHz по отношение на електронни комуникационни услуги.

Накрая държавите-членки ще бъдат приканени също да докладват до средата на 2010 г. на Комисията за напредъка, постигнат по отношение на своевременното изключване на аналоговото радиоразпръскване.