Доклад №0200002213 за извършен одит за съответствие при администриране на приходите

5.1. С приложение № 9 към т. VII от Решение 194-5 от 01.02.2012 г. при приемане бюджета на общината, ОбС е приел лимит на целеви средства за транспортни разходи по групи правоимащи лица с вид и размер на плащанията общо в размер на 9 700 хил. лв., в

5.2. В съответствие с чл. 10, ал. 1 и чл. 31, ал.1, т. 2 и т. 4 на ПМС № 367/2011 г. за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2012 г. на Община Варна са утвърдени субсидия за вътрешноградски пътнически превози в размер на 1 623 234 лв. и средства за компенсиране на безплатните и по намалени цени пътувания в размер на 2 586 166 лв., включващи средства за безплатен превоз на държавни служители и други групи пътници.

Субсидиите и средствата за компенсиране на безплатните и по намалени цени пътувания са предоставени по реда на § 39 от ПЗР на ЗДБРБ за 2012 г. чрез корекции на бюджетните взаимоотношения на общината с Централния бюджет (ЦБ) с 4 писма на МФ. ³¹¹

На основание чл. 19 от Наредба № 3/04.04.2005 г. за условията и реда за предоставяне на средства за субсидиране на превоза на пътниците по нерентабилни автобусни линии във вътрешноградския транспорт и транспорта в планински и други райони (Наредба № 3/2005 г.) и чл. 21, ал. 5 от Наредба № 2/31.03.2006 г. за условията и реда за предоставяне на средства за компенсиране на намалените приходи от прилагането на цени за пътуване по автомобилния транспорт, предвидени в нормативни актове за определени категории пътници (Наредба № 2/2006 г.) годишният размер на субсидията е актуализиран на 1 643 234 лв., а на компенсациите по групи пътници в размер на

Към 31.12.2012 г. не е внесено в ОбС предложение от кмета за промени на помощите и от ОбС не са извършвани корекции по лимитите за групи правоимащи лица. След приключване на бюджетната година, кметът е внесъл в ОбС предложение за приемане на окончателен годишен план на приходите и разходите по бюджета на общината за 2012 г., ³¹³ като планът за помощите е намален и приравнен до фактическите извършени разходи в размер на 7 693 175 лв. Годишният уточнен план на помощите за транспортни разходи е утвърден с Решение на ОбС № 962-6-4/04.06.2013 г. При помощите за една група е извършено увеличение с 4 578 лв. спрямо първоначално приетия лимит от ОбС. ³¹⁴ Нарушена е разпоредбата на чл. 18 от ЗОБ и чл. 47, ал. 1 от НУРСПИООБ, като промяната на бюджета за 2012 г. е извършена през следващата бюджетна година. ³¹⁵

5.3. През 2012 г. с предоставените от ЦБ средства чрез заложени лимити в СЕБРА са изплатени субсидии за вътрешноградски превози в размер на 1 643 234 лв. и компенсации по групи пътници общо в размер на 2 628 893 лв. ³¹⁶

Изплатените за сметка на местните приходи целеви разходи са общо в размер на 7 693 175 лв.³¹⁷ Предназначени са за: доплащания за стойността на абонаментни карти на граждани (пенсионери) над 65 години за пътуванията в чертите на града и крайградски линии; покриване на разлики в цената на ученически карти на учащи се от петте кметства³¹⁸ в общината и на учащи се живеещи в курортните комплекси и две селищни образувания³¹⁹; намаление в цените на ученически карти за градски и крайградски линии; безплатни карти на учащи с определена група инвалидност, на деца с трайни увреждания и придружителите им, на деца сираци, на членове на Регионална съюзна организация на слепите и техните придружители, на членове на Районна организация на глухите, на членове на Дружеството на хемодиализираните „Спасение”; на служителите от Дом за медико-социални грижи за деца – Варна, на служителите от Фондация „Карин дом” и служители от Дирекция „Социално подпомагане” Варна; покриване на разликата между цената на билета и фактическите разходи за транспортно обслужване на трудноподвижни лица.

При проверката е установено, че:

5.3.1. В одитирания период субсидиите за вътрешноградски превози, средствата за компенсиране на пътуванията по намалени цени и безплатен транспорт по групи пътници и помощи по решение на ОбС, са изплатени на превозвачи, осъществяващи обществени превози на пътници, с които общината няма сключени договори по реда на Наредба № 2 от 15.03.2002 г. за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси (Наредба № 2/2002 г.) или по ЗОП, ³²⁰ с изключение на разходите за междуобщинска автобусна линия № 409 – „Община Аксаково - Варна - КК „Златни пясъци“.³²¹

5.3.2. През 2010 г. с решения на ВАС ³²² са отменени съответно Решение № 4819 по протокол № 52/16.03.2007 г. на ОбС Варна, с което са утвърдени етапите³²³ и пакетите за провеждане на конкурсите за възлагане на превозите по автобусни линии от транспортната схема на общината и Заповед № 0709/13.03.2007 г. на кмета, с която е обявено класирането и определения изпълнител от проведения конкурс за възлагане на обществен превоз на пътници по вътрешноградски автобусни линии от І етап, 1 пакет. ³²⁴ Съгласно влезли в сила решения на Варненски административен съд³²⁵ и ВАС, ³²⁶ е установена незаконосъобразността на актовете на ОбС и заповедите на кмета в основата на цялата конкурсна процедура, поради което сключените договори с превозвачите са нищожни. Постановено е ОбС Варна да одобри нови етапи и пакети за провеждане на конкурси за възлагане на превозите по автобусни линии от утвърдената транспортна схема.

5.3.3 С Решение № 3448-6-2/10.11.18.08.2011 г., ОбС Варна на основание чл. 21,

Във връзка с решението, с писмо изх. РД-11-0600/197 от 28.09.2011 г. ³²⁷ общината уведомява областния управител на област Варна за необходимостта от предприемане на спешна мярка по възлагането на обществени услуги за пътнически превоз, предвид компетентността му на орган по чл. 16д, ал. 6 от Наредба № 2/2002 г. Процедура на пряко възлагане от областния управител по предвидения в наредбата ред не е стартирана. ³²⁸

5.3.4. На 16.02.2012 г. от общината е изпратено за публикуване в Официален вестник на Европейския съюз (ОВ на ЕС) обявление по чл. 16ж, ал. 2 от Наредба №2 от 2002 г. относно пряко възлагане на интегрирана обществена услуга³²⁹ на вътрешен оператор – „Градски транспорт“ ЕАД, гр. Варна. Използван е грешен формуляр на обявлението, поради което е на 27.07.2012 г. същото е анулирано.³³⁰

5.3.5. На 17.07.2012 г. до ОВ на ЕС е публикувано „обявление за предварителна информация“ за поръчка със заглавие „пряко възлагане интегрирана обществена услуга³³¹ превоз на пътници на територията на Община Варна на вътрешен оператор“, по смисъла на Наредба № 2/2002 г. и Регламент № 1370/2007 г. с предвидена дата за начало на процедурата по възлагане 24.07.2013 г. ³³²

Съгласно чл. 3, ал. 1 от Наредба № 3 от 04.04.2005 г. за условията и реда за предоставяне на средства за субсидиране на превоза на пътници по нерентабилни автобусни линии във вътрешноградския транспорт и транспорта в планински и други райони (Наредба № 3/2005 г.; ред. в сила от 01.01.2012 г.), субсидии се предоставят само на физически и юридически лица, регистрирани като търговци, осъществяващи превозна дейност по реда на Наредба № 2/2002 г. или по договори, сключени при спазване на реда за възлагане на обществени поръчки.

С чл. 8 от Наредба № 3/2005 г. (ред., в сила от 01.01.2012 г.) е определено общини, които нямат сключен договор за възлагане на обществен превоз с превозвачите, осигуряващи транспортното обслужване на общината по реда на Наредба № 2/2002 г., да сключват с тези превозвачи отделен договор, срокът на който не може да надвишава 10 години, при спазване на реда за възлагане на обществени поръчки.

През одитирания период превозвачите, на които са изплащани субсидии за вътрешноградски превози не са определени съгласно горепосочените разпоредби на Наредба № 3/2005 г. Налице е противоречие с изискванията на чл. 3, ал. 1 и чл. 8 от същата наредба. Предоставената с Наредба № 2/2002 г. правна възможност за пряко възлагане на услугата е приложена от общината със закъснение.

Съгласно функционалните задължения, определени в УП, отдел „Общинска икономика, транспорт и реклама” (ОИТР), анализира дейността на превозвачите на територията на общината във връзка с разпределението и разходването на бюджетните субсидии за обществен превоз.

Предвид липсата на сключени договори с превозвачите, възможностите за анализ и контрол са ограничени. Сведени са до действия, свързани с пропорционално разпределение на месечната субсидия въз основа на предоставени от тях данни. За упражняване на контрол през одитирания период не е изисквана (не са констатирани случаи) допълнителна аналитична или друга информация, обосноваваща представените данни за финансовите им резултати. От служители на общината не са извършвани и документирани проверки за спазване на маршрути и разписания по автобусните линии, изпълнявани от превозвачите.

В съответствие с чл. 18, ал. 1 от Наредба № 3/2005 г. е обобщена информация за финансовите резултати от пътническите превози за деветте месеца на 2012 г., която е представена в Изпълнителна агенция „Автомобилна администрация”. Кметът на общината е декларирал, че разпореждането с предоставените субсидии е в съответствие с изискванията на наредбата.³³³

Формирана е одитна извадка, чрез използване на нестатистически методи и прилагане на критерий – последен месец на първо и второ шестмесечие на 2012 г. на стойност 561 076 лв. Изпълнени са тестове на контрола (275 752 лв.) и тестове по същество (425 807 лв.) на плащания за м. декември. ³³⁴ Установено е:

5.4.1. С писмо ФРС № 9 от 07.12.2012 г. на МФ, на общината са предоставени средства за субсидиране на вътрешноградския транспорт за ІV-то тримесечие на 2012 г. в размер на 425 807 лв., които по установена практика са разпределени на равни месечни части - по 1/3. Размерът на полагащата се субсидия за м. октомври, ноември и декември е определен на база данни от месечни справки на превозвачите за финансовите им резултати. Използван е образец – Приложение № 2 към чл. 10, ал. 4 от Наредба № 3 от2005 г., като за м. декември е посочен очакван отчет - данни идентични с отчетените за м. ноември.

5.4.2. При разпределяне на субсидиите между превозвачите е прилаган механизъм, утвърден с Решение № 150-15/23.02.2000 г. на ОбС. Предоставянето на субсидиите е извършено след изчислителни действия от инспектори от отдел „ОИТР”. Приложени са три от показателите на механизма, без изчисляване за показателя, отчитащ обема на извършената транспортна работа, поради липса на данни за договорен пробег.³³⁵ Разпределението на субсидиите е извършено на база отчетен общ пробег в километри и показателите на механизма, с което е постигната равнопоставеност между превозвачите. Изпълнена е разпоредбата на чл. 12, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 3/2005 г. Средствата за

5.4.3. Изплатените субсидии на превозвачите не превишават сумите, съответстващи на нетния финансов ефект от изпълнението на обществената услуга и изчерпват утвърдения лимит на общината за ІV тримесечие на 2012 г. Плащанията са документално обосновани с двустранно подписани споразумения³³⁶ за фактически извършени вътрешноградски превози с посочен размер на дължимата субсидия и издадени от превозвачите фактури. В съответствие с чл. 14, ал. 1 от Наредба № 3/2005 г. преводите са извършени в рамките на 10-дневния срок след обобщаване на информацията от представените справки.³³⁷

5.4.4. В съответствие с изискванията на СФУК е осъществен предварителен контрол за законосъобразност, документиран съгласно утвърдените образци към Елемент 2 „Предварителен финансов контрол” на системата. За предоставените средства от ЦБ по писмо ФРС № 9 от 07.12.2012 г. на МФ е изготвена заявка за поемане на задължение, а за плащанията към превозвачите е съставено искане за извършване на разход. Отразени са проверки на длъжностни лица и писмено становище на лицето, упражнило предварителния контрол, съгласно съответните работни инструкции. Приложена е системата на двоен подпис. В отдел „Вътрешен контрол” са съставени досиета за задължение/разход, комплектовани с въведените образци и контролен лист за проследяване движението на документите. В отдел „ОИТР” са съставени досиета с архивирани специфични документи, свързани с предоставените субсидии.

През одитирания период утвърдените на общината субсидии са ползвани целево за покриване на загуби от вътрешноградски пътнически превози. Редът и изискванията за предоставяне на средствата не са конкретизирани в договори с превозвачите. Субсидиите за вътрешноградски транспорт са изплащани на превозвачи, които не са определени съгласно изискванията на чл. 3, ал. 1 и чл. 8 от Наредба № 3 от 04.04.2005 г.

Контролните дейности не са били ефективни при регулиране на взаимоотношенията между общината и превозвачите в съответствие с приложимата правна уредба за одитирания период.
5.5. Законосъобразност при разходване на средствата за компенсиране на безплатни и по намалени цени пътувания по вътрешноградския транспорт и междуселищния автомобилен транспорт на някои категории пътници.

С Наредба № 2 от 31.03.2006 г. (Наредба № 2/2006 г. ) са определени условията за извършване на безплатни и по намалени цени пътувания по вътрешноградския транспорт и по междуселищния автомобилен транспорт в страната на някои категории граждани, регламентирани със закон или с акт на Министерския съвет.

Фирмите, извършващи превоз по транспортни схеми са компенсирани с предоставени от ЦБ целеви средства в размер на 2 613 338,50 лв. за абонаментни карти по категории пътници, както следва: ³³⁸

В изпълнение на § 2, ал. 1, т. 2 от Наредба № 2/2006 г. в Изпълнителна агенция „Автомобилна администрация” е представена обобщена справка за полагащите се по условията на наредбата средства за компенсиране на безплатните и с ценови облекчения пътувания, дължими на превозвачите и предоставените суми от ЦБ, разпределени по групи правоимащи. Кметът на общината е декларирал, че разпореждането с предоставените целеви средства е в съответствие с изискванията на наредбата. ³⁴²

За учебните 2011/2012 г. и 2012/2013 г. общината е представила в Министерството на образованието, младежта и науката справки по тримесечия за необходимите средства за безплатен превоз на ученици до 16-годишна възраст и декларация от кмета, съгласно изискванията на чл. 31, ал. 2 и ал. 6 от Наредба № 2/2006 г.³⁴³

За одитна извадка, включваща плащания за последния месец на всяко шестмесечие (822 835 лв.) са изпълнени тестовете на контрола (м. юни и м. декември - 53 на сто) и тестове по същество (м. декември - 83 на сто), ³⁴⁴ при които е установено:

5.5.1. За компенсиране на безплатните и по намалени цени пътувания през
м. декември 2012 г. от ЦБ са предоставени средства в размер на 705 550 лв., ³⁴⁵ от които 25 890 лв. за безплатен превоз на ученици до 16 г. и 180 830 лв. за държавни служители. Със средствата са изплатени фактически извършените разходи от фирмите-превозвачи през ІV-то тримесечие на 2012 г., в размер на 684 150 лв. или с 21 400 лв. по-малко от лимита. Спазена е разпоредбата на чл. 30а, ал. 5 от Наредба № 2/2006 г. общината да се разплаща с превозвачите съобразно фактически предоставените транспортни услуги. ³⁴⁶

а) За безплатен превоз на ветерани, военноинвалиди и военнопострадали; на деца до 7 навършени години; държавни служители и ученици до 16-годишна възраст са изплатени общо 260 796 лв. Сумата е предоставена на трима превозвачи по представени опис-сметки за броя и стойността на издадените абонаментни карти, справки за извършения през отчетния период пробег и копия от регистри на ученици до 16 години, закупили абонаментни карти. При плащанията на безплатния превоз на учащи до 16 години са приложени изискванията на чл. 32, ал. 1, т. 2, буква „а” от Наредба № 2/2006 г. (ред. ДВ, бр. 9 от 31.01.2012 г.) за формиране стойността на месечните абонаментни карти.

Съгласно чл. 27, ал. 1, т. 1 и чл. 28б, ал. 4 от Наредба № 2/2006 г. разпределението на сумите между превозвачите е извършено съразмерно на действителния пробег и след отчисляване на три на сто за дружеството, издало абонаментните карти на ветераните от войните и държавните служители.

б) За компенсиране намалението на абонаментни карти, закупени от ученици, студенти и докторанти редовно обучение, лица, получаващи пенсия и деца до 7 навършени години, на шест превозвачи са изплатени общо 423 354 лв. От тях 44 808 лв. по Договор № Д-7-9200(1671) от 15.10.2007 г. за междуобщинска автобусна линия № 409, а разликата на превозвачи, с които общината няма сключен договор. Трима от превозвачите изпълняват превози по сключени договори с други общини, ³⁴⁷ които не са изискани за осъществяване на контрол, съобразно разпоредбата на чл. 36, ал. 2 от Наредба № 2/2006 г. За правно регулиране на финансовите взаимоотношения между общината и останалите двама превозвачи³⁴⁸ на основание чл. 59 и чл. 61 от Закона за задълженията и договорите са подписани двустранни споразумения за фактически предоставени услуги.³⁴⁹

Стойността на намалените приходи за превозвачите е компенсирана въз основа на представени справки за извършения през отчетния период пробег, опис-сметки за броя на издадените превозни документи и дължимата сума. За линия № 409 разпределението на средствата е извършено по споразумителен протокол от 13.12.2012 г. между превозвачите на база реализиран пробег за периода от 01.12.2012 г. до 11.12.2012 г. ³⁵⁰

Размерът на компенсациите за издадените абонаментни карти на учащи и възрастни граждани е формиран по определените в чл. 30, ал. 4 от Наредба 2/2006 г. месечни размери на сумите за компенсиране, съобразно определената първа категория на общината и вида на превоза (вътрешноградски и междуселищни линии).

в) Осъществен е предварителен контрол за законосъобразност, документиран съгласно утвърдените образци към Елемент 2 „Предварителен финансов контрол” на СФУК. За предоставените средства от ЦБ по писма на МФ - ФРС № 7 от 10.04.2012 г. и ФРС № 9 от 07.12.2012 г. са изготвени заявки за поемане на задължение, а за всички плащания към превозвачите е съставено искане за извършване на разход с отразени проверки на длъжностни лица и писмено становище на лицето упражнило предварителния контрол. Приложена е системата на двоен подпис. В отдел „Вътрешен контрол” са съставени досиета за задължение/разход, комплектовани с въведените образци и контролен лист за проследяване движението на документите. В отдел „ОИТР” са съставени досиета с архивирани специфични документи, свързани с предоставените целеви средства.

С предоставените от ЦБ целеви средства са компенсирани фирмите, извършващи превоз по транспортни схеми в общината. Размерът на компенсациите е съобразен с фактически предоставените транспортни услуги по групи пътници. С изключение на един случай със средствата са компенсирани превозвачи, с които общината не е сключила договори. При извършването на безплатните превози на учащи до 16-годишна възраст е налице противоречие с чл. 18, ал. 6 от Наредба № 2/2006 г.

Контролните дейности не са били ефективни при регулиране на взаимоотношенията между общината и превозвачите в съответствие с приложимата правна уредба за одитирания период.
5.6. Законосъобразност при разходване на целеви средства за транспортни разходи по групи правоимащи лица по решение на Общински съвет Варна

Средствата за подпомагане обществения превоз на групи правоимащи по Решение № 194-5/01.02.2012 г. на ОбС Варна в размер на 7 693 175 лв. са изплатени към двама превозвачи, като 814 046 лв. от тях са по Договор № Д-7-9200/1671/15.10.2007 г. за обслужване по линия № 409 и допълнително споразумение³⁵¹ към него. Неразделна част от споразумението е Приложение № 9 към решението на ОбС, с което е постиганата обвързаност между предмета на договора и средствата за компенсиране на издадените абонаментни карти по групи пътници. Останалите разходи в размер на 6 879 129 лв. са изплатени след приемане на извършените услуги и сключени двустранни споразумения на основание чл. 59 и чл. 61 от Закона за задълженията и договорите. ³⁵²

При проверката на разходите е използвана нестатистическа одитна извадка в размер на 2 252 813 лв., формирана от изплатените помощи през първия месец на всяко тримесечие. Спрямо определената одитна извадка са извършени тестове на контрола (640 670 лв.) и тестове по същество (1 567 091 лв.), ³⁵³ при които е установено:

5.6.1. На превозвачите е възстановена стойността на издадени абонаментни карти за м. януари, април, юли и октомври 2012 г. в размер на 1 557 819 лв.³⁵⁴ по посочени в решението ценови облекчения за категории пътници, включително 121 269 лв. по договор за линия № 409. Изплатена е разликата между цената на билета и фактическите разходи за транспортно обслужване на трудноподвижни лица, в размер на 9 272 лв. ^{355, 356}

5.6.2. Фактическото изпълнение на услугите е отчетено от превозвачите с представени справки за броя на издадени абонаментни карти по групи пътници и автобусни линии, копия от поименни списъци/регистри на лицата с право на ползване и справки за реализираните приходи и разходи за транспортно обслужване на трудноподвижни лица.

5.6.3. Изплащането на средствата е извършено след изпълнение на задължителните контролни процедури, въведени с Елемент № 2 на СФУК и упражнен предварителен контрол за законосъобразност. При проверката за наличие на бюджетен кредит през