ІV. Изразходване на целеви средства по бюджета на общината

В изпълнение на чл. 9а от ЗОБ, с решение на ОбС е приета Наредба за условията и реда за съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на общинския бюджет^179,180 (НУРСПИООБ). Освен в НУРСПИООБ, регламенти и контролни дейности, за бюджетния процес са въведени със Системата за финансово управление и контрол (СФУК) – Елемент № 2 „Предварителен финансов контрол“,¹⁸¹ Вътрешните правила за провеждане на процедури по възлагане на обществени поръчки, УП, решения и правилници, приети от ОбС, заповеди на кмета и ВРБК, длъжностни характеристики. С вътрешните актове са определени правила по отношение на планирането, управлението, разходването и контрола на бюджетните средства, включително целеви разходи, срокове за изпълнение, както и конкретни отговорности на участници в процеса.

1.1. Съгласно НУРСПИООБ, „общинският бюджет” е самостоятелна финансова сметка за приходите и разходите на общината за една бюджетна година, документ за политиката на общината, ръководство за оперативната дейност, средство за постигане на устойчиво развитие. С нея е регламентирано управлението на бюджетните средства да се осъществява при спазване принципите на законосъобразност, целесъобразност и публичност. Установено е, че отделни разпоредби от НУРСПИООБ не са актуализирани с правните норми, определени в ЗОБ:

1.1.1. Съгласно чл. 28, ал. 1 от ЗОБ (изм. ДВ, бр. 16 от 2011 г.), ОбС определя ВРБК и приема бюджетните им сметки заедно с общинския бюджет. В чл. 2, ал. 2 и чл. 42 от НУРСПИООБ, тези правомощия са дадени на кмета, което е в несъответствие със законовата разпоредба.

1.1.2. В НУРСПИООБ не са определени срокове за внасяне в ОбС на промените в общинския бюджет, с което не са изпълнени изискванията на чл. 18, ал. 1 от ЗОБ (изм. ДВ, бр. 16 от 2011 г.).

1.1.3. Текстът на чл. 41 от НУРСПИООБ не съдържа регламент за разпределение на общинския бюджет по месеци и утвърждаването му от кмета, в несъответствие с изискванията на чл. 13 от ЗОБ (ДВ, бр. 107 от 2003 г.)¹⁸²

Анализът на въведените контроли и документирането им показа, че заложената за изпълнение проверка за наличие на бюджетен кредит, изпълнявана при поемане на задължение/извършване на разход не е обвързана с посочване на планови и отчетни данни, въз основа на които да се дава отговор. По тази причина възможностите за контрол са ограничени.¹⁸⁴

1.3.1. Процедура за изготвяне и утвърждаване на план-сметки за реализация на културни мероприятия – подписана за „внася“ от главен счетоводител. Одобрена е с подпис от директор на дирекция „КДР“ без посочени име, фамилия, дата и/или издадена нарочна заповед. С процедурата е определена последователност от действия при изготвяне и утвърждаване на план-сметката, изисквания към съдържанието й, задължения на длъжностни лица.

1.3.2. Процедура за сключване на договори в дирекция „КДР“ – подписана за „внася“ от главен счетоводител. Одобрена е с подпис от директор на дирекция „КДР“ без посочени име, фамилия, дата и/или издадена нарочна заповед. Процедурата определя ред, действия и задължения на длъжностни лица при подготовка, сключване и съхранение на договори за приходи (дарения, реклама, бартер и др.) и разходи (хонорари, наеми, реклама и др.) свързани с организацията на културни прояви.

1.3.3. Наредба за документооборота на дирекция „Култура“ във връзка с прилагане на СФУК - с положен подпис от главен счетоводител. Наредбата не е одобрена от директора на дирекция „КДР“, включително с издадена нарочна заповед. С нея е регламентиран редът, използваните образци на документи и задължения на длъжностни лица при поемане на задължения, извършване на разходи, съставяне, водене, закриване и съхранение на досиета свързани с тях.

1.3.4. План-график за документооборота на дирекция „КДР“ – с положен подпис за изготвил от главен счетоводител. Същият не е одобрен от директора на дирекция „КДР“, включително с издадена нарочна заповед. Посочва длъжностни лица и действията им при съставяне, контрол, регистрация, обработка и архивиране на счетоводни документи.

1.3.5. Правила за организация и провеждане на международния музикален фестивал „Варненско лято“, утвърдени със Заповед № 0057 от 07.01.2011 г. на кмета на общината. В правилата са посочени целите на фестивала, организационната структура, състава и функциите на Фестивалното бюро и Фестивалния съвет, структурата и основните насоки в подбора на програмата и финансирането на фестивала.

1.3.6. Статут на сцена „Раковина“ – одобрен е с положен подпис от кмета на общината. Определя задължения за дирекцията за стопанисване на сцената, безвъзмездно реализиране на дейността й за гражданите и гостите на Варна съобразно културния календар на общината, изготвяне на план-сметка за разходите.

1.3.7. Стратегия за управление на риска, към която няма разработен Риск-регистър с описани идентифицирани рискове, застрашаващи постигането на целите в дейността на дирекцията.

От специалисти на дирекцията са изготвени методики за организиране и провеждане на част от културните мероприятия, като същите не са утвърдени от директора на дирекцията през 2012 г. Те са за проявите: Международна лятна академия; Международен музикален фестивал „Варненско лято“; Международен театрален фестивал „Варненско лято“; Международен куклен фестивал „Златният делфин“; Международен майски хоров конкурс „Проф. Георги Димитров“; Международен фолклорен фестивал; Джаз фестивал – Варна; Градски празници; Сцена „Раковина“. Не е изпълнена т. 2 от Заповед № 0696 от 21.02.2012 г. на кмета, с която е определено, че ВРБК, приемат и прилагат вътрешни актове на бюджетното звено (дейност), обслужваща бюджетния процес.¹⁸⁷

Непълно разработените вътрешни актове, уреждащи дейността на ВРБК - дирекция „Култура и духовно развитие“ в бюджетния процес и конкретно при организиране и провеждане на културните мероприятия, създават риск от извършване на незаконосъобразни действия. Липсата на идентифицирани рискове в процеса е предпоставка за въвеждане на неадекватни или неефективни контролни процедури.
1.4. В съответствие с чл. 52, ал. 3 от ЗОС, статутът на Общинско предприятие „Инвестиционна политика“ гр. Варна е определен с Правилник за работата, приет през 2010 г.¹⁸⁸ и изменен през 2012 г.¹⁸⁹ от ОбС. Предприятието е ВРБК и специализирано звено за изпълняване на инвестиционна дейност по строителството, финансирано от общинския бюджет.¹⁹⁰ Основните дейности с отношение към изразходването на целевите средства по бюджета са свързани с: проучвателни и проектни работи за обекти; подготовка, провеждане и изпълнение на обществени поръчки; експертни оценки и анализи в инвестиционния процес; ценообразуване на строително-монтажни работи (СМР) и строителни обекти; доставка и съхранение на машини, съоръжения, оборудване и обзавеждане на обекти; инвеститорски контрол при изграждане на строежи, ремонти, реконструкции на обекти на инженерната инфраструктура и сградния фонд, собственост на общината.

Регламенти по изпълнение предмета на дейност на предприятието са въведени с утвърдените от управителя на предприятието със Заповед № 59 от 28.05.2010 г. вътрешни актове за инвеститорски контрол¹⁹¹, за документооборота¹⁹² и деловодната дейност.¹⁹³ С тях са дефинирани функции, дейности и документи за инвеститорски контрол и задълженията на служителите по изпълнението им.¹⁹⁴

В съответствие с изискванията на действащата правна уредба за обществените поръчки, ВП съдържат текстове от планиране на потребностите до проследяване на изпълнението по сключените договори и създават вътрешна организация за дейността по възлагане на обществените поръчки. Съгласно изискванията на чл. 13 от ЗФУКПС с правилата са въведени и контролни дейности за предварителен контрол в отделни етапи от процеса, като са регламентирани редът за изпълнение, образците за документирането им, задълженията и отговорностите на структурни звена и длъжностни лица от общината. В изпълнение на Решение № 82-11 и 82-11-1 от Протокол 3 от 14 и 15.12.2011 г. на ОбС, обществените поръчки се организират и провеждат от ОП „ИП“ съобразно Правилника за работата му¹⁹⁷ и ВП за обществените поръчки.

За съдържанието на ВП за обществени поръчки от 2012 г. е установено:¹⁹⁸

1.5.1. С чл. 15, ал. 8 и ал. 9 от ВП е определено, че в срок до 15 февруари отдел „Обществени поръчки“ в ОП „ИП“ изготвя предварителен списък с обекти, за които общината ще разкрива процедури за обществени поръчки, както и че при необходимост изпраща предварителни обявления за тях в Агенцията за обществени поръчки (АОП) и Европейската комисия (ЕК). Вътрешните правила (в раздел ІІІ) не съдържат изискване за изготвяне на план (план-график) като етап от процеса по планиране, който да включва данни за всяка обществена поръчка, включително предвидени за възлагане по реда на глава осма „а”, в т. ч.: обект и предмет на обществената поръчка; прогнозна стойност; режим на възлагане съобразно стойността; прогнозен срок за изготвяне на документация (публикуване на покани); отговорните за подготовката и провеждането на обществените поръчки длъжностни лица/структурни звена и срокове свързани с тях.

1.5.2. С чл. 28, ал. 1 от ВП е предвидено възложителят с писмо да уведомява председателя на ОбС за предмета, датата и стойността на обществената поръчка относно включване на общински съветници в комисията за процедурата. По този начин, са създадени предпоставки за нарушаване на принципа за разделение на отговорностите между ОбС, като орган на местното самоуправление и кмета на общината, като орган на изпълнителната власт, разпоредител с бюджетни кредити и възложител на обществени поръчки по чл. 7, т. 1 от ЗОП. Липсват и въведени изисквания за писмено гарантиране, че предложените от председателя на ОбС общински съветници притежават необходимите практически опит и професионална квалификация в съответствие с предмета на конкретната обществена поръчка, както изисква ЗОП.

1.5.3. С чл. 29 от правилата е определено, че в състава на комисията за процедурата може да се включи външен експерт, но процедурата по избор на същия не е писмено определена.

1.5.4. Липсва изискване за осъществяване на предварителен контрол за законосъобразност по чл. 13, ал. 3, т. 5 от ЗФУКПС, по отношение валидност и съответствие с изискванията на закона на представените документи от определения изпълнител преди сключване на договор за обществена поръчка.

1.5.5. Текстовете на чл. 69 и чл. 79, ал. 1 от ВП не са актуализирани след промените в ЗОП (ред. ДВ, бр. 33/2012 г.) и не посочват правилно законовите норми за прилагане на реда и условията на глава осма „а“ и свободно разходване на средства за строителство, доставки и услуги. Същите сочат действия, свързани със събиране на оферти с публикуване на покана и свободно разходване на средства за длъжностните лица-заявители на обществени поръчки, вместо за възложителя, каквито са изискванията на

1.5.6. Липсва изискване за осъществяване на предварителен контрол за законосъобразност по чл. 13, ал. 3, т. 5 от ЗФУКПС, на изготвената покана за събиране на оферти по реда на глава осма „а“ от ЗОП.

1.5.7. Действията за подготовка и изпращане на информация до АОП за изпълнение на договор за обществена поръчка, определени в чл. 68, ал. 1 и ал. 2 на ВП, не са обвързани със законово регламентирания срок за това.

По време на одита, със Заповед № 1667 от 14.05.2013 г.¹⁹⁹ на вр.и.д. кмет са извършени промени във ВП, с които е регламентирано извършването на предварителен контрол за законосъобразност преди сключване на договор за обществена поръчка. По този начин част от установените несъответствия са отстранени.

2.1. В бюджета на Община Варна през 2012 г. от такси за битови отпадъци са акумулирани общо²⁰⁰ 30 232 737 лв., в това число 23 301 921 лв. текущи постъпления от платени през 2012 г. такси и 6 930 816 лв., посочени като преходен остатък от 2011 г. Така формирания финансов ресурс от 30 232 737 лв. е разходван както следва:

2.1.1. На основание чл. 163а и Приложение 2 от Глава деветнадесета на Закона за данъка върху добавената стойност (ЗДДС) във връзка със сделките по доставки, свързани с битовите отпадъци през 2012 г. е начислен и внесен данък върху добавената стойност в размер на 3 121 443 лв.

2.1.2. В съответствие с разпоредбата на чл. 66, ал. 1, т. 3 от ЗМДТ през 2012 г. са извършени разходи за проучване, проектиране, изграждане, поддържане, експлоатация, закриване и мониторинг на депата за битови отпадъци или други инсталации или съоръжения за обезвреждане, рециклиране и оползотворяване на битовите отпадъци, включително отчисленията по чл. 60 и чл. 64 от ЗУО както следва:

а) Разходи за отчисления за обезвреждане на отпадъци на основание чл. 60 и чл. 64 от ЗУО по ред определен с ПМС № 207 от 16.09.2010 г. (ДВ, бр. 75 от 24.09.2011 г.) в сила от 01.01.2011 г. – 163 083 лв.

б) За изграждане на депо в с. Въглен (нова аварийна клетка към съществуващо депо) на основание Споразумение № 5 от 12.03.2010 г.²⁰¹ и Анекс № 1 от 03.10.2011 г. към него²⁰² с Община Аксаково, са изплатени 2 823 738 лв. Чрез Споразумението общината е поела ангажимент да осигури средства за СМР на депото, които с Анекс № 1 са определени на 2 873 395,88 лв. Споразумението за съвместна дейност с Община Аксаково е одобрено с Решение № 3206-5 от 20,21.04.2011 г на ОбС,²⁰³ с което е възложено на кмета да подпише представения и одобрен анекс към него.

в) За обезвреждане на битовите отпадъци като приоритет по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 5 от ЗУО и на основание Договор № 224 от 27.07.2011 г.,²⁰⁴ Община Варна като ползвател на регионалното депо в с. Въглен, Община Аксаково е заплатила 670 021 лв. С Анекс № 1 от 27.09.2011 г. ²⁰⁵ цената на всеки куб. м. отпадък за приемане и депониране е изменена от 13,60 лв. съгласно договора (чл. 3, ал. 1) на 9,00 лв. без ДДС. С Анекс № 2 от 15.12.2011 г.²⁰⁶ договореният срок 31.12.2011 г. се удължава за период до въвеждане в експлоатация на аварийна клетка в землището на с. Въглен.

Гореописаните разходи общо в размер на 3 656 842 лв. през 2012 г. са предоставени като трансфер на Община Аксаково по силата на постигнати споразумения и договорености за дейности по изграждане, поддържане, обезвреждане на депо за битови отпадъци с. Въглен, намиращо се на територията на Община Аксаково. Същите имат характер на необходими разходи, които се включват в План-сметката при определяне на таксата за битови отпадъци съгласно разпоредбата на чл. 66, ал. 1, т. 3 от ЗМДТ.

г) Във връзка с обезвреждане на битовите отпадъци и въз основа на Договор № Д-7-9200/1693 от 22.10.2007 г. с „Екоинвест Асетс“ АД²⁰⁷ (Завод за преработка на твърди битови отпадъци) през 2012 г. са изплатени 7 710 387 лв. ²⁰⁸ Договорена е твърда цена от 65,66 лв./тон без ДДС. Чрез Споразумение №Д-7-9200/1693 от 09.08.2011 г. ²⁰⁹ е постигнато актуализиране на цената и чрез Допълнително споразумение №Д-7-9200/1693 от 30.03.2012 г. ²¹⁰ е изменена на 67,83 лв./тон на основание чл. 46, т. 1 от Специалните условия на договора във връзка с влиянието на инфлацията.

По този начин общата сума на извършените бюджетни разходи през 2012 г. за дейности по изграждане, поддържане, експлоатация на депо за битови отпадъци и обезвреждане на битовите отпадъци съгласно чл. 66, ал. 1, т. 3 от ЗМДТ е 11 367 229 лв., част от които в размер на 3 656 842 лв. са финансирани с приходи от такси за битови отпадъци като преходен остатък от минал период.

а) При проверката на контролните дейности, обхващащи процедури за предварителен контрол за законосъобразност при поемане на задължение и преди извършване на разходи върху одитна извадка на стойност 1 097 832,80 лв. е установено, че процедурите са прилагани непрекъснато и последователно, в съответствие с изискванията на СФУК. Отразени са в съставените заявки и искания, които са валидирани с подписите на определените със Заповед № 3872 от 04.11.2011 г. на кмета на общината длъжностни лица. Плащанията по договорите са извършени след приложена система на двоен подпис.

б) При проверка на разходите по договорите за месеците март, май, юни, октомври и декември общо в размер на 1 597 384 лв. е установено, че:

ба) При два от договорите ²¹² са изплатени разходи за дейността по поддържане при зимни условия. Осъществен е контрол и приемане на извършените видове работи, за което са съставени протоколи. Извършвана е документална проверка на разходите за изпълнените дейности, като резултатите са отразени в доклад на комисия, съставена от длъжностни лица на дирекции „ИИБ“, „Стопански дейности, икономика и реклама”, „ФиБ”, „Финансово-стопански дейности” (ФСД) и ОП „ИП“. Отчитането и заплащането на дейностите е осъществено съгласно условията и приложенията на договорите.²¹³

бб) Дейностите по поддържането на чистотата на територията на Район „Вл. Варненчик”, включително събирането и извозването на битовите отпадъци са изпълнявани съгласно условията на договора.²¹⁴ Част от работа е извършена въз основа на писмени задания от страна на общината с посочване на местата за почистване и дейностите за изпълнение. Осъществен е контрол и приемане на количествата извършена работа, за което са съставени приемно-предавателни протоколи. От страна на общината протоколите са подписани от кмета на район „Вл. Варненчик” и началник сектор „Екологичен контрол”. Отчитането и заплащането на дейностите е в съответствие с договора.²¹⁵

бв) Осъществен е предварителен контрол за законосъобразност и системата на двоен подпис при възлагане и изплащане на разходите. С документите по възлагане и изпълнение на дейностите, предмет по договорите са комплектувани досиета за задължение/разход, в съответствие с изискванията на СФУК.

2.1.4. С цел да се установи законосъобразността на разходите, свързани с поддържане на чистотата в отделните райони и кметства на общината са извършени проверки на документите по изпълнението на 5 договора за месеците април, август и декември, 2012 г.²¹⁶ Установено е, че дейностите са възлагани с месечни задания²¹⁷ по видове въз основа на заявка от районната общинска администрация. Чрез заданието са разчетени бюджетните средства, необходими за осъществяване на дейностите. Извършеният предварителен контрол за законосъобразност при поемане на задължението с месечните задания и съобразно договора е документиран със заявка за поемане на задължение. Количеството извършена работа по видове е приемана с приемно-предавателни протоколи и по цени, утвърдени за съответния район. Извършената и подлежаща на плащане работа е приета от кмета на съответния район/кметство, главен експерт „Екологичен контрол“ при съответната районна администрация и началник сектор „Екологичен контрол“ при Община Варна. Данните от съставените фактури относно количества и единични цени съответстват на данните от приемно-предавателните протоколи. Преди извършване на плащането е извършен предварителен контрол за законосъобразност на разхода и документиран чрез искане за извършване на разход.²¹⁸

За всеки от изследваните договори е процедирано съобразно реда за заявяване, възлагане, контрол, приемане, отчитане и заплащане на дейностите по чистотата в Община Варна регламентиран със Заповеди № 0730 от 21.02.2011 г. и № 4351 от 01.11.2012 г. ²¹⁹ на кмета.

През бюджетната 2012 г. за доставка на съдове за битови отпадъци са разходвани 49 756 лв. Извършена е проверка за съответствие с изискванията на ЗОП при възлагане на обществена поръчка с предмет „Доставка чрез покупка на нови съдове за битови отпадъци за нуждите на община Варна“ по 4 обособени позиции²²⁰ и изпълнение на сключените договори. Установено е:

а) Стойността на обществената поръчка попада в стойностните прагове по
чл. 14, ал. 4 от ЗОП. Организирането е възложено на ОП „ИП“ с възлагателни писма
№ ОП771 от 02.07.2012 г. и № ОП1256 от 28.08.2012 г., подписани от директора на дирекция „ФиБ“ и директора на дирекция „ФСД“ съгласно ВП за възлагане на обществени поръчки;²²¹

б) От управителя на ОП „ИП“, упълномощено лице по чл. 8, ал. 2 от ЗОП, е публикувана публична покана²²² по реда на глава осма „а” от ЗОП - № РД/2012724Вн от 18.09.2012 г. едновременно в Портала на обществените поръчки и в профила на купувача.²²³ Поканата е попълнена по образец и съдържа минимално необходимата информация. Изпълнено е изискването за определяне на срок за публичен достъп, който не е по-кратък от 7 дни. В рамките на посочения от възложителя срок са получени 6 оферти,²²⁴ заведени в регистър на 27.09.2012 г. Със заповед²²⁵ от същата дата на упълномощеното лице са определени длъжностни лица, които да съберат, оценят и класират получените оферти.

Длъжностните лица са представили декларации за обстоятелствата по чл. 35, ал. 1, т. 2 и т. 3 от ЗОП. Работата им е отразена в протокол²²⁶ от 02.10.2012., който е представен на упълномощеното лице и утвърден. С класираните на първите места по обособени позиции фирми са сключени договори.²²⁷ Преди сключването им от определените за изпълнители лица са представени документи за липса на обстоятелства по чл. 47, ал. 1, т. 1 от ЗОП и декларации за липса на обстоятелствата по чл. 47, ал. 5 от ЗОП.

в) Сроковете за изпълнение на договорите по обособени позиции 1, 2 и 3 са в рамките на бюджетната 2012 г. По договорите²²⁸ със срок на изпълнение

Съгласно текстове от договорите по обособени позиции 1, 2 и 3 финансирането на изпълнението на поръчките за доставка на съдове за битови отпадъци по обособените позиции е предвидено с План-сметката за дейност „Чистота“.

г) Срокът за изпълнение на договор²²⁹ за обособена позиция 4 е 6 месеца от датата на сключване на договора и през бюджетната 2012 г. по него няма плащания. Съгласно
чл. 4, ал. 2 от договора финансирането му ще се осъществи от бюджета на ОП „Управление на проекти и озеленяване“, дейност 623 „Чистота“.

Възлагането на обществена поръчка чрез публична покана по глава осма „а” от ЗОП е законосъобразно. Изплатените бюджетни средства по изпълнените договори са в рамките на договорените и в съответствие с целевото им предназначение.