Доклад №0200002213 за извършен одит за съответствие при администриране на приходите

Одитът е извършен на основание чл. 36, ал. 1 от Закона за Сметната палата и в изпълнение на Заповед № ОД-2-022 от 14.02.2013 г. и Заповед № ОД-2-052 от 14.06.2013 г. на заместник председател на Сметната палата, изменена със Заповед № ОД-2-060 от 04.07.2013 г.

Община Варна е юридическо лице със самостоятелен бюджет и собственост, съгласно чл. 14 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Като административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление, обхваща територията на гр. Варна и 5 кметства. Общинският център гр. Варна е с районно деление от 5 района: Аспарухово, Одесос, Младост, Владислав Варненчик и Приморски.

Първоначалният бюджет на Община Варна за 2012 г. е в размер на 186 954 000 лв., а окончателният - 192 083 259 лв. Изпълнението на бюджета към 31.12.2012 г. е в размер на 183 871 863 лв.

Второстепенните разпоредители с бюджетни кредити (ВРБК) по бюджета на Община Варна през 2012 г. са 142 на брой.

Дейността на общинския съвет и на кмета на общината се подпомага от общинска администрация,¹ която съобразно функциите е организирана в дирекции, отдели, сектори/изнесени работни места. В изпълнение на разпоредбата на параграф 10, ал. 2 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (ДВ, бр. 49 от 2012 г., в сила от 01.07.2012 г.), е одобрена структурата на общинската администрация съобразно Закона за администрацията (ЗА) и са утвърдени промени в Устройствения правилник на Община Варна² (УП) като е постигнато разширяване и конкретизация на контролните дейности при управлението на бюджета.

Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС) за одитирания период носи Кирил Петров Йорданов – кмет на Община Варна.³

1. Да се анализират и оценят управленските решения при определяне и администриране на приходите от местни данъци и такси с приложимото законодателство и вътрешни актове.

2. Да се анализират и оценят управленските решения и действия при изразходването на целевите средства по бюджета на общината с приложимото законодателство и вътрешните актове.

3. Да се оцени адекватността и ефективността на системите за финансово управление и контрол за всяка от изследваните области в съответствие със законодателството и вътрешните актове.

4.1. В обхвата на одита са включени областите:

а) администриране на приходи от местни данъци и такси по отношение на въпросите:

аа) законова и вътрешна уредба и организация на обслужване на физическите и юридически лица за изпълнение на законните им права и задължения;

аб) планиране и управление на приходите по бюджета, структура на приходите;

ав) съответствие на общинските Наредба за определяне размера на местните данъци и Наредба за определянето на местните такси и цени на услуги с разпоредбите на ЗМДТ;

аг) законосъобразност на процеса по приемане, обработване и регистриране на декларации по ЗМДТ;

ад) определяне и събиране на приходи от местни данъци и такси;

ае) контролно-ревизионна дейност;

б) изразходване на целеви средства по бюджета на общината по отношение на:

ба) съответствие на вътрешните актове, правила и процедури с действащата нормативна уредба, регламентираща изразходването на целеви средства по бюджета на общината;

бб) законосъобразност на управленските решения и действия при разходите финансирани с приходите от такса битови отпадъци и с приходите от туристически данък, при разходите за субсидиране на вътрешноградски пътнически превози и за компенсиране на безплатните и по намалени цени пътувания на правоимащи лица, включително по решение на общинския съвет, при капиталовите разходи, включително възлагане и изпълнение на обществени поръчки за изброените целеви разходи.

4.2. Ограничения в обхвата

Поради ограничения времеви и човешки ресурс като автономни въпроси от обхвата на одита са изключени: процедурите за принудително изпълнение на публични общински вземания и процедурите за събиране на частни общински вземания по реда на Граждански процесуален кодекс (ГПК); изразходването на целеви средства във ВРБК, с изключение на капиталови разходи и разходи, финансирани с приходи от туристически данък, извършени в Общинско предприятие „Инвестиционна политика“ (ОП „ИП“) и дирекция „Култура и духовно развитие“ (КДР). Възлагането и изпълнението на обществени поръчки е сведено до изследваните групи целеви разходи като са отчетени извършваните по време на одита проверки на обществени поръчки от Агенцията за държавна финансова инспекция и от Звеното за вътрешен одит във връзка с решение на Общински съвет - Варна.

При одита в Община Варна са използвани следните критерии за оценка:

5.1. Съответствие на общинските наредби и други вътрешни актове и правила с нормативните разпоредби, приложими през одитирания период.

5.2. Законосъобразност на управленските решения и процедурите при администриране на местните данъци и такси и при изразходване на целевите средства по бюджета на общината.

5.3. Законосъобразност на решенията и действията при възлагане и изпълнение на обществени поръчки, свързани с разходване на целевите средства по бюджета на общината.

5.4. Прилагане на въведените контролни дейности - ефективност на системата за вътрешен контрол при администриране на местни данъци и такси и изразходване на целевите средства по бюджета на общината.

Процесът за определяне и администриране на приходи от местни данъци и такси е регулиран чрез редица нормативни и вътрешни актове. Съгласно разпоредби⁴ от Конституцията на Република България (КРБ), Общинският съвет (ОбС) като орган на местното самоуправление определя размера на местните данъци при условия, по ред и в границите, установени със закон. Определя и размера на местните такси по ред, установен със закон. Същевременно с друга конституционна разпоредба⁵ е определено, че гражданите са длъжни да плащат данъци и такси, установени със закон, съобразно техните доходи и имущество. Данъчните облекчения и утежнения могат да се установяват само със закон.

Чрез разпоредбите на ЗМДТ са определени условията, редът и границите, съобразно които ОбС определя местните данъци, и редът при който се определя размера на местните такси. На кмета на общината са предоставени правомощия⁶ на решаващ орган при обжалване по административен ред на актовете на приходната администрация, а на директора на дирекция „МД“ - на териториален директор на Националната агенция на приходите (НАП). Законодателят е определил⁷, че установяването, обезпечаването и събирането на местните данъци се извършват от служители на общинската администрация по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК). Обжалването на свързаните с тях актове се извършва по същия ред. Средствата от местните данъци и такси са собствени приходи в общинския бюджет⁸ и Община Варна е администратор на тези приходи по смисъла на параграф 1, ал. 1 от Преходните и допълнителни разпоредби на Закона за държавния бюджет на Република България (ЗДБРБ) за 2012 г.

В изпълнение на разпоредбата на чл. 1, ал. 2 от ЗМДТ, с Решение № 271-4 /4/ от 06.02.2008 г. на ОбС е приета Наредба за определяне размера на местните данъци⁹ на територията на Община Варна (НОРМД), изменена с Решение № 3011-3/31 от 19,20.01.2011 г.¹⁰ С НОРМД са определени размерите на местните данъци, редът и сроковете за тяхното деклариране и плащане. Във връзка с бюджетната 2013 г. с Решение № 678-7/11/19.09.2012 г. са приети изменения в сила от 01.01.2013 г.¹¹

На основание чл. 9 от ЗМДТ, с Решение на ОбС № 2452-2(44)/05,06.03.2003 г. е приета Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Варна (НОАМТЦУ).¹² С утвърдените към нея Приложение 1¹³ и Приложение 2 са определени конкретните размери съответно на местните такси и цените на услугите и правата, предоставяни от общината по чл. 6, ал. 1 и ал. 2 от ЗМДТ. В съответствие с функционалните задължения, определени с УП, видовете услуги предоставяни от общината са разпределени за изпълнение по структурни звена. С решение на ОбС¹⁴ е приет бюджета на Община Варна за 2012 г., с който е предвидено през годината да постъпят собствени приходи от местни данъци и от местни такси по видове съобразно Закона за общинските бюджети (ЗОБ) и Единната бюджетна класификация (ЕБК). Кметът на Община Варна като ръководител на организацията отговаря за постигане на целите на общината за управлението на приходите от местни данъци и такси като публични средства по законосъобразен, икономичен, ефикасен и ефективен начин.¹⁵
2. Организация на обслужването на физически и юридически лица

2.1. Съгласно чл. 5а от Закона за администрацията общите правила за организацията на административното обслужване в администрацията са определени с Наредба за административното обслужване (ДВ, бр. 47 от 2008 г.) и Инструкция № 1 от 11.07.2009 г. за институционална идентичност на администрациите (ДВ, бр. 64 от 2009 г.). В съответствие с тази нормативна рамка са утвърдени Вътрешни правила за организацията на административното обслужване в Община Варна¹⁶ и контролът по тяхното спазване е възложено на Главния секретар на общината. Осъществява се чрез Информационен център за административни услуги (ИЦАУ). Информация за предоставяните от общината услуги и образци на заявления/искания за предоставяне на видовете услуги могат да бъдат получени от ИЦАУ като обособено звено за административно обслужване и дирекция „МД“ на посочени адреси; на обявени телефони; на интернет адрес www.varna.bg и информационни табла. Действията и контролите, които се извършват при приемане на документ, заявление/искане и взаимодействието на звената при осъществяване на административното обслужване са регламентирани с вътрешни правила и процедури. Заложеният принцип на служебното начало позволява служителите да приемат документи/заявления във връзка за изпълнение на административни услуги и предават готовите документи на физически и юридически лица. Общинската администрация (ОбА) поддържа различни канали за обратна връзка с клиентите: анкетни кутии за административното обслужване; пощенски кутии за сигнали за корупция; рубрика „Обратна връзка“ в интернет страницата;¹⁷ възможност за подаване на предложения и сигнали за корупция.¹⁸ През 2012 г. са постъпили 123 жалби относно местни данъци и такси, които съставляват 10,3 на сто от общия брой на регистрираните в общината жалби.¹⁹

2.2. По данни от годишния доклад за състоянието на администрацията,²⁰ съставен на основание чл. 62, ал. 1 от ЗА през 2012 г. в общината е създадена възможност заявленията/исканията за предоставяне на административни услуги да се приемат в трите сгради на ОбА, като е осигурен достъп за хора с увреждания. Дадени са положителни отговори на въпросите относно спазване на задължителните стандарти за качество на административното обслужване. Таксите и цените на услуги са оповестени на интернет страницата и чрез каталог. Преобладава касовият начин на плащане на местните такси (98,83 на сто). Общината използва публични регистри за набавяне на информация по служебен път. Няма промени в предоставяните административни услуги. Не е провеждано проучване и измерване на удовлетвореността на потребителите от административното обслужване. Общо девет служители от звената за административно обслужване са преминали обучение за повишаване на квалификацията по: „Основни производства по Административно процесуалния кодекс; „Административно обслужване“; „Работа с електронно подписани документи“; „Управление на човешките ресурси“; „Административно обслужване, практика и опит в Гърция“.

2.3. С решение на ОбС²¹ е приета Програма за изпълнение на Общинския план за развитие за 2012 г.²² Във връзка със специфична цел 3 – Подобряване на предоставяните услуги от местната администрация и въвеждане на нови информационни и комуникационни системи през 2012 г. продължава изпълнението на проект „Е-община Варна – ефективна и прозрачна администрация в услуга на гражданите“.²³ При изпълнение на проекта е сключен договор,²⁴ по силата на който общината получава правото да ползва софтуерен модул „Местни данъци и такси” като част от интегрирана информационна система за управление на община – „ИМЕОН”. Със същото дружество е сключен Договор № Д12000732Вн от 29.06.2012 г.²⁵ за извънгаранционна поддръжка на системата, разработена на модулен принцип (данъци и такси, счетоводство, деловодство, управление на проекти) с обща платформа. Дейностите по надграждане и настройки на системата се осъществяват без прекъсване работата на потребителите. Платените данъци и такси се отразяват по съответните партиди и осчетоводяват в модул „счетоводство“. Системата позволява въведените данни да се ползват многократно, включително автоматизиране на дейностите по издаване на удостоверения и данъчни оценки, актове за административни нарушения и наказателни постановления, по начисляване и коригиране на данъчни задължения за минали години. На електронната страница на община е обявен адрес за проверка на данъчни задължения.

2.4. След анализ на дейността²⁶ и структурата на дирекция „МД“, съществуваща до м. май на 2012 г., са установени проблеми, които затрудняват администрирането на приходите от местни данъци и такса за битови отпадъци (ТБО), и създават предпоставка за пропуски и грешки при обслужване на данъчните субекти:

2.4.1. Нарушена логическа връзка между процесите по формиране на задълженията и тяхното погасяване, тъй като са осъществявани в два различни отдела;

2.4.2. Отчетена е необходимостта от засилване на контрола за връзката между вече формираните задължения и тяхната последваща корекция, прихващане, възстановяване на задължения и ревизионната дейност.

2.4.3. Териториалното разделение на звената, свързани с обслужване на данъчните субекти относно местните данъци и такса за битови отпадъци затруднява комуникацията между тях.

Въз основа на анализа, след 01.05.2012 г. е извършена промяна в структурата на дирекцията съобразно установените процесно обусловени направления: Отдел „Обслужване на данъкоплатци и отчитане на приходи“ (ОДОП) за директно обслужване на данъчните субекти и отдел „Контролно-ревизионни дейности и принудително събиране“ (КРДПС) за последващо обслужване на данъчно задължените лица. По този начин е постигнато съответствие на организационната структура с функционалните възможности на програма „ИМЕОН“, модул „Местни данъци“ – приемане и обработване на декларации и документи, формиране на задължението в момента, и заплащането му при възможност. Чрез извършените структурни и функционални промени в съчетание с утвърдените вътрешни правила и процедури²⁷ са създадени предпоставки за ограничаване на пропуските при администриране на приходите от местни данъци и такса битови отпадъци.

Организацията на обслужването на гражданите и юридическите лица във връзка с изпълнението на законните им права и задължения е в съответствие с нормативните изисквания. Въведените вътрешни правила, процедури и отговорности за осъществяване на услугите в съчетание с Административната информационна система позволяват проследяване и последващ контрол за изпълнението на всяка от заявените услуги. В своята цялост вътрешните процедури съответстват на нормативните разпоредби. През одитирания период не е провеждано проучване и измерване на удовлетвореността на потребителите от административното обслужване.
3. Процес на планиране и управление на приходите по бюджета. Структура на приходите

Съобразно отговорностите, определени с УП²⁸ и във връзка със съставяне на проекта на бюджета за 2012 г., директорът на дирекция „Финанси и бюджет” („ФиБ“) е изискал от структурните звена предложения по дейности за видове приходи и разходи с тримесечно разпределение.²⁹ В изпълнение на указанията са направени конкретни предложения³⁰ за местните приходи в частта им за имуществени данъци по видове и за приходите от общински такси, в т. ч. за административни услуги, за технически услуги, за ползване на пазари, тържища и от други общински такси. В съответствие с правомощията си по чл. 11, ал. 2 от ЗОБ във връзка със съставянето на проект на бюджет за 2012 г., кметът е издал заповед,³¹ с която е утвърдил график за провеждане на работни срещи³² за разработване и обсъждане на проекта на бюджета за 2012 г. с участието на заместник-кметове на общината, кметове на райони и кметства, директори на дирекции, управители на общински предприятия, специалисти и експерти по проектни предложения. Утвърденият график предвижда публично оповестяване и обсъждане на проекта за бюджет за 2012 г.

Съставеният проект на бюджета за 2012 г. е внесен за обсъждане³³ в ОбС от кмета с проект за решение³⁴ преди да са получени указанията от Министерството на финансите (МФ) по съставянето на бюджетите (ФО-01 от 10.01.2012 г.) на общините. Във връзка с тях, впоследствие е внесен³⁵ актуализиран проект на бюджета и ново предложение за решение³⁶ с обяснителна записка³⁷ към него. На заседание на ОбС от 01.02.2012 г. е приет предложения проект по видове приходи, разходи и трансфери съобразно ЕБК.³⁸ В приложение към бюджета са приети План-сметка за дейност „Чистота“,³⁹ очакваните размери на просрочени задължения и вземания,⁴⁰ предвидени за разплащане/събиране през 2012 г., бюджета по агрегирани показатели⁴¹ и други.

За целите на одита е извършен сравнителен анализ на приетия бюджет, при който е установено:

3.1. Бюджетът за 2012 г. предвижда да постъпят общо приходи в размер на 186 954 000 лв., които намаляват спрямо отчета⁴² за 2010 г. и 2011 г. За същият период, нараства относителния дял на местните приходи – съответно от 49,33 на сто през 2010 г., на 51,46 на сто през 2011 г. и на 59,2 на сто през 2012 г., главно поради заложен ръст на приходите от местни данъци.

3.2. В съответствие с разпоредбите на ЗОБ и ЗМДТ са разчетени приходи от местни данъци по видове, общо в размер на 60 100 000 лв., които съставляват 54,3 на сто от местните приходи. Предвидено е от данък върху недвижимите имоти да постъпят 26 600 000 лв., като е планиран ръст⁴³ от 7,4 на сто спрямо отчета за 2011 г. и 27,3 на сто спрямо отчета за 2010 г. Прогнозата е направена на база определения от ОбС размер на данъка,⁴⁴ който е на нивото на 2010 г. (2 на хиляда пропорционално на данъчните оценки на имотите към м. ноември 2011 г.). В изпълнение на указанието на МФ относно съставянето на бюджета, ОбС е одобрил просрочените вземания от данък върху недвижимите имоти, за събиране през 2012 г. в размер на 471 721 лв.⁴⁵

От данък върху превозните средства са разчетени да постъпят 12 600 000 лв., като увеличението спрямо отчета за 2011 г. (с 5,1 на сто) е обосновано с предприети действия за обхващане на недекларираните превозни средства и увеличаване броя на съставени актове по чл. 107 от ДОПК за установяване и събиране на стари задължения.⁴⁶ Запазва се размера на данъка по групи превозни средства. Общинският съвет е одобрил част от просрочените вземания от данък върху превозните средства за събиране през 2012 г. в размер на 681 576 лв., общата сума на които по данни към 31.12.2011 г. е 700 035 лв.⁴⁷

Прогнозата за приходи от данък при възмездно придобиване на имущество в размер на 16 600 000 лв. е изградена на базата на изпълнението от предходната година. Отчетено е влиянието на финансовата и икономическа криза върху активността на сделките с недвижими имоти, с превозни средства и забавеният процес на строителството. Запазва се размера на данъка от 2,6 на сто.⁴⁸

Предвидено е от туристически данък (в сила от 01.01.2011 г.) да постъпят
3 550 000 лв., като в сравнение с отчета за 2011 г. е планиран ръст от 4,9 на сто. От лицата, задължени с патентен данък е разчетено да постъпят общо 700 000 лв., като е отчетена тенденцията на намаление на този приход. Намалява броя на лицата и подадените декларации за облагане с патентен данък.⁴⁹ От ОбС са одобрени просрочените вземания от патентен данък за събиране през 2012 г. в размер на 65 976 лв.

3.3. В съответствие с разпоредбите на ЗОБ и ЗМДТ са разчетени приходи от местни такси по видове общо в размер на 35 541 810 лв., които съставляват 32,1 на сто от местните приходи. С най-голям дял в структурата им са приходите от ТБО – 24 500 000 лв. или 68,9 на сто. Разчетът е обоснован с решения на ОбС относно приемане на план-сметката за дейност „Чистота” за 2012 г. на основание чл. 21, ал. 1, т. 6, чл. 17, ал.1, т. 6,

3.3.1. За жилищни имоти на граждани и предприятия в размер 1 на хиляда пропорционално върху данъчната оценка на имотите, като по видове услуги се разпределя съответно: за сметосъбиране и сметоизвозване – 0,62 на хиляда; за обезвреждане на битови отпадъци – 0,10 на хиляда и за почистване на териториите за обществено ползване – 0,28 на хиляда;

3.3.2. За нежилищните имоти на предприятия върху отчетната стойност на имотите и на граждани върху данъчната оценка на имотите в размер на 3,90 на хиляда разпределена по видове услуги съответно: за сметосъбиране и сметоизвозване – 2,20 на хиляда; за обезвреждане на битови отпадъци и депо – 0,55 на хиляда и за почистване на териториите за обществено ползване – 1,15 на хиляда;

3.3.3. В зависимост от вида и броя на декларираните към 30 ноември на предходната година съдове за изхвърляне на отпадъци в размер на 18 лв. за 1 куб. м. некомпактирани битови отпадъци, при честота на извозване съгласно Заповед № 3825 от 29.10.2011 г. на кмета;

3.3.4. За предприятия, притежаващи разрешение за извършване на дейности по оползотворяване и/или обезвреждане на отпадъци, издадено по реда на чл. 37 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО), е дължима такса за поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване;

С последващо решение от същото заседание, ОбС одобрява План-сметката за дейност „Чистота”⁵⁴ за 2012 г. в общ размер на 24 871 345 лв., в т. ч. по видове приходи и разходи.

В несъответствие с чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ, таксата не е определена в годишен размер за всяко населено място в общината въз основа на одобрена план-сметка за всяка дейност, включваща необходимите разходи за посочените в разпоредбата четири дейности.

В изпълнение разпоредбата на чл. 63, ал. 2 от ЗМДТ, и във връзка с план-сметката със заповед на кмета са определени границите на районите, в които през 2012 г. общината организира услуги по сметосъбиране и сметоизвозване, обезвреждане на битови отпадъци и поддържане чистотата на териториите за обществено ползване.⁵⁵ С приемането на бюджета за 2012 г. и съобразно окончателните данни за преходния остатък от ТБО за

Съгласно Протокол № 14 от 19.12.2012 г., ОбС е гласувал актуализация на бюджета за 2012 г., в т. ч. и на План-сметката⁵⁸ за дейност „Чистота“, чиято обща сума на приходите и съответно на разходите става 23 905 292 лв. С приемането на отчета за изпълнението на бюджета за 2012 г. са одобрени окончателните данни за планирани⁵⁹ приходи и разходи. В приходната част на план-сметката са планирани и отчетени текущи приходи от ТБО в размер на 23 301 921 лв., внесен ДДС - 3 121 443 лв. и трансфери към Община Аксаково – 3 656 842 лв. със знак минус (-) за изграждане на нова аварийна клетка и обезвреждане на отпадъци на депо в с. Въглен. Планираните и отчетени разходи за чистота в разходната част са в размер на 24 271 666 лв.

3.4. Съобразно спецификата им, текущото управление на приходите от местни данъци и такси се осъществява от структурните звена на ОбА. Служителите от дирекция „МД“ осъществяват функциите по събиране и отчитане на данъчните приходи и такси за битови отпадъци. Организират доброволното изпълнение на данъчните задължения и задълженията за ТБО чрез изпращане на съобщения и покани за доброволно изпълнение. Установяват административните нарушения по ЗМДТ и ДОПК. Комплектоват преписки за публични общински вземания и ги изпращат за принудително събиране в НАП и Частен съдебен изпълнител. Изготвят периодични отчети и анализи за събираемостта на местните данъци и ТБО.⁶⁰ Служителите от отдел „Контрол бюджетни приходи“ в дирекция „ФиБ“ организират събирането на местните неданъчни приходи. Анализират приходите и изготвят отчети за събираемостта на местните неданъчни приходи.⁶¹

Планираните приходи от местни данъци и такси по бюджета за 2012 г. са законосъобразни. С решенията си по приемане на План-сметката относно разходите и приходите за дейностите по чистотата, общинският съвет е определил размера на таксата за битови отпадъци пропорционално на данъчната, съответно отчетната стойност на имотите, с изключение на случаите на предварително декларирани видове и брой съдове за определяне на таксата според количеството. Приложена е разпоредбата на чл. 67, ал. 2 от ЗМДТ, без да е обоснована невъзможността за определяне размера на таксата според количеството на битовите отпадъци съгласно чл. 67, ал. 1 от ЗМДТ. В несъответствие с чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ, таксата не е определена в годишен размер за всяко населено място в общината.