Доклад №0700010614 за извършен одит Изпълнение на Националната стратегия за научни изследвания за периода от 01. 08. 2011 г до 31. 12. 2014 г юли, 2015 година

Ефективното изпълнение на Националната стратегия зависи от обезпечеността с пълни и актуални законови и подзаконови нормативни разпоредби за провеждане на държавната политика за насърчаване на научните изследвания в Република България.

От приемането му през 2003 г. са направени девет изменения и допълнения. По-съществени допълнения и промени са извършени през 2010 г. и се отнасят до:

- въвеждане на нови разпоредби, относно създаването на условия за съгласуваност на политиките в областта на образованието, науката и иновациите; насърчаване взаимодействието между научната дейност и икономиката чрез изграждане на инструменти за общи действия; насърчаване изграждането на научна инфраструктура, на достъп до електронни научни бази данни;

- издаването от министъра на образованието и науката на правилник за наблюдение и оценка на научноизследователската дейност, осъществявана от висшите училища и научните организации, както и на дейността на ФНИ;

- прехвърляне воденето и поддържането на Регистъра за научната дейност в Република България от ФНИ, на национално ниво от МОН;

- разграничаване функции на МОН и ФНИ;

- регламентиране на контролна функция на МОН върху дейността на ФНИ;

- актуализиране на референтните документи за подкрепа от ФНИ на проекти и дейности за насърчаване на научните изследвания;

- разграничаване функциите на временните и постоянните научно-експертни комисии към ФНИ;

- прецизиране на критериите за оценка на кандидатстващите в конкурсите проекти;

- актуализиране на процедурата за финансиране на конкурсните проекти.

В ЗННИ липсват норми, регламентиращи:

- дефиниция за фундаменталните и приложните изследвания и разпространението на научните резултати, попадащи в обхвата на научноизследователсктата дейност;

- критериите за оценка на изпълнението на научните проекти;

- оценяване на схемите за подпомагане от ФНИ за съответствие със законодателството в областта на държавните помощи. Такъв регламент е предвиден с допълнението на ЗННИ, в сила от 2015 г.;

- срок за издаване на Правилника за наблюдение и оценка на научноизследователската дейност, осъществявана от висшите училища и научните организации, както и на дейността на ФНИ.

С чл. 6, ал. 3 от ЗННИ е въведен регламент МС да определи условията и реда за подпомагане и стимулиране на внедряването на научни продукти и тяхното разпространение във всички области. До края на одитирания период няма издаден акт.³
Със ЗННИ е определена общата рамка за насърчаване на научните изследвания. Извършените допълнения са насочени към подобряване на механизмите за провеждане на държавната политика за наука. Непълнотата на действащите разпоредби не осигурява в достатъчна степен нормативните условия за изпълнение на политиката за развитие на научните изследвания, в съответствие с Националната стратегия.
1.2. Съгласно § 3 от Заключителните разпоредби на ЗННИ, министърът на образованието и науката, съгласувано с министъра на финансите, издава Правилник на ФНИ.

Правилникът е издаден през 2003 г. и регламентира организацията и дейността на фонда, определя органите и техните правомощия, планирането на дейността, организацията и провеждането на конкурсните процедури и управлението на финансовите средства за изпълнение на одобрените проекти. Актуализация на разпоредбите в Правилника на ФНИ е извършена през 2013 г., две години по-късно във връзка с промените, направени през 2010 г. в ЗННИ. Насочена е към разграничаване на правомощията и отговорностите на органите и комисиите, ангажирани с дейността на ФНИ, осигуряване дейността на органите на ФНИ с вътрешни правила и процедури и осигуряване публичност на дейността на ФНИ.

В Правилника липсват регламенти, относно:

- срок за внасяне от ИС на ФНИ на годишната оперативна програма в МОН и срок за утвърждаването й от министъра на образованието и науката;

- съдържанието на годишния отчет за дейността на ФНИ;

- срок за издаване от управителя на ФНИ на заповед за откриване на конкурсните процедури, след одобряването им от ИС на ФНИ;

- процедурата по разработване и утвърждаване на Насоките за кандидатстване по конкурсните процедури;

- критериите за оценка на изпълнението на междинните етапи на финансираните конкурсни проекти и на окончателните резултати на завършените научноизследователски проекти;

- вида на предвидения за осъществяването от министъра на образованието и науката контрол на дейността на ФНИ;

- дефиниция за фундаментални и приложни научни изследвания, които ФНИ подкрепя чрез дейността си.

Поради непълнота на процедурите в актуализирания Правилник на ФНИ, през 2014 г. отново са инициирани промени⁴. До края на одитирания период актуализиран правилник не е приет.⁵
Частичните подобрения в разпоредбите на Правилника на ФНИ не са извършени своевременно. Забавената актуализация и непълнотата на действащите нормативни разпоредби в правилника не осигуряват база за ефективното и ефикасно осъществяване дейността на ФНИ при изпълнение на мерките от Националната стратегия.

Това се дължи на несвоевременно предприети действия за иницииране на промени в разпоредбите на действащия Правилник на ФНИ и честата смяна на ръководството на МОН и ФНИ.

2.1. Дирекция „Наука“ подпомага министъра на образованието и науката при провеждане на националната политика за развитие на научните изследвания.

За одитирания период дирекцията е ръководена от шестима директори⁶ в резултат на административни и кадрови промени.

Утвърдената обща численост на персонала в дирекцията е 15 души. Към

Функциите на дирекцията са разпределени в два отдела - „Национални научни инициативи”⁸ и „Транс-национални научни инициативи”⁹. В съответствие с това разпределение са вменени задълженията в утвърдените длъжностни характеристики на експертите от дирекцията.¹⁰

Практически няма ясно разграничаване на функциите, осъществявани от експертите на двата отдела. Поради неправилни управленски решения, функции на единия отдел са възлагани от директора на дирекцията за изпълнение на експертите от другия отдел. Осъществявани са в условията на липсваща координация и взаимодействие. Изготвянето на годишния доклад за състоянието на научноизследователската дейност на научните организации и висшите училища, на аналитични доклади и др. функции са възлагани на външни изпълнители¹¹, а воденето на Регистъра за научната дейност в Република България - на научните организации и висшите училища.

Не са изпълнявани функциите по мониторинг на дейността на ФНИ и съдействие за ефективното й изпълнение, общата координация по рамковите програми на Европейския съюз, воденето на регистър и инвентаризация на научното оборудване и др. Изпълнявани са функции за финансова подкрепа на проекти по програми на ЕС, които законодателно са регламентирани за изпълнение от ФНИ¹².

Причина за това е неизвършването на анализ на потребностите от обучение на експертите в дирекцията, съобразно мерките в Националната стратегия.

Изпълнителният съвет избира от състава си председател за срок от две години без право на два последователни мандата и заместник-председател с право на не повече от два последователни мандата. Управителят на фонда се определя за срок от две години от министъра на образованието и науката¹⁴.

В рамките на одитирания период (три години и пет месеца), управлението на ФНИ е осъществявано от четирима председатели, трима заместник-председатели на ИС на ФНИ и от пет управителя.
В резултат на честата смяна на ръководния състав не са създадени условия за ефективно осъществяване дейността на ФНИ. Това води до неизпълнение на годишните програми на ФНИ, в които е концентрирана основната част от общия размер на средствата, предвидени за реализиране на мерките в Плана за действие за изпълнение на Националната стратегия.
Числеността на персонала на ФНИ е 12 щатни бройки и не е променяна през одитирания период. Всички служители на ФНИ са на пряко подчинение на управителя. Извършени са многократни трансформации на длъжностите на служителите. На една длъжност са вменени задължения за организиране и осъществяване на материално-техническото снабдяване, управление на движимите вещи на фонда, поддръжката на сградния фонд и на компютърните конфигурации, съдействие за актуализиране на базата данни на фонда, извършване на дейности във връзка със Закона за държавните помощи и изготвяне на отговори до съответните кореспонденти във връзка с осъществяване предмета на дейност на фонда. Няма тясна специализация на служителите, каквато изисква спецификата на дейността на ФНИ.¹⁵

До месец юни 2013 г. във ФНИ е назначен служител на длъжност главен счетоводител, но след този период остава само длъжността касиер. До месец октомври 2014 г. счетоводното обслужване на ФНИ и извършването на одит по договори от конкурсни сесии е възложено на външна организация.¹⁶ Установени са забавяния при изготвянето и изпращането на отчетите на ФНИ към МОН и при одита по договори от конкурсни сесии. От управителя на ФНИ са предприети действия за прекратяване на договора¹⁷ с изпълнителя. Със заповед е назначена комисия за приемо-предаване¹⁸ на находящата се в него счетоводна документация. Приемането и предаването на документацията не е извършено в определените срокове и не са изпълнени ангажиментите по инсталирането на счетоводна програма. За периода от 15.10.2014 г. до 25.11.2014 г. са сключени 2 граждански договори за изпълнение заповед на председателя за приемо-предаване на счетоводна информация, извършване на анализ на предадени първични и вторични счетоводни документи, съдействие за внедряване на счетоводен софтуер във ФНИ, изготвяне на счетоводни справки. Със заповед на управителя на ФНИ¹⁹ една бройка е трансформирана от длъжността „експерт-секретар на ПНЕК” в длъжността „главен счетоводител”. От 25.11.2014 г. във ФНИ е назначен служител на длъжност главен счетоводител по трудов договор. За извършване на одит на разходите по договори, по които ФНИ е страна от проведените конкурсни сесии, е сключен нов договор на 22.10.2014 г.

Таблица № 1: Възрастов профил на учените в БАН и ДВУ (2011 г. – 2013 г.) в брой

Данните за възрастовия профил на учените в БАН показват тенденция на намаление на броят им във възрастови групи до 35 и до 55 годишна възраст и увеличение в групите до 45, до и над 65 години. От общия брой на учените в БАН, с най-голям относителен дял са учените до 65 години, който през трите години е около 34 на сто, а с най-нисък - над 65, следван от учените до 35 годишна възраст.

Фигура № 1: Структура на възрастовия профил на учените в БАН (2011-2013 г.) в % Източник: БАН22

При ДВУ броят на учените до 35 и до 45 години нараства. Отклонение в нарастването показва броят на учените до 35 години, който е най-висок през 2012 г. и намалява през 2013 г., но като цяло е по-висок от броя на учените в тази възрастова група спрямо 2011 г. От общия брой на учените в ДВУ с най-голям относителен дял са учените до 35 годишна възраст, който средно за трите години е 27,6 на сто, следван от учените до 45 години. За 2013 г. при учените във възрастовите групи до 55, до 65 и над 65 години се наблюдава намаление на броят им, спрямо общия брой учени в ДВУ.

Фигура № 2 Структура на възрастовия профил на учените в ДВУ (2011-2013 г.) в % Източник: МОН23

Таблица № 2: Брой на учените в БАН Научни степени и звания 2011 г. 2012 г. 2013 г. Академик 0 9 7 Член-кореспондент 18 17 16 Про есор 292 373 405 Доцент 1 162 1 10 1 054 Главен асистент 1 148 1 058 1 033 Старши асистент 321 389 385 Доктор 2 065 2 177 2 267 Доктор на науките 304 301 298 Общо 5 320 5 424 5 465 Източник: БАН24	Таблица № 3: Брой на учените в ДВУ Научни степени 2011/12 2012/13 2013/14 Професор 2 91 2 437 2 700 Доцент 6 296 6 091 5 882 Асистент 9 118 9 194 8 891 Преподавател 2 682 2 694 2 826 Научен сътрудник 22 16 Общо 20 296 20 438 20 315 Източник:НСИ
Фигура № 3: Квалификационна структура по научни степени и звания в БАН (в %) Източник: БАН Фигура № 4: Квалификационна структура по научни степени в ДВУ (в %) Източник: НСИ		Данните за квалификационната структура по научни степени в БАН за периода от 2011 г. до 2013 г. показват нарастване броя на учените, придобили научна степен „доктор”. Броят на учените с научна степен „доктор на науките” е постоянен за тригодишния период. При академичните длъжности „професор” (средно за периода 357) и „доцент” (средно за периода 1 105) се наблюдават близки нива. Съотношението между брой „доценти” и брой „професори” в БАН през 2011 г. е 4:1, а през 2012 г. и 2013 г. съотношението намалява на 3:1. В ДВУ за периода от 2011 г. до 2013/2014 г. най-голям е броят на учените с академична длъжност „асистент“, при който се наблюдава нисък спад през 2013 г. При академичните длъжности „доцент” (средно за периода 6 090) и „професор” (средно за периода 2 443) не се регистрират изменения. Съотношението между академичните длъжности „доцент” и „професор” в ДВУ през 2011 г. е 3:1, а през 2012 г. и 2013 г. намалява на 2:1.

3.1. Източниците за финансиране на мерките за изпълнение от МОН и ФНИ, съгласно Плана за действие за изпълнение на Националната стратегия, са представени в таблица № 4:

Размерът и относителният дял на усвоените средства за изпълнение на тригодишния план за действие по мерки, са представени в таблица № 6:²⁶

3.3.1. По мярка „Въвеждане на модел на финансиране, стимулиращ конкуренцията, развитието и резултати за приложение в обществото и икономиката и увеличаване на средствата за научни изследвания и иновации” усвояването на средствата е 58,6 на сто. С най-нисък относителен дял на усвоените средства - 22,4 на сто е изпълнението на годишните оперативни програми на ФНИ. Ниската степен на усвояване на средствата не осигурява ефективност на разходите за научни изследвания, концентрация на ресурси в приоритетните области на научните изследвания, ефективното използване на националните и европейски фондове и подобряване на съотношението между институционалното и програмното финансиране и е в резултат от неефективното управление на ФНИ.

При останалите инструменти за изпълнение на мярката – заплащане на членски внос в европейски фондове и на лицензи за международни бази данни е отчетено превишение спрямо планираните средства. Това се дължи на механизма за изчисляване на вноската за всяка държава-членка, валутата в която се извършва плащането, както и на авансовото плащане от МОН през 2013 г. на членския внос за ЦЕРН, дължим за 2014 г.

С изпълнението на тези инструменти със средства от държавния бюджет, на българските учени е осигурен достъп и възможност за ползване на уникална изследователска инфраструктура и бази данни.

3.3.2. По мярка „Въвеждане на приоритети за научни изследвания” усвояването на средствата е 78,0 на сто. Дължи се основно на изплащане на средствата по реда на Наредба № 9 от 2003 г. за условията и реда за планиране, разпределение и разходване на средствата, отпускани целево от държавния бюджет за присъщатата на висшите училища научна или художествено-творческа дейност. Средствата са целеви, отпускани ежегодно въз основа на ЗДБРБ за съответната година.

За подкрепата на тематични научни програми в приоритетни области няма усвояване на средства. Непредприемането на действия от ръководството на ФНИ, не подпомага развитието на научните изследвания в определените приоритетни направления на Националната стратегия.

3.3.3. По мярка „Развитие на научния потенциал чрез създаване на привлекателни условия за научна кариера, професионално израстване, квалификация и специализация на учените” усвояването е 91 на сто от общо планираните средства. Финансирани са постдокторантски програми, участието на млади хора в международни конференции, публикации в реферирани издания и др. Не са усвоени средства за подготовка, сключване и изпълнение на нови спогодби за двустранно научно-техническо сътрудничество, което не позволява да се реализират проекти за научен обмен със съответните държави.

3.3.4. По мярка „Интегриране на българската наука в Европейското изследователско пространство” усвояването на средствата е с 8,7 на сто повече от планираните. Превишението се дължи на съфинансиране на проекти, подкрепени по Седма рамкова програма и програма КОСТ за сътрудничество в областта на науката и техниката.

3.3.5. Мярка „Засилване на интеграцията между елементите на триъгълника на знанието” се изпълнява чрез Схема „Наука-бизнес“ и отчита 60,3 на сто усвояване от планираните средства. Изпълнението се дължи на приоритетното насочване усилията на дирекция „Наука“ за изпълнение на дейностите по проект „Наука и бизнес“.

3.3.6. Мярка „Развитие на научната инфраструктура” формира нисък дял от 27,6 на сто отчетени, спрямо планираните бюджетни средства. Средствата са предоставени на бенефициенти за финансиране на предпроектни проучвания, за които МОН не разполага с цялостна информация за степента на усвояването им.

3.3.7. По мярка „Въвеждане на оценка на научната дейност” няма усвояване на средства, което не осигурява условия за наблюдаване на процеса на усвояване на средствата, равнището на изпълнение на научните задачи и резултатите от научната дейност. Дължи се на неизвършване на независима оценка и неиздаване на наредба за организацията и оценка на научната дейност.

3.3.8. За мярка „Укрепване на социалните измерения на науката” усвояването на средствата е 57,9 на сто за стимулиране на публикационната дейност в списания с висок импакт фактор, награди за научна дейност и национален конкурс за млади таланти.

Размерът и относителният дял на бюджетните разходи за НИРД са представени в таблица № 7 и фигури № 5 и 6:

Фигура № 5: Относителен дял на бюджетните разходи за НИРД от БВП (в %) за периода от 2009 г. до 2013 г. Източник: НСИ	Темпът на разходите за НИРД в България нараства от 0,64 на сто през 2012 г. на 0,67 на сто през 2013 г., но все още е значително под средната стойност на този показател за ЕС-27 (2,08 на сто през 2012 г.). През 2013 г. разходите за НИРД са 521,2 млн. лв., което е с 5,0 на сто повече, в сравнение с предходната година.
Фигура № 6: Структура (в %) на извършените разходи по сектори и години Източник: НСИ	Нарастването в абсолютна стойност на общите разходи31 за НИРД през 2013 г., спрямо предходната година се дължи в най-голяма степен на сектор „Предприятия”, където разходите за НИРД се увеличават със 17,9 млн. лв., а в държавния сектор са неустойчиви. Сектор „Предприятия” продължава да бъде и най-големият от четирите основни институционални сектора, в които се осъществява НИРД, с дял 61,0 на сто от общите разходи за НИРД. Следват секторите „Държавно управление” и „Висше образование” с дялове съответно 29,7 и 8,7 на сто.
Таблица № 7: Извършени разходи (в хил. лв.) по сектори и години Сектори 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. Предприятия 212 107 228 6 1 300 305 318 188 Държавен сектор 157 132 153 942 1 8 962 154 807 Висше образование 49 546 43 996 39 866 45 106 Нетърговски организации 2 827 2 937 7 043 3 129 421 612 429 566 496 176 521 230 Източник: НСИ