IV. АНАЛИЗ
Общи заключения
-
От гледна точка на Екипа за оценка на GRECO (наричан по-долу за краткост ЕОГ) финансирането на политическите партии в България не е леснодостъпна и лесно оценима област. Широк кръг от държавни институции, политици и наблюдатели на политическия живот потвърждават, че в България финансирането на политическите партии е било и продължава да бъде област с много въпросителни, както и че официалната финансова информация, предоставяна от партиите, далеч не отразява реалната ситуация, особено по отношение на разходите за предизборни кампании (присъствие в медиите, реклами по билбордове и др.) Както много други страни, България периодично е изправяна пред обвинения в съмнителни практики в областта на финансирането на политическите партии, включително и пред обвинения в купуване на гласове (което предполага съществуването на двойно счетоводство и тайни разполагаеми средства). Въпросът остава чувствителен, като се има предвид, че само две политически партии приеха поканата на централните власти да се срещнат с ЕОГ. Приложимото законодателство е трудно разбираемо, тъй като е разпръснато в няколко текста, свързани или с рутинната дейност и финансирането на политическите партии, или – частично – с действията по време на предизборните кампании. По мнение на политици и представители на гражданското общество и държавните институции, партиите и кандидатите биха могли да се възползват от тази ситуация. При подготовката на посещението на място бе необходима настойчивост при събирането на различните закони, касаещи финансирането на предизборните кампании за изборите за членове на Европейския парламент от България, изборите за народни представители и местните избори; тези закони разкриха, че информацията от попълнените въпросници не винаги беше вярна, особено по отношение на разрешените източници на финансиране, които са различни в различните законови текстове. Някои срещи бяха отменени в последната минута (включително и последната среща за допълнителни уточнения с представители на Сметната палата, която носи основната отговорност за контрола над финансирането на политическите партии в България).
-
Правната рамка в България, обхващаща финансирането на политическите партии и предизборните кампании, регламентира смесена система на публично и частно финансиране, допълвани от ограничения в размера на даренията и размера на извършваните разходи за предизборни кампании. Както е посочено в описателната част на настоящия доклад (вж. т. 25ее), разпоредбите относно финансирането на политическите партии се съдържат в Закона за политическите партии (ЗПП), който е в сила от 2005 г. и за последно е изменян през януари 2009 г. (напр. в частта за забраната на дарения от юридически лица и изискването за регистрация на дарителите). Различни клаузи регламентират провеждането на различните видове избори, както и финансирането на предизборните кампании: а) Закона за местните избори – ЗМИ – от 1995 г. (последно изменение от септември 2007 г.)7; б) Закона за избиране на народни представители – ЗИНП – от 2001 г. (последно изменение от октомври 2009 г.); в) Закона за избиране на членове на Европейския парламент – ЗИЧЕП – от 2007 г. (последно изменение от октомври 2007 г.); г) Закона за избиране на президент и вицепрезидент на републиката – ЗИПВР – от 1991 г. (последно изменение от октомври 2007 г.). По време на посещението на място бяха споменати Закона за избиране на Велико Народно събрание (наричан за краткост по-долу ЗИВНС) и Закона за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (ЗПУГДВМС). ЕОГ реши да съсредоточи вниманието си върху основните закони, посочени по-горе, въпреки че е ясно, че хармонизацията, препоръчана по-долу, ще трябва да вземе предвид и ЗИВНС, и ЗПУГДВМС. С годините тези текстове са претърпели значителни изменения. Например, Законът за местните избори е претърпял 24 поправки, откакто е приет през 1995 г.; както бе изтъкнато от отделни събеседници, често измененията се правят прекалено късно, за да бъдат напълно приложими в следващите избори, и, както изтъкнаха някои събеседници - често по причини, които не са в полза на обществения интерес, а на управляващите партии и коалиции в конкретен момент.
-
Най-очевидното последствие от съществуващото многообразие в правната уредба е липсата на съгласуваност. Ето няколко ярки примера: даренията от юридически лица са разрешени в някои закони, а в други – не са; ограниченията в размера на даренията понякога се прилагат към общия размер в рамките на една година, а в други случаи – не (което улеснява възможността големи по размер дарения да бъдат разделени на части, за да се избегнат заложените ограничения); анонимните дарения са разрешени в някои закони и забранени в други, няма яснота относно ограниченията в размера на даренията и разходите в случай на провеждане на избори два пъти в рамките на една календарна година, нито по отношение на ограниченията при финансирането със собствени средства на избраните длъжностни лица. Тази липса на съгласуваност засяга различните разпоредби за прозрачността, контрола и санкциите при финансирането, които ще бъдат разгледани по-долу. И още, голяма част от събеседниците на ЕОГ имаха крайно различаващи се гледни точки относно значението и съдържанието на законодателството, регламентиращо финансирането на политическите партии, като в няколко случая тълкуването на съответните разпоредби – и взаимодействието помежду им – бе обект на задълбочени дебати. Българските власти обясниха, че най-последните изменения на ЗПП, ЗИНП и ЗИЧЕП са валидни по принцип и че всички разминаващи се разпоредби се хармонизират постепенно до следващите проведени избори в съответната област. ЕОГ изразява увереност, че разнообразните разпоредби трябва да бъдат консолидирани и хармонизирани, както за да се избегнат правните пропуски и противоречия, така и за избягване на всякакви съмнения, които могат да възникнат поради правна неяснота (например в случай на предвидени избори). Съгласуваната и стабилна правна уредба ще допринесе и за подобряване на общото разбиране и прилагане на законодателството. В последно време в България се правят предложения за консолидиране на разнообразните разпоредби, регламентиращи избирателната система, в един общ избирателен кодекс. Следващите точки представят предложения за хармонизиране на законодателството.
Прозрачност
-
Законът за политическите партии (ЗПП) от 2005 г. е приложим единствено за финансирането на политическите партии. Положително се оценява изискването съгласно закона партиите да прилагат система на двустранно счетоводно записване в съответствие със Закона за счетоводството, както и изискването за съставянето на финансови отчети за последната финансова година съгласно изискванията на посочения закон. Тези отчети се представят пред Сметната палата и се правят обществено достояние. Въведено е изискване за назначаване на лица, отговорни за счетоводното управление. Партиите са задължени да поддържат и публичен регистър, в който например се съдържа информация за всички получени дарения, посочват се донорите, направили дарения на стойност над 5 000 лв. (2 500 евро), посредством декларация от дарителя за произхода на средствата. ЕОГ бе информиран, че по принцип отчетите на политическите партии трябва да бъдат консолидирани, т.е. да включват информация за всички териториални клонове и структури; местните клонове понякога се съпротивяват на опитите за финансова интеграция от страна на централните управления. В последните няколко години са направени ограничения относно структурите, които политическите партии могат да създават, и по принцип на партиите се забранява упражняването на стопанска дейност, с изключение на издателска дейност и продажба на авторски материали. Въвеждането на ограниченията по силата на ЗПП относно участието на политически партии в други структури и дейности е подобрило ситуацията, въпреки че според някои от събеседниците на ЕОГ все още има възможност за подобряване на прозрачността сред неясното множество от структури (търговски дружества, социологически институти, организации с идеална цел), обкръжаващо отделни партии. Българските власти биха могли да осъществяват наблюдение върху тези структури.
-
За да се вникне в законодателната уредба, трябва да се познава развитието й; например, тъй като в началото са били основната причина за проблемите с анонимното финансиране на политическите партии, в последните години събитията за набиране на средства са премахнати от списъка с разрешени източници на доходи, което е заложено в основния закон – ЗПП; но тъй като понастоящем събитията за набиране на средства не са включени в списъка със забранените източници на финансиране, те все още понякога се считат за разрешени; ЕОГ не може да прецени дали това тълкуване е резултат от непознаване на измененията в правната уредба, от изключително буквалния прочит на ЗПП или от липсата на съвместимост между различните разпоредби. При всички положения въпросът се нуждае от изясняване заради възможностите за набиране на огромни дарения в брой, които предоставят тези дейности и които е възможно да не бъдат отчетени по правилния начин. По тази причина ЕОГ препоръчва изясняване, веднъж за винаги, на забраната за провеждане на събития за набиране на средства.
-
ЕОГ бе обезпокоен и от начина на регулиране на дейността на застъпниците в различните закони; правният режим е различен8, но понякога има разлика в значението и възможните тълкувания; в резултат ЕОГ не може с точност да определи какъв точно тип дейности обхваща това понятие9. Българските власти информираха ЕОГ, че дейността на застъпниците е ограничена до форми на подкрепа без финансово измерение. Това изглежда е и съществен елемент в контекста на явлението на скритите партии и местни политически фигури, чиято подкрепа може да бъде „наета” (без формално, явно политическо споразумение) от управляващите партии по време на избори.
-
Освен това, законът разбира се предвижда възможността партиите да формализират сътрудничеството си и да създават коалиции. Изборните закони (с изключение на ЗИПВР) залагат възможността коалициите да използват някои от съществуващите сметки на участващите в коалицията партии за сметка на коалицията; законодателството обаче мълчи по такива въпроси, като например необходимостта при такива случаи тази използвана сметка да включва финансовата дейност на всички членове на коалицията, както и необходимостта от одит на финансовите отчети на коалициите, в случай че те надхвърлят заложения лимит на оборота за политическите партии съгласно ЗПП (вж. т. 111). ЕОГ смята, че финансовите отчети могат да дават вярна представа за финансовата дейност, извършена по време на предизборните кампании, само при правилно отчитане на всички свързани дейности, включително извършените от трети страни и партньори в коалицията. В светлината на гореизложеното ЕОГ препоръчва: i) да се въведат разпоредби, регулиращи подкрепата, получена от трети страни по време на предизборна кампания, така че същата да се отчита от страната, получаваща облаги от тази дейност; ii) да се проучи възможността за по-детайлно регулиране на прозрачността на финансовата дейност и прозрачността на дейността на коалициите.
-
Въпреки всепризнатия факт, че прозрачността на финансирането на политическите партии е пряко повлияна от голямото значение, което има неформалната икономика, и прекомерната употреба на пари в брой, ЗПП в действителност не съдържа разпоредби, насърчаващи употребата на банковите сметки, които партиите са длъжни да открият при кандидатстване за регистрация. По-конкретно, не съществува изискване за използване на банкови сметки за събиране на дарения и осъществяване на финансови транзакции и операции. В следствие на натиска на гражданското общество е въведено изискване (само) в ЗИНП и ЗИЧЕП (но не и в ЗМИ и ЗИПВР) дарения и разходи над определен размер да бъдат правени през банковата система; определен е праг от 5 000 лв. (2500 евро), което несъмнено е прекалено висок праг за българските условия, но тази първа стъпка е отчетена като по-добра в сравнение с непредприемането на никакви действия. В ЗПП не съществува такова изискване по отношение на самото финансиране на дейността на политическите партии. Представители на Сметната палата се оплакаха от голямото значение, което имат разплащанията в брой, и от тяхното практическо въздействие (дарения и разходи не се отчитат систематично; банковата информация е безполезна на практика). Има и провалили се опити – в контекста на горепосочените изменения на ЗИНП и ЗИЧЕП – за въвеждане на принципа на уникална сметка за целите на кампанията, в резултат на което на дадена партия (или коалиция, или инициативен комитет) се оставя възможността да използва различни банкови сметки за финансиране на кампанията, при положение че използването на една сметка би било огромна стъпка към повишаване на прозрачността и възможностите за контрол тази област. ЕОГ е дълбоко убеден, че тази ситуация се нуждае от подобрение. За целта се препоръчва: i) да се въведе изискване политическите партии и участниците в кампанията да използват по правило банковата система за получаване на дарения и други източници на приходи, както и за покриването на разходи; ii) да се гарантира, че ако се въведе минимален праг за дарения в малки размери, то той ще бъде съобразен с икономическата реалност в България; iii) да се въведе изискване за уникална (целева) сметка за предизборна кампания за финансирането на предизборни кампании.
-
Основният пропуск, свързан с прозрачността на финансирането на предизборните кампании, е, че в тази област няма почти никакви действащи регулации, а съществуващите такива не са хармонизирани и съгласувани (типичен пример в това отношение са крайно различните и в някои случаи специфични за дадени избори източници на доходи, разрешени от закона). Няма въведени ясни или консолидирани правила по въпроси като даренията в натура (наблюдатели на политическия живот потвърдиха, че на практика даренията в натура не се включват във финансовите отчети, независимо че за целта има предвидена специална графа), спонсорството, начина на отчитане на подкрепата на дадена партия за нейните кандидати, начина на регулиране на даренията в брой и анонимните дарения и др. И още, няма въведено ясно разпределение на отговорностите в сферата на счетоводното отчитане (които ще позволят отчитане пред Сметната палата след изборите) и при събирането на дарения в случаите, когато кандидатите са представени от политическа партия, са (независими) кандидати, представени от инициативни комитети, или в случаите, когато кандидатите се явяват на избори за президент (въпреки, че те биха били членове на партия). ЕОГ е на мнение че правната рамка се нуждае от значителни подобрения, като се има предвид фактът, че финансирането на политическите партии не може да бъде разграничавано от финансирането на предизборни кампании. Затова ЕОГ препоръчва да се приеме изчерпателна и последователна правна рамка относно финансирането на предизборните кампании, в която изрично да са посочени различните форми на допустимите приходи и разходи, точният начин на отчитане на приходите и разходите, лицата, отговорни за събирането и отчитането на даренията и финансовото им отразяване.
-
Отсъствието на принципна забрана за получаване на дарения от юридически лица е сериозен проблем. Както е посочено в т. 33 – 44 от описателната част на доклада, финансирането на политическите партии (съгласно ЗПП) и на предизборната кампания на кандидатите за депутати (съгласно ЗИНП и ЗИЧЕП) изключва по принцип даренията от представители на бизнеса и в по-общ план – от юридически лица. Не такова, обаче, е положението със законите, свързани с местните избори (ЗМИ) и изборите за президент и вицепрезидент (ЗИПВР). ЕОГ си зададе въпроса как българската система на финансиране на политическите партии може да гарантира на практика ясното разделение между финансирането на дейността на политическата партия и финансирането на предизборните кампании с цел да се избегне възможността даренията, направени от юридически лица за членове на политическите партии по време на местни или президентски избори, да достигнат до партийната каса; този въпрос придобива още по-съмнителен оттенък в случаите, когато в рамките на една година се провеждат парламентарни избори и избори за местен парламент или президент. Информацията, събрана от ЕОГ по време на посещението на място, недвусмислено подсказва, че политическите партии получават индиректна помощ от компании чрез дарения за кандидатите, което със сигурност не е била целта на последните изменения в ЗПП, ЗИНП и ЗПЧЕП10. По тези причини ЕОГ препоръчва: да се въведе изрична и последователна правна рамка относно забраната за дарения от юридически лица в контекста на финансирането на дейността на политическите партии и предизборните кампании, в съгласие с вече въведените поправки в Закона за политическите партии, законите за избиране на народни представители и членове на Европейския парламент, както и с новата практика, приета в това отношение от Сметната палата.
-
Друг сериозен проблем е начинът на отчитане на приходите и разходите, свързани с предизборните кампании. Проведените на място дискусии показаха, че както и в други страни, дейността на участниците в кампанията не е ограничена до официалния срок за провеждане на кампанията (започваща 21 или 30 дни преди деня на провеждане на изборите, в зависимост от случая); участниците в кампанията осъществяват дейност и преди кампанията и през този период участват във финансови операции (напр. вземат заеми, купуват материали за кампанията, набират финансова подкрепа). Същевременно липсва единодушие по въпроса дали дейностите, извършвани преди официалното начало на кампанията, трябва или не трябва да бъдат отчитани във финансовите отчети, съдържащи информация за предизборните кампании11. Тази финансова дейност по принцип се включва в обхвата на годишните отчети за дейността на партиите; за да се добие, обаче, пълна представа, трябва да се комбинира информацията от този годишен отчет и от финансовия отчет (отчети) за предизборните кампании на кандидатите, които може би са получили подкрепа от партиите. Още повече, дейностите, предхождащи предизборната кампания на независимите кандидати и инициативните комитети, не се водят на никакъв отчет и следователно представените от тях финансови отчети не могат да бъдат отражение на действителността. Това състояние на нещата оказва отрицателен ефект върху прозрачността при финансирането на политическите партии в България. ЕОГ препоръчва да се въведе изрична регламентация, изискваща отчитане на всички приходи и разходи, свързани с дадена предизборна кампания.
-
В този контекст допълнителни трудности могат да възникнат от факта, че понастоящем частните радио и телевизионни оператори не са задължени да обявяват в достатъчно ранен срок цените за предоставяните от тях услуги; така например, по отношение на изборите за президент, съгласно чл. 11г от ЗИПВР посочените оператори трябва да обявят условията, реда за предоставяне и цените на предоставяните услуги „предварително”. Това определение контрастира с по-стриктните правила, приложими за цените на държавните медии (официалната тарифа трябва да бъде публикувана 40 дни преди изборите). ЕОГ бе обезпокоен от възможните последствия от липсата на изрични срокове за частните радио- и телевизионни оператори, в рамките на които те да обявят своите търговски условия (напр. заради риска от късно обявяване, риска от двойственост на условията и цените в зависимост от това дали ефирното време ще бъде закупено преди или след умишлено забавено обявление). Българските власти посочиха след посещението, че заключителните разпоредби на ЗИПВР препращат към общата приложимост на правилата от ЗИНП по всякакви въпроси, които не са уредени в ЗИПВР, като по тази причина горепосочените въпроси трябва да бъдат уредени по съответния начин.
-
Съгласно ЗПП са въведени изисквания за публикуване на годишните финансови отчети и отчетите за финансиране на предизборните кампании на политическите партии; за последните е въведено и изискване задължително да публикуват на интернет страниците си имената на всички дарители (независимо дали са направили дарения в размер, надвишаващ специалния праг от 5 000 лв. (2500 евро) (вж. т. 60. в описателната част на доклада). ЕОГ получи информация, че дори и политическите партии да не публикуват цялата изискуема информация на интернет страниците си, публичният достъп до тези отчети при всички случаи се осигурява от Сметната палата, чиято интернет страница политическите анализатори описват като съдържаща в общи линии актуална информация. Въпреки това все още има редица лица и участници в кампанията, които не предоставят отчети, въпреки че като цяло броят им намалява. ЕОГ бе обезпокоен и от последиците от отсъствието на изискване в изборните закони (ЗИНП, ЗИЧЕП, ЗМИ, ЗИПВР) за публикуване на финансовите отчети от предизборните кампании, които се представят в Сметната палата за политически партии, коалиции, инициативни комитети и кандидати (в зависимост от случая); в случая с политическите партии тази констатация вероятно не крие сериозни последствия, тъй като ЗПП съдържа разпоредби в тази връзка (въпреки, че се препоръчва по-висока съгласуваност); финансовите отчети, предоставяни от останалите категории обаче не се публикуват никъде. Това се отнася за кампаниите на независими кандидати, издигнати от инициативни комитети, както и за кандидатите, явяващи се на президентски избори със собственото си име (въпреки, че е много вероятно да са членове на партия, която им оказва подкрепа). Въпреки, че се приветства решението на Сметната палата да публикува по своя инициатива всички финансови отчети, които получава, на ЕОГ бе потвърдено, че сегашните механизми не са напълно задоволителни и не позволяват на обществеността да добие пълна и навременна представа за финансовата дейност на политическите партии и кандидати (независими или не). По тези причини ЕО препоръчва да се въведе изчерпателно изискване за публикуване на финансовите отчети за предизборните кампании изобщо.
-
Текущите разпоредби не обхващат пряко (зло)употребата на публични ресурси по време на избори. ЕОГ получи информация, че на практика кандидатите, които вече заемат изборни длъжности, използват административните ресурси, които са на тяхно разположение (служебни коли, комуникационно обслужване, секретариат и др.) за политически цели, особено в контекста на дейностите, свързани с предизборните кампании. По отношение на парламентарната инфраструктура и ресурси, разграничението между дейността на политическата партия и парламентарната група е дори по-сложно, тъй като парламентарните групи се считат за част от политическите партии (парламентът не предоставя отделно финансиране на парламентарната дейност на политическите групи и тя обикновено се финансира от политическите партии). Ресурсите в помощ на работата и услугите на секретариата са достъпни чрез парламентарните услуги. След посещението ЕОГ бе информиран, че на 29 май 2009 г. Народното събрание прие решение, което ограничава използването на административните ресурси, които са на разположение на депутатите, по време на предизборни кампании, включително използването на служебни автомобили. Подобни инициативи са първата стъпка в правилната посока, която може да насърчи и други държавни и местни институции. ЕОГ препоръчва да бъдат поставени ясни критерии за използването на публични ресурси за дейността на политическите партии и за целите на предизборните кампании.
-
Както бе посочено и в описателната част, властите отбелязаха, че в съответствие с общите разпоредби на Закона за счетоводството (чл. 42, ал. 2), политическите партии са задължени да съхраняват счетоводната документация за период от 10 години. ЕОГ не можа да изясни дали тази разпоредба е приложима за различните отчети и доказателствени документи, събрани в контекста на финансирането на дейността на партията и предизборните кампании (включително списъка с дарителите). ЕОГ счита, че в контекста на консолидирането и хармонизацията на правилата за финансиране на политическите партии, запазването на документи е въпрос, който трябва да бъде разгледан, за да може документацията, която е от значение в контекста на финансирането на политическите партии и предизборните кампании, да бъде съхранявана с цел осъществяване на надзор и контролни функции от Сметната палата. Изискванията за съхраняване на счетоводната документация трябва да вземат под внимание останалите видове участници в предизборните кампании (кандидати, инициативни комитети); с цел преодоляване на практически трудности (дължащи се например на временното съществуване на инициативните комитети), задължението за запазване може да бъде прехвърлено върху Сметната палата или изпълнявано съвместно с нея. ЕО препоръчва да бъдат приети ясни правила за запазване на съответните финансови записи и документи, които да бъдат приложими и в контекста на финансирането на предизборни кампании.
Надзор
-
Системата за контрол на политическото финансиране е подобна на тази в няколко други страни-членки на GRECO, дотолкова доколкото предвижда първо заверка на сметките от регистриран одитор и след това проверка от държавна институция. Одиторите в България, както и в другите страни-членки на GRECO, прилагат изискванията на националното законодателство срещу изпирането на пари, което, освен всичко останало, предвижда и процедури за финансов и правен анализ (due diligence) на клиента и докладване на съмнения за пране на пари на звеното за финансово разузнаване в България. Същите задължения се прилагат и за политическите партии, което е различно в сравнение с другите страни и може да се обясни с факта, че финансирането на политическите партии и предизборните кампании реално е изложено на рискове от пране на пари, както многократно беше казано на ЕОГ по време на срещите. Въпреки това изглежда, че през последните години12 звеното на българското финансово разузнаване не е получило никакви доклади от одитори за съмнителни транзакции.
-
(Годишната) заверка на финансовите отчети е уредена в ЗПП и се прилага за редовната годишна финансова дейност на политическите партии. Законът се фокусира върху партиите, които имат значителна дейност и това се определя от техния финансов оборот (50,000 лв. или € 25,000 приходи или разходи). Напоследък се полагат усилия за прилагането на европейските и международните стандарти за одит, а самите регистрирани одитори се подчиняват на техните професионални органи и на специализираната комисия (Комисията за публичен надзор над регистрираните одитори). Въпреки усилията за професионализиране, изглежда, че одиторите приемат праг на точност и толеранс (между проверените отчети и реалната ситуация), който може да стигне и до 50 - 70%. Беше признато, че този праг е прекалено висок в сравнение с обявената цел от 5%, но в същото време одиторите твърдят, че тяхната задача не е била да гледат отвъд финансовите отчети, предоставени им за одит (неофициалната част от финансовата дейност). ЕОГ се съгласява с факта, че идеалната цел от 5% праг на точност трудно може да се постигне в настоящия контекст на разрастваща се сива икономика, базирана на парите13, но толеранс от 50% до 70% подлага на съмнение ползата от самата проверка като такава. Българските власти увериха ЕОГ, че подобни високи цифри са отделни изключения, които не отразяват общоприетите стандарти. Подобно положение изисква повече лична отговорност на одиторите и въвеждането на критерии, които да намалят прага на лична преценка на одиторите, така че те да могат да допринасят по-пълноценно за контролния механизъм. Изглежда, че до момента е имало диалог между представителите на професията и Сметната палата за обсъждане на въпроси като спецификите на политическите партии като обект на одит или резултата от одитните констатации и тяхното съобщаване на СП. Вниманието на ЕОГ беше привлечено от отсъствието в ЗПП на ясни изисквания за изпращането на одитния доклад до СП заедно с финансовите отчети на политическата партия (въпреки, че на практика Сметната палата не изисква подаването на одитните доклади). Засилването на ролята на одиторите в контрола на политическото финансиране нормално би означавало, че тези одитни доклади са надлежно приложени към годишните отчети на партиите, които се изпращат на Сметната палата.
-
По отношение на независимостта на одиторите, професията разчита най-вече на общите стандарти на етичния си кодекс, съгласно който ще възникне конфликт на интереси, ако одитор има професионални взаимоотношения с политическа партия, в която членува. На ЕОГ беше казано многократно, включително от представители на професията, че трябва да се направи повече в контекста на клиентските отношение с партиите, като се има предвид специфичния им характер, за да се увеличи независимостта на одиторите (например, изискване да се използват одитори, които не са свързани с партията, приемлива ротация, назначаване на втори одитор, и др.). В светлината на горното, ЕОГ препоръчва 1) да се повишат стандартите и качеството на одиторската заверка на финансовите отчети, представени в контекста на финансирането на партиите, и да се увеличи координацията с професията; 2) да се засили независимостта на външния одит на финансовите отчети на политическите партии.
-
Според ЗПП, Сметната палата (СП) е общественият орган, който отговаря за надзора над финансирането на партиите. Както вече беше споменато, всички регистрирани политически партии трябва да представят финансови отчети пред СП. Особена характеристика на българската система е, че съгласно чл. 37 от ЗПП политическите партии трябва да представят пред Централната избирателна комисия удостоверение, издадено от СП за внесени финансови отчети за последните три години (или последните две за новорегистрираните партии). ЕОГ разбра, че без „чисто досие” партиите не могат да се регистрират за участие в изборите въпреки, че решението зависи изцяло от компетентната избирателна комисия. Българските власти потвърдиха, че това е изключително мощно средство да се задължат партиите да предават финансовите си отчети навреме: през 2008 г. 47% от регистрираните партии не са отговаряли на условието, а през 2009 г. - броят им е намалял до 25%. Въпреки това СП извършва финансов контрол дотолкова, доколкото въпросните партии получават държана субсидия или материална помощ под формата на безплатни офиси или са участвали в изборите през предходната година. По тази причина, въпреки, че СП не осъществява финансов контрол по отношение на всички политически партии, приетите по закон критерии изглежда отчитат всички активни политически субекти.
-
Прегледът на резултатите от контролната дейност на Сметната палата (виж параграф 93 и 94 в описателната част) показва, че по време на посещението на място няколкото открити нарушения са били основно от формален характер (като разбирането е, че нарушенията, допуснати от политическите партии при събирането и разходването на средствата и управлението на собствеността трябва да се предават на прокуратурата). На ЕОГ беше казано, че в България вече са изказани критики за липсата на резултати от тази част от дейността институцията и по-специално поради усещането, че СП никога не е реагирала дори на публично изказани предположения за сериозни нарушения, направени от партии или техни кандидати. Разговорите, проведени на място, потвърдиха, че приносът на СП за цялостната прозрачност на политическото финансиране остава доста скромен. Освен това, представителите на СП не можаха да изложат ясно най-често срещаните проблеми, на които са се натъкнали в тази връзка. Причините за тази ситуация не са в институционалната им позиция, тъй като по мнение на ЕОГ, СП изпълнява изискванията на член 14 от Общите правила, приложени към Препоръка Rec(2003)4: тя има задоволителни гаранции за независимост, както и репутацията на разумно дистанцирана от партиите и парламента. Институцията има достатъчно много специалисти в областта на финансовия контрол. Съгласно чл. 35 от ЗПП тя има мощни инструменти за получаване от политическите партии и от всяко физическо или юридическо лице или едноличен предприемач извън партиите, както и от държавните одитори, на цялата необходима информация. Отказът за предоставянето на данни и документи или възпрепятстването на работата на СП са подсъдими. От СП обясниха, че 22 служители от отдела, отговорен за надзора над финансирането на партиите, не са достатъчни, за да се справят с този вид работа, което за тях представлява голяма тежест в допълнение към обичайната им работа. Особено в контекста на изборите ще трябват повече служители като в същото време ЕОГ с изненада разбра, че не са били предприети и не се предвиждат никакви мерки за временно прехвърляне на служители от другите отдели в случай на прекалено много работа. Размерът на структурите на СП все пак дава възможност за гъвкавост14. ЕО имаше силното усещане, че и СП е засегната (както и другите държавни агенции) от тенденцията отговорността за възможните недостатъци или за даването на точна информация да се прехвърля на другите институции. По-специално, представителите на СП наблегнаха на факта, че те нямат средства, с които реално да знаят за настъпването на нарушенията, освен ако неправомерностите не им бъдат докладвани от медиите или от други заинтересовани страни. Каквито и да са причините за това прекалено предпазливо поведение, ЕОГ вярва, че трябва да се вземат мерки за увеличаване ефективността на СП, особено като се има предвид критичното мнение за делата, свързани с политическото финансиране в България. Българските власти посочиха след посещението, че през февруари 2010 г. са публикувани резултатите от контролните мерки, изпълнени за първи път конкретно по отношение на финансирането на кампании (за парламентарните и европейските избори през 2009 г.), които показват, че СМ е разкрила 11 случая на нередности15. Това е стъпка в правилната посока, която трябва да доведе до бъдещи действия. Затова ЕОГ препоръчва да се предостави допълнителна подкрепа на Сметната палата, за да може тя да осъществява ефективно контролната си функция по отношение на финансирането на политическите партии и предизборните кампании.
-
През 2009 г. Националната агенция по приходите (НАП) беше включена в ЗПП като допълнителен надзорен орган, отговарящ за проверката в своята област на дейност на политическите партии, които ползват държавни субсидии, но не са подали финансовите си отчети в СП. Изглежда, че обхватът на тяхното участие се ограничава до въпроси като спазване на данъчните и социално-осигурителните правила. НАП смята, че разкриването на нарушения в областта на финансирането на партиите не е част от нейните задължения, докато по мнение на ЕОГ НАП може да има значителен принос в контрола на финансирането на партиите. Затова ЕО препоръчва да се осигурят по-ефективни начини за сътрудничество между Националната агенция по приходите и Сметната палата съгласно Закона за политическите партии.
-
Що се касае до надзора на финансирането на кампаниите на политическите партии и другите участници в кампаниите, съществуващата система има два основни недостатъка: а) съществуващите задължения за отчетност са противоречиви и не съвсем ясни; б) не винаги е определен обхватът на задълженията на СП за контрол на финансовите отчети. Съгласно чл. 37a от ЗПП, политическите партии трябва в срок от един месец след провеждането на изборите да предадат в СП финансови отчети за средствата, набрани и изразходвани в предизборната кампания. Ако сме точни, ЗПП изисква СП да преглежда само годишните отчети на политическите партии, а мълчи относно това дали подадените отчети за предизборни кампании подлежат на проверка, тъй като формално се заявява само, че те са предназначени за публикуване на интернет страницата на СП. Относно кампаниите на кандидатите за народни представители ЗИНП (чл. 73) съдържа по-специфични разпоредби, тъй като политическите партии, както и коалициите и инициативните комитети, трябва да представят своите отчети за изборната кампания в същите срокове, както по-горе, но те трябва да съдържат и банкови извлечения. По отношение на евродепутатите, ЗИЧЕП (чл. 79) принципно съдържа същата разпоредба като ЗИНП, но по някакви причини представителите на СП смятат, че ЗИНП налага задължение за представяне на отчети само на политическите партии. ЗИНП и ЗИЧЕП изискват от СП да направи проверка. По отношение на контрола на финансирането на местните избори, ЗМИ налага задължения за подаване на отчети върху същите категории участници в кампанията като ЗИНП и ЗИЧЕП, но не предвижда никакви проверки от страна на СП. По отношение на финансирането на кампаниите за избор на президент и вицепрезидент, ЗИПВР (чл. 19) предвижда само да се представи декларация пред СП от самите кандидати, които са участвали в изборите, но законът мълчи по отношение на контрола върху тези декларации. Освен това, когато се предвижда контрол от страна на СП (ЗИНП, ЗИЧЕП), законите предвиждат фактическа проверка на съответствието на декларираните приходи и реалните разходи, направени по време на кампанията, което може да се разбира по различни начини (чисто формална проверка или по-задълбочена проверка на приходите и разходите, включително реално направените разходи).
-
СП потвърди необходимостта от хармонизиране на различните закони, както и факта, че Сметната палата не разполага с достатъчно правни инструменти и правомощия да контролира декларациите за финансирането на кампаниите като тези по отношение на годишните декларации на партиите съгласно ЗПП. В същото време няма постоянен мониторинг на финансовите дейности по време на изборните кампании. Като цяло по мнение на ЕОГ могат да се внесат подобрения в системата. В крайна сметка фактът, че различните изборни закони (да споменем само четири от тях - ЗИНП и ЗИЧЕП, ЗМИ, ЗИПВР) споменават само централната (или регионалната/местната) избирателни комисии като органи, които са отговорни за идентифицирането и предприемането на действия относно нарушенията по тези закони, включително налагането на глоби, стана обект на широки обсъждания по време на срещите на място. Те показаха, че има императивна нужда да се направи ясна разпоредба в ЗПП относно надзора от страна на СП над финансирането на кампаниите. Затова ЕО отправя следната препоръка: да се осигури адекватен и последователен надзор над финансирането на изборните кампании на политическите партии, кандидати и другите участници в кампаниите при ясната отговорност и ръководство на Сметната палата.
-
В заключение, както стана ясно, СП е издала различни стандартни формуляри за отчитането на финансирането на партиите и кампаниите, придружени с обяснителни указания. При поискване СП дава също съвети на партиите и техните местни клонове. ЕОГ приветства този подход, който би спечелил, ако се поддържа и коригира с оглед на потребностите на партиите и кандидатите след хармонизирането на законодателството.
Санкции
-
Системата от санкции в повечето случаи е “на ниво партия” като единствените глоби конкретно за нарушения на политическото финансиране са тези, предвидени в ЗПП, който се прилага само за политическите партии и следователно санкциите са основно формулирани в този дух. По-специално, ЗПП мълчи по въпроса за възможните нарушения от страна на дарители и отделни членове на партии (освен за лидерите на париите, които възпрепятстват контрола от страна на СП). ЕОГ беше информиран, че до известна степен сегашната ситуация е резултат от промените в подхода през 2009 г., тъй като дотогава ЗПП е предвиждал и глоби по отношение на физическите лица. След производствата, заведени срещу някои политически лидери (включително няколкото присъди, които са били обжалвани) поради факта, че партиите им не са подали финансовите си отчети, измененията в ЗПП са одобрени и с прилагане на административния закон с обратна сила (на основание на чл. 3, ал. 2 от Закона за административните нарушения) въпросните производства са прекратени и вече осъдените са освободени от отговорност. ЕОГ счита, че уреждането на нарушенията трябва да се допълни с разпоредби относно индивидуалните нарушения (включително тези, извършени от партийни членове или служители на партията, които отговарят за партийните сметки). Това може също така да има положителен ефект върху качеството на управление и финансовата дисциплина в париите. Опитът на другите страни показва, че недопускането, като една от възможните санкции, налагана върху служител или кандидат, може да бъде мощно средство и от превантивна гледна точка.
-
Освен това, санкциите, предвидени към момента в ЗПП, не винаги са пропорционални и достатъчно възпиращи. В чл. 40 от ЗПП се предвижда, че в случай на т.нар. системни нарушения на Закона или неподаване на финансовите отчети пред СП за две последователни години, партията може да бъде разпусната от Софийски градски съд, като този вид санкции също са прекалено строги, за да имат практическо приложение. Затова, най-ефективната мярка остава лишаването от държавна субсидия, но и това е строга мярка, тъй като съгласно чл. 36, ал. 1, правото на субсидия се губи безвъзвратно до следващите избори, (а не пропорционално на тежестта на нарушението или временно до отстраняването на определени нередности). Партиите, които (все още) не са получили държавна субсидия, могат да бъдат санкционирани само с конфискация на незаконни дарения или с глоба от 5000 до 10 000 лв. (2500 до 5000 евро) в случай, че не представят някои от финансовите отчети, който се изискват по закон. Членовете на партията, които са виновни за възпрепятстване, подлежат на глоба от 1000 до 2000 лв. ( 500 до 1000 евро). Това показва, че максималната сума на глобите е по-скоро умерена и че нарушаването на редица специфични изисквания по ЗПП не се наказва, като например отказът да се публикува или да се направи публично достъпен регистърът на партията, липсата на регистрация или неправилната регистрация на дарения или разходи, да не говорим за укриването на средства или двойното счетоводство). Освен това, конфискуването на незаконните дарения е важен елемент в арсенала от санкции, но то трябва да остане допълнително наказание, за да се запази възпиращият ефект на санкциите. ЕОГ разбра, че в някои случаи могат да се прилагат разпоредби от наказателното право (за фалшифициране на документи, данъчни измами, и др.). Това е много важно, тъй като СП трябва да изпраща до прокуратурата всички случаи на нарушения от страна на партиите при набирането и разходването на средствата, управлението на собствеността или финансовото отчитане. В светлината на горните разсъждения, ЕО препоръчва следното: 1) да се допълни съществуващия арсенал от санкции, предвидени в Закона за политическите партии, с допълнителни санкции, които могат да се налагат и върху физически лица, включително лица, които отговарят за партийните сметки; 2) да се предвиди по-широк кръг от наказания, което ще има възпиращ ефект и ще насочи вниманието и към други важни изисквания на Закона, като приемане на незаконни дарения, неправилно идентифициране на дарителите, неправилна или липса на регистрация на части от приходите или разходите.
-
От чисто правна гледна точка, единствените санкции, приложими във връзка с финансирането на кампании, са тези, които се съдържат в (основните) изборни закони (ЗИНП, ЗИЧЕП, ЗМИ, ЗИПВР) и не касаят спецификите на изискванията за политическото финансиране: единствените глоби, приложими съгласно ЗИНП за всякакви нарушения по този закон са глоба от 500 до 5000 лв. (250 до 2500 евро) или ако престъплението е извършено умишлено от служителя, глобата е от 1000 до 10 000 лв. (500 до 5000 евро) като и тук обхватът на санкциите не винаги е адекватен - например, неспазването на тавана на разходите очевидно не е обект на никакви други санкции освен глоба, която може да бъде сравнително незначителна. Освен това, събеседници на ЕОГ подчертаха по време на срещите, че независимо, че санкциите се прилагат буквално за всеки, който наруши закона, този вид формула е прекалено широка, за да бъде ефективна на практика (например срещу издателите и рекламодателите). ЕОГ също така разбра, че съществуващите санкции не са ефективни. Например, по време на местните избори през 2007 г., 70% от инициативните комитети и кандидатите и 40% от коалициите не са подали финансови отчети; както ни беше казано, повечето от тези нарушения не са били санкционирани (може би са заведени няколко дела срещу партии по разпоредбите на ЗПП). Това е още едно неоспоримо доказателство за неадекватността на настоящите разпоредби в областта на надзора и санкциите при финансирането на кампаниите. ЕОГ иска да подчертае още веднъж, че предвид връзките между финансирането на предизборни кампании и на политическите партии, ясно се очертава нуждата от последователен подход по отношение на тези две области. Затова ЕОГ препоръчва да се направят разпоредби за ефективни, пропорционални и възпиращи санкции, подобни на тези, препоръчани във връзка със Закона за политическите партии, които да се прилагат в случаи на нарушения на разпоредбите за финансирането на предизборни кампании.
-
Съгласно българската Конституция и вътрешните правила на Народното събрание, имунитет срещу наказателно преследване имат народните представители, както и президентът и вицепрезидентът на Републиката. Изглежда, че във втория случай имунитетът е абсолютен и не може да бъде вдигнат, което може да даде място за безнаказаност в контекста на нарушенията, свързани с политическото финансиране. Освен това, имунитети има и съгласно ЗИНП за кандидатите (и техните агитатори) в парламентарните избори и съгласно ЗИЧЕП за кандидатите (и техните предизборни комитите) в изборите за Европейски парламент. Правилата не винаги са съвместими, когато стане въпрос за други подкрепящи лица, които имат имунитет (агитаторите в първия случай или членовете на инициативните комитети във втория) и по отношение на обстоятелствата, при които имунитетът от наказателно преследване не се прилага (напр. когато нарушението представлява тежко престъпление и когато нарушителят е хванат в момента на извършване на престъплението). ЕОГ се замисли дали в настоящия контекст е напълно оправдано да се запази имунитетът на кандидатите, както и на агитаторите или на членовете на техните предизборни комитети, и не стигна до ясно заключение в тази област. Въпреки това, очевидното несъответствие на правилата е проблем и ЕОГ насърчава българските власти да го вземат под внимание в контекста на цялостната хармонизация на разпоредбите за политическото финансиране, препоръчана в настоящия доклад.
-
В дискусиите по време на срещите ни беше споменато също, че настоящите правила най-вероятно не дават възможност за задоволително третиране на приемствеността на партиите и, по-специално, за недопускане дадена партия да избегне последиците от своите действия чрез доброволно разпускане и възобновяване под друго име. Препоръчва се на българските власти да разгледат по-подробно и този въпрос.
-
В заключение, ЕОГ разбира, че статутът на давност, който се прилага във връзка с административните престъпления, съдържащи се в ЗПП и в различните изборни закони, се определя от чл. 34, ал. 1 от Закона за административните нарушения и наказания. В тази връзка, не може да се започне производство, ако свидетелското показание, с което се установява наличието на нарушение, не е било изготвено в срок от три месеца след установяването на нарушителя или ако е изтекла една година от извършването на нарушението. По мнение на ЕОГ тези изисквания са прекалено стриктни в контекста на политическото финансиране и предвид механизмите на финансовата отчетност, които позволяват идентифициране на нарушението едва няколко месеца след като е било извършено (както и факта, че изглежда не е предвиден механизъм за временно прекратяване на статута във връзка с чл. 34 от гореупоменатия закон). Затова ЕО препоръчва да се увеличи срокът на давност за административни нарушения по Закона за политическите партии от 2005 г. и по различните изборни закони.
Сподели с приятели: |
