Понятие за държавен орган

В правната литература широко се използват понятията "държавен механизъм", "държавен апарат", "система на държавните органи", "държавни структури", "държавни институции" и други за означаване на близки по съдържание системи от органи.Конституционните категории са "система на държавните органи" и "държавен орган", въпреки че в последно време вместо "държавен орган" гражданственост получи "държавна институция", което име по скоро политологичен нюанс, отколкото правно съдържание.

Държавният апарат е широка система, която включва в себе си държавните органи, административните структури, които ги обслужват и подпомагат, и държавните институции, като армия, затвори и т.н.

Системата на държавните органи е по-ограничена по обхват структура.В нея са включени само различните видове и степени държавни органи.Системата на държавните органи е част от държавния апарат.

Държавните органи чрез своята дейност са олицетворение на държавата.Те са структурообразуващи елементи на държавната система.Те имат определена същност и формално юридически характеристики, които отразяват и обединяват най-съществените черти на системата от държавни органи. Това обаче не лишава от специфични белези всяка подсистема, всяка структура от държавната организация.

Държавните органи по своята природа са специфични социални образувания, които изпълняват определена роля в управлението на обществото.Те са лост за управление на социалните процеси.

Държавните органи образуват сложна йерархическа система, която включва различни по вид, характер, състав, значение, структура, обем на компетентност и социална роля органи.

В литературните източници се акцентира на различни страни от характеристиката на държавните органи и поради това се срещат различни определения на понятието "държавен орган".Най-съществени са следните характеристики на държавните органи.

1. 
   Държавният орган е институция, създадена, да осъществява държавното управление на социалните процеси.Той е държавна институция, предназначена да задоволи определена управленческа потребност.Държавните органи са атрибут на държавата.Чрез тях тя съществува и осъществява своята собствена функция.Властта и силата на държавата се реализират чрез системата от държавни органи.Това са тези институции, които чрез присъщи на държавата средства и методи осъществяват държавната власт.
   

2. 
   Държавният орган, за да може да изпълнява поставените пред него задачи, притежава определени от Конституцията, законите и подзаконовите актове властнически правомощия.Наличието на държавно-властнически правомощия е онзи белег на държавния орган, който го отличава от всички останали органи за социално управление. Държавен орган, оставен без властнически правомощия, прави безпредметно неговото съществуване.
   

Задачите на държавните органи по управлението на обществените процеси, правата, които притежават за тяхното изпълнение, и задължението да осъществяват тези права определяме като правомощия на държавните органи.

В литературата и в законодателството не винаги се прави разлика между правомощия и пълномощия.Според чл. 111, ал. 1 от Конституцията: "Пълномощията на министерски съвет се прекратяват:

1. 
   с гласуване на недоверие на Министерски съвет или на министър-председателя;
   

2. 
   с приемане на оставка на Министерски съвет или на министър-председателя;
   

3. 
   при смърт на министър-председателя;"
   

1. 
   подаване на оставка пред Конституционния съд;
   

2. 
   трайно невъзможност да изпълнява правомощията си поради тежко заболяване;
   

3. 
   при условията на чл.103;
   

4. 
   при смърт;
   

Властническите правомощия държавните си правомощия осъществяват в процеса на своята дейност, в резултат на която приемат различни по характер актове или извършват други дейности за управленско въздействие върху обществените процеси.Изпълнението на държавните задачи се осигурява чрез различни средства на властническо въздействие, включително и чрез държавна принуда.

Правомощията на държавните органи, техният характер, обем и способи за реализацията им са обусловени от задачите, които трябва да решават, и от мястото на органите в държавната йерархия.Едни по характер правомощия притежава органът на законодателната власт, други-органите на изпълнителната и съдебната власт.

3. Държавните органи действат по поръчение на държавата, от името и в интерес на държавата.Те са отговорни пред нея в лицето на по-горестоящите държавни органи.Държавните органи действат относително самостоятелно и отговарят за своята дейност в пределите на предоставената им компетентност.

4. Държавният орган се характеризира с определен личен състав, който е нормативно установен.Личният състав на органите се формира чрез избор или назначаване Представителите и някои изпълнителни органи се избират непосредствено от народа, на основата на демократични избирателни принципи.Другите органи са назначаеми или се избират от други органи.

Народното събрание, президентът, общинските съвети и кметовете се избират пряко от народа, докато съдебните и някои от органите на изпълнителната власт са назначаеми.Областните управители например се назначават от Министерски съвет.Но не всички органи на изпълнителната власт са назначаеми, например кметовете се избират от населението, а Министерският съвет и министрите - от Народното събрание.Начинът на формирането на държавните органи е в известна степен критерий за тяхната демократичност.В някои случаи назначаем орагн. може да се окаже по-демократичен, отколкото пряко избраният от народа.Критерият "избор" не бива да се абсолютизира, тъй като може да доведе до погрешни изводи.

Органите по своя състав могат да бъдат колективни /народното събрание, Министерският съвет, общинските и районните съвети, Конституционният съд, Висшият съдебен съвет и др./ и еднолични /министрите, главният прокурор, областните управители, кметовете на общини, райони и кметства/

В теорията се поддържат различни становища за понятието "държавен орган".съществуват теории, според които и избирателният корпус е държавен орган.Някои приемат, че и отделният гражданин при определени условия се конституира в държавен орган, например когато участва в изборите.Държавният орган притежава определени качества, които го характеризират и различават от останалите структури за социално управление.

На основата на посочените съществени белези може да се формулира следното определение за държавен орган.Той е държавна институция с определен личен състав, формирана по установен от закона ред, на която са предоставени властнически правомощия във връзка със задачите, които решава, действа по поръчение на държавата и се намира в различни по характер взаимоотношения с други държавни органи.

3.1 Понятие за "система на държавните органи"

Системата на държавните органи се създава въз основа на принципа на разделение на властите.Но неточно би било да се твърди, че държавната организация се свежда само до трите системи на държавните органи: на законодателната, на изпълнителната и на съдебната власт.Съществуват и други органи, като президента, Конституционния съд, общинските и районните съвети, които не могат да бъдат отнесени към нито една от трите власти.Практиката винаги е по-богата от теоретичните конструкции и това е естествено.Принципът за разделение на властите не се свежда само до неговите структурни форми.Той е много по-богат по съдържание.Неговата истинска същност е разделението на държавните функции между различни органи на единната власт.

Държавната система включва в себе си множество органи.Те се намират в нормативно определени взаимоотношения помежду си.Характерно за системата на държавните органи е, че тя съществува и функционира при определени обществени условия /среда/, в съответствие с разположението и съотношението на политическите сили в обществото.

Системата на държавните органи е единство от взаимосвързани и взаимодействащи си органи, които функционират в конкретна социална среда и постигат определени политически цели.Системата на държавните органи в Република България е организирана и действа по начин, който трябва да съдейства за прехода към демократично общество.

Системата на държавните органи представлява единна йерархическа конструкция с нормативно установени субординационни, координационни и други по характер взаимоотношения между отделните подсистеми и структури, без да изключва тяхната относителна автономност.

Развитието на обществените отношения и задачите по държавното управление на социалните процеси изисква обособяването на няколко подсистеми от държавни органи както във вертикално, така и в хоризонтално направление.

Развитието на държавните органи като цяло и на отделните подсистеми в частност съдейства за успешното решаване на задачите, които стоят пред държавната организация.

Изграждането на системата от държавни органи на основата на принципа за разделение на властите дава възможност за съгласуваното балансирано функциониране на всички подсистеми при осъществяване на държавната власт.Всяка подсистема е създадена и функционира по такъв начин, че да може да изпълнява държавните задачи автономно и при нужда във взаимодействие с другите подсистеми

Конституцията определя системата на държавните органи в Република България. Основен критерий за нейното изграждане е принципът за разделение на властите.Съществува становище обаче, че критерий за класификация на държавен орган е формата на държавната дейност.Ако се приеме този критерий, то трябва държавните органи да се обособят например в следните три групи: нормотворчески, контролни, правоприлагащи и т.н.но една подобна класификация е нецелесъобразна, тъй като мнозинството държавни органи осъществяват почти всички тези форми на дейност.Подобна класификация на видовете държавни органи ще създаде значителни трудности при разкриване на тяхната специфика.Например органите на изпълнителната власт осъществяват нормотворческа, изпълнителна, контролна, разпоредителна и вътрешноорганизационна дейност.

Въз основа на принципа за разделение на властите системата на държавните органи се обособява в три подсистеми:

1. 
   Орган на законодателната власт;
   

2. 
   Органи на изпълнителната власт;
   

3. 
   Органи на съдебната власт.
   

Третата система са органите на съдебната власт.Тя е сложна по структура и се състои от три подсистеми - съдебни, прокурорски и следствени органи.

Съдебните органи са независими и се подчиняват само на закона.Принципът на подчинение на по-долустоящия съд на по-горестоящия е неприложим.По-горестоящият съд може да осъществява само методическо ръководство и надзор по отношение на по-долустоящия. Върховният касационен съд и Върховният административен съд могат да препоръчат на съдилищата да засилят санкциите в рамките на закона по отношение на определен вид престъпления, без да се вместват в решаването на конкретни дела на който и да е съд.По изключение Пленумът на Върховния съд може да дава задължителни указания на съдилищата в случаите, предвидени в закона.

Прокуратурата е изградена на принципа на единоначалието и строгия централизъм.Главният прокурор осъществява методическо ръководство и може да дава задължителни указания на всички прокурори в съответствие със закона.По-горестоящият прокурор не може да нареди на по-долустоящия да пледира пред съда за наказание, което не съответства на степента на обществена опасност на извършеното деяние и предвидената в закона санкция.

Органите на следствието осъществяват предварително производство по наказателни дела.

Системата на държавните органи ще бъде непълна, ако се ограничим само с посочените по-горе три подсистеми. Тя е по широка по съдържание и притежава различни характеристики.

В съответствие с територията, върху която се реализира компетентността на държавните органи, те биват:

1. 
   Висши (централни).Тяхната компетентност и действието на техните актове по принцип се разпростират върху цялата територия на Република България;
   

2. 
   Местни органи. Компетентността им се простира върху територията на административно-териториалните единици, регионите и съдебните райони.
   

Висши държавни органи са: Народното събрание, президентът, Министерски съвет, министрите, ръководителите на централни ведомства без ранг на министерства, Конституционния съд, Висшия съдебен съвет, Върховния касационен съд, Върховния административен съд, главният прокурор и националната следствена служба.

Президентът и Конституционният съд заемат особено място в системата на държавните органи.Те не принадлежат към нито една от трите власти.

От висшите органи Народното събрание и президентът са пряко избираеми от народа, а другите са производни от тях или от други висши органи.

Местните органи са всички, които осъществяват своята дейност на равнище административно-териториални единици или региони.Районните и окръжните съдилища и прокурори осъществяват своята дейност в райони, които не съвпадат с границите на административно-териториалните единици. Военните съдилища и прокурори се създават в специални райони, във войскови поделения и съединения.

Местните управленски органи се обособяват в две подсистеми: органи на местното самоуправление и органи на изпълнителната власт. Те провеждат държавната политика на своята територия, но преди всичко решават въпроси от местно значение.Това се отнася особено до органите на общинско и районно равнище.

Местните органи на изпълнителната власт представляват йерархическа система от няколко степени - областни управители, кметове на общини, на райони и на кметства.

Областните управители се грижат за решаване въпросите от регионално значение и осъществяват държавната политика на територията на областта. Най-широки по обем са задачите, които решават общините чрез общинските съвети и кметовете, защото са органи, които стоят най-близо до населението и от тяхна компетентност са въпросите от комунално-битов характер, образование, здравеопазване, благоустройство и др.

Според Конституцията и Закона за местното самоуправление и местната администрация /обнародван,ДВ, бр. 77 от 17.09.1991г., изм., бр. 24, 49 и 65 от 1995г./ общинските съвети са органи за самоуправление на населението.

В зависимост от принадлежащите им правомощия държавните органи се обособяват в две групи:

1. 
   Органи с обща компетентност;
   

2. 
   Органи със специална компетентност;
   

Висши органи с обща компетентност са: Народното събрание, президентът и Министерски съвет.

Народното събрание чрез законите и цялата своя дейност осъществява ръководство на държавата.

Президентът притежава конституционни правомощия и разполага с политически средства за въздействие върху основните сфери на държавната дейност.

Министерски съвет е орган с обща компетентност , който ръководи изпълнителната дейност на държавата пряко и чрез органите на подсистемата на изпълнителната власт.

На известно равнище органи с обща компетентност са областните управители, общинските и районните съвети и кметовете на общини, райони и кметствата.

2. Органи със специална компетентност са по-разнообразни по вид, характеристика и социално предназначение от органите с обща компетентност. Те са специализирани органи, които представлява част от подсистемата на изпълнителната власт и някои други. те осъществяват управление на специфични сфери нот държавната дейност:

а)Централни специализирани изпълнителни органи са министрите и ръководителите на ведомства без ранг на министерства. Те осъществяват управление на определени сфери на държавната дейност, като външната политика, образованието, опазването на обществения ред, съобщенията, енергетиката, стандартизацията и т.н. или отрасли по националното стопанство - транспорта, строителството, търговията и др. Орган е министърът, а не министерството. Министерството е учреждение с различни структури, които подпомагат министъра в неговата дейност. Специализирани централни ведомства без ранг на министерства, като Агенция за приватизацията, Комитета за младежта, физическото възпитание и спорта, Национална комисия по цените, Центъра за масова приватизация и други, осъществяват управление на тесни сфери от държавни дейности.

Местни специализирани изпълнителни органи са управленията, дирекциите, отделите и службите в областите, общините и районите, които подпомагат областните управители и кметовете.

В административно-териториалните единици и региони се създават местни специализирани органи на централно подчинение.Такива са например регионалните дирекции на Министерство на вътрешните работи, районните полицейски управления, клоновете на пощите и далекосъобщенията и др.

б) друг вид специализирани държавни органи са тези на съдебната власт, които осъществяват специални държавни дейности - правосъдна и надзор за законност.

Висши органи на съдебната власт са Върховният касационен съд и Върховният административен съд, главният прокурор и директорът на националната следствена служба.Всички те са специализирани поради специфичния характер на тяхната дейност.

Особено място в системата на съдебната власт заема Висшия съдебен съвет.

Местни органи на съдебната власт са апелативните, районните и военните съдилища, прокуратури и следствени служби.

Конституционния съд е висш орган със специална компетентност.Той дава задължително тълкуване на Конституцията, произнася се за конституционно-съобразността на законите, решава спорове за компетентност между различни държавни органи и т.н.

освен посочените видове държавни органи могат да бъдат обособени съобразно различни критерии и следните групи органи:

1) според начина на образуване - пряко избрани от народа;Народно събрание, президент, общински и районни съвети и кметове; Избрани от други органи: Министерски съвет, Конституционен съд и др.; назначаеми: областни управители и ръководители на ведомства без ранг на министерства и др.;

2) според начина на вземане на решения - колегиални: Народно събрание, Министерски съвет, Висш съдебен съвет и др.; индивидуални: президент, министър, областен управител и др.

3) според състава 9 колегиални: Народно събрание, общински съвети;и еднолични: министър, главен прокурор, кмет и др.

Всеки ден административните органи са изправени пред въпроси като: "Трябва ли да се даде разрешение за строителство на гражданина Х?", "Каква трябва да бъде цената на електричеството?", "Кои предприятия да бъдат включени в списъка за приватизация?" и стотици други като тях.

Административната дейност в по-голямата си част представлява избор на действия в съответствие с преценката на възникналия проблем и съществуващите обстоятелства. Възможността на административните органи да могат да преценяват и избират своите действия е проява на административна дискреция. Административната дискреция очертава свободата на преценка на администрацията. в българската административноправна теория дискреционната административна власт се нарича " оперативна самостоятелност"

/В нормативните и съдебните актове, обаче, това понятие не се използва. Вместо него се използват изразите "правилност", "целесъобразност", "представяне на преценка на административния орган"/

Оперативната самостоятелност означава правната възможност на административния орган да прецени и избере едно свое поведение в рамките на закона и съобразно целта на закона. Оперативната самостоятелност е предоставената по закон възможност на административния орган да преценява дали, кога, как и какво решение да вземе при осъществяване на дейност от своята компетентност.

Оперативната самостоятелност в дейността на администрацията е проява на творческото начало, съчетано с прилагането на законността в условията на демократичната държава. Оперативната самостоятелност е характерен белег за функционирането на администрацията. Тя се налага от многообразието и динамиката на административната дейност.

Дейността на административните органи представлява целесъобразно изградена йерархическа система. Функциите и задачите на административните органи от различни нива и области на държавно управление образуват пирамидален модел на изпълнителната дейност в държавата. Поради характера на осъществяваната дейност всички органи от тази система трябва да могат да съобразяват приложението на компетентността си с пъстро разнообразие от различни и многобройни фактори. Някои от тези фактори са постоянни и са нормативно предвидени и регламентирани. Но нормативният модел на системата така както е предвиден в най-общ вид в законите, не е достатъчен да посрещне задачата за конкретното решаване на нужди и искания на различни лица и организации всяка от които се представя с собствена специфика, с конкретни прояви в конкретно време, място и условия.Законът например урежда кой орган има право да реши изграждането на ново училище и с какви средства, но съответният административен орган е този, който решава дали да се построи, къде, кога, каква да е постройката, как да се употребят средствата за построяването му и т.н. Това непокриване на нормативния модел на административната дейност с практическите задачи по приложение на закона и осъществяване на държавната политика е важна характеристика на административната система. Постигането на основните задачи на държавната политика изисква, от една страна, цялостно и единно държавно управление, а от друга, възможност за администрацията да отговаря на отделни, конкретни, временни нужди и искания. Съществуват не само множество варианти на административните решения, но и условия за умножаване на възможностите за отговори на възникналите проблеми. Разнообразието на въпросите и на вариантите за тяхното решаване са толкова големи, че необходимо налагат административните органи да имат власт за преценка и избор, която да доведе до резултатно и навременно осъществяване на задачите на администрацията.

Оперативната самостоятелност е самото сърце на административната дейност. Оперативната самостоятелност на административните органи е механизъм за проявяване на инициативност, активност, актуалност и конкретност в административната дейност. Aдминистративните органи, чиято основна задача е изпълнението и творческото осъществяване на държавното управление, се нуждаят от определена степен на самостоятелност в тяхната дейност. Законите не са в състояние да предвидят и определят всички възможни ситуации, които ще настъпят в реалния живот.Огромното разнообразие от външно сходни ситуации в обществения живот прави невъзможно да се предвидят и определят от правото връзките на всяко възникване на проблем с установено от правото разрешение, което да води до предварително определени правни последици.Затова правото установява известна гъвкавост в дейността на административните органи, която позволява възникналите проблеми да бъдат разрешавани по възможно най-добрия за обществото начин. В съответствие не само с изискванията на правото и законността, но и с изискванията на морала и грижата за човека съобразно конкретната обстановка.

Оперативната самостоятелност е самостоятелност, определена от закона и ограничена от рамките на закона. Оперативната самостоятелност не означава своеволие или беззаконност в действията на администрацията. Оперативната самостоятелност е административна юридическа дейност, осъществявана в изпълнение на закона, въз основа на закона и в рамките на закона. тя е дейност, предвидена и осъществявана за изпълнение на закона. Поради това всички варианти на действие, които могат да се предприемат от съответния орган при упражняване на оперативната самостоятелност, трябва да са предвидени от закона.Те трябва да влизат в кръга на компетентността на органа и по своето съдържание и цел трябва да са в съответствие с действащите закони.

Акад. Петко Стайнов изгражда определението на понятието оперативна самостоятелност чрез следните съставни елементи:

1. 
   1.Властническа юридическа дейност. При оперативната самостоятелност не се касае за материална или техническа дейност, защото тя се състои от волеизявления, които създават едностранно и пряко правни последици - това е винаги изпълнително-разпоредителна дейност.
   

2. 
   Властническата юридическа дейност изразява свободата на преценка и избиране на средства и начини на действие измежду няколкото, които се представят пред административният орган.Органът не е поставен в задължение по закона да вземе само едно точно и предварително определено от закона решение.
   

3. 
   свободата на преценка и изборът на средствата и начините на действие се развиват само вътре в рамките, установени от закона, или по посоката, указана от закона. Налице е следователно едно указание, условия, понятие, изразено изрично или тацитно от законодателя, което обвързва с определени граници административния орган.
   

4. 
   Тази дейност се осъществява от надлежно посочен компетентен за случая орган на държавно управление. За оперативна самостоятелност става дума само при административни органи, а не при законодателните или съдебните органи.
   

5. 
   Този орган чрез дейността си упражнява свободата на преценка - оперативна самостоятелност - само за осъществяване на целта, която е предвидена от закона.
   

В зависимост от степента на обвързаност на осъществяването на административна дейност от предписанията на законовите норми могат да се обособят различни групи случаи.

Една класификация разделя случаите основно на две групи - група А и група Б. В случаите от група А административния орган, първо не може да извърши или да не изпълни юридическото действие по искане на гражданина, и, второ, не може да избира формата на решението на дадения въпрос и определянето на последиците от решението.Всички указани въпроси предварително са уредени с нормативни предписания, на които се подчинява административния орган.В случаите от група Б изискването на определено фактическо положение може, но не е задължително да предизвика определени правни последици.Нормативното предписание не свързва безусловно и задължително определено положение с настъпването на определени последици.

Друга класификация възприема четири степени на обвързаност на административната дейност от законовите разпоредби които се проявяват в четири различни форми на обвързана компетентност. Първата степен на обвързаност означава възможност за избор на действие или въздържание от действие, но в случай че веднъж вече действието е избрано, административният орган е длъжен да действа по - нататък по определен начин, т.е. проявява се оперативна самостоятелност в първата фаза на процеса, когато органът има право да реши дали да действа или не.Но ако той реши да действа, от този момент нататък в последващите фази на административен процес той ще действа в условията на обвързана компетентност.Втората степен означава задължение на органа да действа по определен начин, но съществува възможност за органа да избира момента на действие, т.е. оперативната му самостоятелност се проявява само по отношение на определяне на времето на неговото действие. Третата степен е тази на същинската обвързана компетентност - административният орган е длъжен да действа по определения от закона начин и в определен момент или промеждутък от време. Той няма възможност на собствена преценка относно нито един от елементите на действието.

Четвъртата степен обхваща крайните случаи на обвързана компетентност , когато администрацията трябва и може само да регистрира решения или факти, продукт на волята на други органи или лица.

От гледна точка на това дали законодателят е предвидил в закона съществуването на всички възможни случаи в административната дейност и като ги е предвидил, дали е поискал да ги регламентира, така че да обвърже по задължителен начин административните органи, могат да се обособят пет групи случаи:

1. винаги предвидени и винаги обвързани;

2. винаги предвидени и често обвързани;

3. обикновено предвидени и често обвързани;

4. случайно предвидени /по повод /, но никога необвързани;

5. изобщо непредвидени;

Последният случай - изобщо непредвидени - е теоретично невъзможен в нашата правна действителност.Първите два случая спадат към категорията на обвързана компетентност, а вторите два има упражняване на оперативна самостоятелност

Оперативната самостоятелност и обвързаната компетентност се използват от законодателя в различни комбинации в зависимост от характера на въпросите и определеността която той желае да постигне в резултат от действията на административния орган. Законодателят е запознат с различието в конкретните случаи, но е преценил, че то не е съществено спрямо желаното развитие на съответните обществени отношения, и че един постоянен отговор или постоянни критерии в решаването на въпроса защитават по-добре като цяло интересите на гражданите и целите на държавата.

Оперативната самостоятелност и обвързаната компетентност се определят още при установяване компетентността на органа.Това са правомощия на органа с различни ограничения.Овластяването на органа да действа по изпълнение на възложената му компетентност включва и съдържанието на това овластяване - каква власт при какви условия. И докато при оперативната самостоятелност условията и модулът на поведение на органа са дадени много по-общо в компетентността му и могат да поемат в себе си различно многообразие на условия и поведение, при обвързаната компетентност условията и моделът за осъществяване на правомощията от компетентността са установени стриктно и органът се явява нещо като представител на общото нормативно разпореждане спрямо отделни случаи.Оправомощяването за упражняване на оперативна самостоятелност може да се постигне от законодателя и чрез включване на съответни "неопределени" или "недоопределени" понятия. Използването на "неопределени понятия" в правните норми обосновава упражняване на оперативна самостоятелност.

Оперативната самостоятелност е изключително полезна проява на администрацията, но тя трябва да бъде регулирана. Най-общо регулирането на оперативната самостоятелност се изразява в определяне на границите и и организиране на проявите вътре в нея.Основните начини за регулиране на оперативната самостоятелност са структурирането и контролът върху нейното осъществяване. Структурирането на оперативната самостоятелност включва определянето на правила за упражняването вътре в законовите граници на проявлението и.Структурирането представя ограниченията на оперативната самостоятелност чрез позитивна система от правила и процедури за организиране на нейното осъществяване.То дава отговор на въпросите, как да бъде организирана оперативната самостоятелност и как да се създаде ред при нейното упражняване.Структурирането се извършва на две нива.

1. организиране и регулиране въобще на оперативната самостоятелност в административната дейност;

2. организиране и регулиране на оперативната самостоятелност на конкретно ниво - на конкретен орган, или по конкретен случай, или при издаването на определен вид административни актове, или в определена сфера на административната дейност;

Първото ниво се занимава с определяне на пределите на оперативната самостоятелност - посочване на границите, полето и съдържанието и от законовата норма.Това се извършва от законовите норми, които определят компетентността на органа, и от законовите норми, които регулират обществените отношения, които са предмет на дейност на съответния административен орган.

След като веднъж са определени полето и границите на оперативната самостоятелност, на второ ниво вече се поставя въпросът за начина, по който тя следва да се упражнява, как да се организират действията на оперативната самостоятелност.На това ниво трябва да се изработят вътрешни правила - процедурни и интерпретационни - които да определят начина, по който се вземат решения в условията на оперативната самостоятелност.Вътрешните правила не са еднакви за всички органи, те не са задължителни, но облекчават много работата на органа и създават яснота по отношение начините, подходите, критериите и мерките, използвани при упражняване на оперативната самостоятелност от органа.

Административния орган, вземащ решение в условията на оперативна самостоятелност, може да се основава на предишна практика, техника, прилагани в неговата дейност.Във връзка с това е и въпросът, доколко взето решение по конкретен случай в условията на оперативна самостоятелност обвързва административния орган в неговата бъдеща дейност.Отговорът е, че органът не е длъжен да действа по същият начин при възникването на следващ идентичен случай.

Контролът върху оперативната самостоятелност е абсолютно необходим.Основен принцип в държавната администрация е, че дискреционната власт на административните органи трябва да бъде контролирана.Неконтролираната дискреционна административна власт е зло, което води до беззакония и своеволия в административната дейност.Съществуват два основни правни подхода за контролиране на оперативната самостоятелност.Единият е контролът за законосъобразност на административните актове, при който висшестоящият административен орган или съдът проверява дали са спазени законовите изисквания - дали оперативната самостоятелност е извършена в съответствие със закона, в рамките и при условията определени от закона. Друг е контролът за правилност, който се извършва от висшестоящият административен орган и чрез който се проявява самото упражняване на оперативната самостоятелност.При контролът за правилност се проверява преценката на административният орган, упражнил дискреционна власт - дали актът или действието е правилно, добро, икономично, навременно, необходимо и т.н.При всички случаи, първо, трябва да се проверява законосъобразността на административното действие или акт и едва тогава след като се установи, че то е законосъобразно, трябва да се провери и неговата правилност.