Глава II – Дълговото финансиране и дълговата криза

1. 
   Дългово финансиране на местните разходи – предимства и недостатъци
   

1. 
   Чрез дълговото финансиране на общините се постига по-справедливо дългосрочно разпределяне на капиталовите разходи между поколенията, така че тези разходи да не са изцяло за сметка на настоящите данъкоплатци, а част от тях да бъдат поети от бъдещите поколения.
   

2. 
   Дълговият способ за финансиране на местните инвестиции често има за резултат стабилизиране на общинските бюджети, защото способства за съкращаване на оперативните разходи. Типичен пример в тази насока е подмяната на остаряла пътна инфраструктура. Изграждането на нови пътища (или основен ремонт на съществуващи такива) с помощта на дългово финансиране спомага за намаляване на текущите разходи по това перо. Повишената потребителска удовлетвореност от качеството на новоизградената инфраструктура и съкратените оперативни разходи за поддръжка и възстановяване в повечето случаи компенсират разходите по обслужване на дълговите инструменти.
   
3. 
   Дълговото финансиране позволява извършване на капиталови разходи, без да се намаляват социалните плащания от общинския бюджет. Текущите (в т.ч. социални) разходи на общинските бюджети се отличават с ниска еластичност и в общия случай се разглеждат като постоянни. Финансирането на инвестиции, от своя страна, се интерпретира като неприоритетно и се извършва единствено в условията на благоприятна макросреда. При тези условия осъществяването на капиталови проекти често се отлага, т.е. налице е изтласкване на инвестиционните от текущите (най-вече социални) местни разходи.
   
4. 
   При използването на заемни средства се ускорява инвестиционния процес на местно равнище и създава условия за засилване на стопанския растеж. Изграждането на инфраструктура изисква значителен финансов ресурс. Местните власти както в развитите, така и в развиващите се страни не разполагат с достатъчен обем средства и в резултат на това завършването на проектите се забавя. Използването на дългов способ (за разлика от финансирането чрез текущи данъчни приходи) осигурява навременно изграждане на инфраструктури и съкращаване на незавършеното строителство.
   
5. 
   Дълговите инструменти съдействат за разширяване достъпа на местните власти в Централна и Източна Европа до структурните фондове на Европейския съюз. Ползването на средства по програми на ЕС изисква осигуряване на известно самофинансиране от общината бенефициент. В условията на перманентен недостиг на свободни финансови ресурси българските региони трудно могат да се възползват от средствата по европейските проекти. Ето защо осигуряването на необходимите за самоучастие ресурси посредством емисия на дълг следва да се оцени позитивно.
   

1. 
   Осъществяваните от държавните и общинските власти инвестиции по правило са ниско ефективни. Препоръчително е (когато е възможно) капиталовите разходи да се извършват пряко от частния сектор или с негово съдействие (публично-частни партньорства, концесии).
   
2. 
   Нарастването на общинския дълг предполага и бъдещо нарастване на данъците за неговото изплащане. Подобно развитие е напълно реално при липса на достатъчни и регулярни приходи, необходими за покриване на разходите по лихви и главници. При изчерпване на възможностите, които предоставя приватизационния метод, и при невъзможност от рефинансиране, повишаването на данъчните ставки няма алтернатива.
   
3. 
   Високите равнища на задлъжнялост поставят региона в ситуация на дългов капан. Последният възниква тогава, когато възможностите на местната власт да акумулира ресурс за посрещане на задълженията са ограничени по отношение на моментните нужди от средства. В условията на дългов капан доверието на кредиторите в бъдещата платежоспособност на региона е поставено под съмнение.
   
4. 
   Високите равнища на задлъжнялост съкращават възможностите на местните власти да финансират производството на публични блага и да извършват социални плащания. Това е така, защото лихвените разходи на общинските бюджети са с нулева еластичност и изместват всички преки или индиректни нелихвени разходи.
   
5. 
   Общинският дълг представлява риск за макроикономическата стабилност на национално равнище. При определени обстоятелства местните заеми се покриват от централната власт, натоварват държавния бюджет и предопределят основните насоки на консолидираната фискална политика.
   
6. 
   Специфичен проблем на дълговото финансиране касае контрола при използването на заемни средства. Липсата на адекватен мониторинг има за резултат насочване на средствата към проекти с краткосрочни ползи или с цел покриване на текущ финансов дефицит.
   

2. 
   Банково или облигационно дългово финансиране на общинския бюджетен дефицит
   

Факторите, определящи избора, включват:

• 
  Общ размер на необходимите заемни средства;
  
• 
  Наличие и качество на обезпечението;
  
• 
  Разходи по договарянето, обслужването и погасяване на задължението;
  
• 
  Условия по усвояването на средствата;
  
• 
  И др. (вж. Таблица 1).
  

Местните власти в големите и разполагащи с достатъчен обем собствени приходи региони могат да се възползват от възможността за издаване на облигации (в т.ч. еврооблигации¹³). Анализираните ценни книжа се емитират пряко от общинските органи или (и по-често) чрез посредничеството на банки и брокерски къщи. Облигациите са предпочитана алтернатива за изграждане на амбициозни инвестиционни проекти, изискващи дългосрочно финансиране. В общия случай цената на привлечения ресурс е по-ниска в сравнение със заемането от банки. Безспорно преимущество е и възможността за гъвкаво плащане на облигациите (например погасяване на главницата на датата на падежа). Значителна пречка пред широкото използване на дългови ценни книжа от общините е необходимостта от присъждане на кредитен рейтинг. Разбира се, последният се заплащат от емитента. Този факт, както и относително сложните процедури по емитиране се сочат като основни негативи на облигационното финансиране.

3. 
   Дългова практика на българските общини
   
   1. 
      Общинският дълг в структурата на консолидираната държавна задлъжнялост
      

Вътрешните и външни задължения на централното правителство на Република България формират държавния дълг на страната. Анализираният елемент на консолидирания държавен дълг не включва издадени гаранции на частни заеми, емитира и изплаща в национална или чуждестранна валута и се дефинира като „всички финансови задължения поети от името и за сметка на държавата при спазване изискванията на конституцията”¹⁵. Насоките за изразходване на акумулираните от българската държава заемни средства са обект на изрична нормативна регламентация. Всъщност средствата от емитиране на облигации и/или заеми могат да се използват за финансиране на бюджетния дефицит; за осъществяване на инвестиционни проекти и специфични програми (одобрени от Народното събрание); за рефинансиране на стари задължения; за осигуряване на плащанията по изискуеми държавни гаранции и с цел подкрепа на платежния баланс на страната.

Имайки предвид кредитната история и репутация на българската държава (в т.ч. обявяването на мораториум върху външния дълг през март 1991г.), наличието на законови ограничения при ползване на заемни ресурси е от първостепенна важност. Позитивна оценка заслужава изискването неизплатената част от консолидирания държавен дълг (в края на всяка година) като процент спрямо прогнозния брутен вътрешен продукт да не надвишава стойността на същия индикатор от предходната година, докато съотношението е над 60% (чл.10 от Закона за държавния дълг). С цел гарантиране на редовното и в съответствие с договорения график за обслужване и погасяване на кредитите в Закона за държавния дълг изрично се посочва, че дължимите суми за лихви и главници представляват приоритетно задължение на републиканския бюджет. Максималния размер на новия държавен дълг и държавните гаранции, които могат да бъдат поети през годината, както и максималния държавен дълг към края на бюджетната година също са обект на непосредствен контрол. Лимитите в този случай се определят със Закона за държавния бюджет за съответната година.

Вторият основен елемент в структурата на консолидирания държавен дълг е дългът на българските общини¹⁶.

Дългът на социалноосигурителните публична собственост е третият основен елемент в структурата на консолидирания държавен дълг. Анализираният показател включва задълженията на НОИ, НЗОК и Учителския пенсионен фонд към резиденти и нерезиденти. В съответствие с методиката за измерване за измерване на националната задлъжнялост дългът на социалноосигурителните дружества не е гарантиран от централното правителство, освен в случаите на изрично издадена държавна гаранция.

2. 
   Дългът на българските общини – оценка на тежестта на задълженията¹⁷
   

В номинално изражение консолидираният държавен дълг на страната бележи тенденция към намаление в периода 2002 – 2008г. (от 8 726, 2 млн. евро в края на 2002г. на 5 069.5 млн. евро през 2008г.). В условията на икономическата криза (след 2008г.) е налице известно нарастване, но този факт не опровергава общото заключение, че националната задлъжнялост (вкл. и тази на централното правителство – държавния дълг) е под контрол. Независимо от посоченото налице е категорично изразената тенденция към нарастване на общинския дълг. Същият е 23.8 млн. евро през 2002г., 119.1 млн. евро през 2006г. и 424.2 млн. евро в края на 2010г.(ръст почти 18 пъти). Посоката на изменение на местните заеми е логична и очаквана, темповете на нарастване обаче следва да се определят като потенциално опасни.

Делът на общинските задължения в консолидирания държавен дълг и в БВП на страната също нараства. В края на 2002г. местните заеми формират 0.27% от консолидирания държавен дълг, три години по-късно (2006г.) стойността на показателя е 2.07%, през 2010г. – съответно 7.30%. Налага се заключението че консервативната дългова политика на равнище централно правителство се придружава от либерална такава на местно ниво. Допълнителен аргумент в тази посока е фактът, че съотношението между общинския дълг и БВП надхвърля 1% в края на 2010г. (при 0.14% през 2002г.). Обективността на анализа изисква да се подчертае, че тези значения на двата индикатора са далеч от критичните. Независимо от това, очертаната тенденция към рязко покачване следва да бъде овладяна.

Условните задължения на българските общини (издадените общински гаранции) не представляват риск за стабилността на местните бюджети. Доказателство за това е техния относителен дял в структурата на регионалните кредити (0.07% в края на 2010г.). Този факт, както и тенденцията към спад в периода след 2005г. заслужава висока позитивна оценка.

Адекватният мениджмънт на местната задлъжнялост следва да отчита не само състоянието и динамиката на променливите от Таблица 2, но също така и разходите по обслужване и погасяване на дълга. Ситуацията за изследвания период може да се определи като тревожна – делът на разходите по обслужване на лихви и главници в общите разходи достига 4.15% през 2008г., 7.46% през 2009г. и 12.26% през 2010г. (по данни на Министерство на финансите на Република България). Логично е да се предположи – от една страна, че цитираните нива на задлъжнялост ограничават възможностите на общинските власти да предлагат публични услуги в количество и качество, желани от местното население. От друга страна съществува реална опасност от попадане в дъгова спирала.

4. 
   Международната дългова криза
   

В своето развитие международната дългова криза преминава през три етапа: начален стадий на натрупване на външна задлъжнялост, същинска криза на външния дълг и етап на международно регулиране на дълговия проблем.

Появата на международната дългова криза се предшества от натрупване на външни задължения от развиващите се страни, което започва още през първите години на политическата им независимост. През периода 1974 – 1981г. се наблюдава истински бум на привличане на заемни ресурси от тези страни. Това се дължи:

• 
  на прекомерното увеличаване на резервите на частните банки в развитите държави;
  
• 
  неясната инвестиционна обстановка, създала се в тези страни след първия петролен шок;
  
• 
  предпочитанията на развиващите се страни към банкови кредити пред другите форми на финансиране;
  
• 
  конкуренцията на банките за завоюване на трайни позиции в Третия свят.
  

Международната криза на външния дълг се отразява негативно както върху длъжниците, така и върху кредиторите, засяга цялостно световното стопанство и установения ред в международните икономически отношения. За страните длъжници тя води до ограничаване на достъпа до външно кредитиране, свиване на вътрешната икономическа активност, засилване на инфлационните процеси, подкопаване на международната ликвидност, утежняване на дълговото бреме от понижаване на реалния курс на местната валута. За кредиторите кризата се оказва разрушителна поради огромни загуби на капитал.

В основата на международната криза на външния дълг лежат множество фактори, разграничени в три групи: общоикономически, вътрешни и външни.

В по-конкретен план към общоикономическите фактори се отнасят:

• 
  ниска степен на диверсификация на производството в развиващите се страни;
  
• 
  неразривността на финансовите им пазари;
  
• 
  инфлационното бюджетно финансиране.
  

• 
  повишаването на реалните лихвени проценти към момента на връщане на заемите в сравнение с ниските лихви при мобилизирането им;
  
• 
  влошаването на условията за търговия за страните длъжници;
  
• 
  пагубната финансова психология на кредиторите, довела до паническо бягство от пазарите на тези страни.
  

На третия етап от развитието на международната дългова криза кредиторите и длъжниците, както и международните финансови институции се ориентират към нейното управление.

Под управление на международната дългова криза се разбира осъществяване на комплекс от разностранни мерки от страна на засегнатите официални, частни и международни институции, насочени към възстановяване на платежоспособността на длъжниците и преодоляване на негативните последици от проявлението на кризата.

Началният етап на управлението на международната дългова криза е белязан с традиционния подход. Това е подход, който се основава на погрешното възприемане на кризата като временен проблем на ликвидността.

През втория етап се слага началото на общите действия на кредиторите и длъжниците. В края на 1985г. е лансиран планът „Бейкър”, насочен към решаване на проблема на задлъжнялостта на 17-те страни, най-големи длъжници. Неговият замисъл е трансформиране на краткосрочния дълг в дългосрочен за проблемните страни. Този план се посреща без особен ентусиазъм и от длъжниците, и от частните банки-кредиторки, поради което претърпява неуспех.

Многовариантният подход, застъпен в следващия план „Брейди”, оказва положително въздействие върху решаването на проблемите на международната дългова криза. Благодарение на него почти всички страни кредитори вземат участие в разнообразни операции по редуциране на задълженията на развиващите се страни. В края на първото десетилетие след избухване на международната криза на външния дълг, благодарение главно на плана „Брейди”, най-опасните й огнища биват преодолени. Но проблемът със задлъжнялостта в глобалния му аспект е далеч от разрешаване.