Институцията омбудсман в

Такива механизми са залегнали в: парламентарният контрол (намерил място още в Търновската конституция; закрепен и днес в Конституцията от ’91 г. – чл. 62); административният, вътрешноведомствен контрол (чл. 105, ал.2; чл. 107 от Конституцията на РБ; Закона за администрацията – Обн. ДВ, бр. 130 от 1998 г., Закона за местното самоуправление и местната администрация – Обн. ДВ, бр. 77 от 1991г.); общият надзор на прокуратурата и съдилищата (чл. 120, чл. 127, т.3 от Конституцията)

Освен юридически обаче, в правната теория съществува и т.н. обществен (граждански) контрол върху администрацията. Липсата на правни и социални механизми в България, посредством които гражданите да наблюдават и контролират публичната администрация обуславя необходимостта от въвеждането на институцията ОМБУДСМАН (граждански защитник) в българското законодателство.
В България създаването на институцията омбудсман бе инициирано от гражданското общество. Разработените законопроекти от Центъра за изследване на демокрацията /ЦИД/ и от други неправителствени организации, включили се активно в инициативата, са в основата на процеса по създаването и утвърждаването на институцията у нас.

В началото на 1998 г. Правната програма на Центъра за изследване на демокрацията започва да проучва възможностите за въвеждане на институцията омбудсман на национално ниво като допълнителен механизъм за мониторинг и контрол върху държавната администрация и извънсъдебен способ за защита на правата на гражданите, накърнени от държавата или нейните служители. Към Правната програма е създадена експертна работна група, която подготвя концепция и законопроект за България.Но най-сериозно и последователно въпросът за въвеждане на институция от типа на омбудсмана в България се поставя от 4-5 години насам от неправителствения сектор.

Изграждането на ефективни институции за гарантиране правата на човека представлява един от основните критерии за членство в Европейския съюз формулирани на срещата на Европейския съвет в Копенхаген през 1993 г. В отговор на тези изисквания в Националната стратегия за присъединяване на РБългария към Европейския съюз е включено укрепването на независими институции за защита правата на човека. Въвеждането на институции от типа на омбудсмана на национално и местно равнище е допълнителна гаранция срещу административен произвол и за свободно упражняване на човешките права. Това виждане е съобразено преди всичко със съществуващите в страната потребности и обществени нагласи, политически и конституционно правни реалности.

Създаването на институция народен защитник цели създаването на нов вид гаранция за спазването на основните права и свободи на гражданите и техните организации наред със съществуващите механизми за защита: традиционните парламентарни механизми (и преди всичко парламентарните комисии), конституционното правосъдие, съдебния надзор и административния контрол, медиите, неправителствените организации на гражданите.

У нас все повече нараства влиянието и сферата на действие на администрацията на всички равнища на осъществяване на държавната власт. Все повече органи на централното и местното управление с действията си, забележимо или не ежедневно засягат частните лица – физически и юридически. Съществуващите механизми не винаги са в състояние да осигурят бърза, навременна, ефикасна и леснодостъпна защита на засегнатите от всевластието на администрацията. От тук и необходимостта от нов механизъм, който не дублира съществуващите, а може да действа паралелно с тях,да допълва дейността им, да инициира пряко или индиректно намесата им, а в определени случаи – и да бъде тяхна алтернатива.

В проучвателния период (1998 – 2000г.) се стига до извода, че не е назряла ситуация за конституционални промени и е възприет подход за въвеждане на институцията с обикновен закон, въпреки известните недостатъци, съпътстващи този подход. Опора за това е потърсена в опита на други страни, тръгнали първоначално по този път и впоследствие достигнали до конституционализиране на институцията.

С приемането на Закона за омбудсмана от 39-тото Народно събрание приключва един дълъг период на проучвателна работа и усилия на гражданското общество в България за създаване и популяризиране на институцията омбудсман. Същевременно е поставено началото на още по-трудния процес на установяване и утвърждаване на тази нова институция, поставена пред предизвикателствата, „произтичащи от обективната социална и правна среда на прехода, от конституционно-правните ограничения и законодателните несъвършенства”¹.

2. НОРМАТИВНА БАЗА ЗА ФУНКЦИОНИРАНЕ НА ИНСТИТУЦИЯТА В БЪЛГАРИЯ

На национално ниво у нас институцията е законодетелно установена със приетия

Съгласно закона Омбудсманът се застъпва с предвидените в този закон средства, когато с действие или бездействие се засягат или нарушават правата и свободите на гражданите от държавните и общинските органи и техните администрации, както и от лицата, на които е възложено да предоставят обществени услуги.

В своята дейност омбудсманът е независим и се подчинява само на Конституцията, законите и ратифицираните международни договори, по които Република България е страна, като се ръководи от личната си съвест и морал.

Омбудсманът се подпомага в своята дейност от заместник- омбудсман. Дейността на омбудсмана и неговата администрация се финансира от държавния бюджет и/или от други публични източници.

Омбудсманът се избира от Народното събрание за срок 5 години и може да бъде преизбиран на същата длъжност само за още един мандат.

За омбудсман се избира български гражданин с висше образование, който притежава високи морални качества и отговаря на условията за избор на народен представител.

Заместник-омбудсманът се избира от Народното събрание в срок един месец от избирането на омбудсмана, по негово предложение и за срок от 5 години.

Омбудсманът встъпва в длъжност след полагане на следната клетва пред Народното събрание: "Заклевам се в името на Република България да спазвам Конституцията и законите на страната и да защитавам правата на човека и основните свободи, като изпълнявам добросъвестно и безпристрастно правомощията си."

Длъжността на омбудсмана и на заместник-омбудсмана е несъвместима с друга държавна длъжност, длъжност по управление в търговско дружество или юридическо лице с нестопанска цел, както и с членство в политическа партия или синдикална организация. Омбудсманът и заместник- омбудсманът не могат да извършват търговска дейност.

Омбудсманът се ползва с имунитета на народен представител.

Организацията и дейността на омбудсмана и неговата администрация се уреждат от ПРАВИЛНИК (обн., ДВ, бр. 45 от 31.05.2005 г.), с който се уреждат и реда за приемане и разглеждане на жалби и сигнали, за извършване на проверка по инициатива на омбудсмана, за посредничество и за отправяне на предложения и препоръки.

Въпросите относно дейността на омбудсмана и организацията на неговата администрация, които не са уредени в Закона за омбудсмана и правилника, се регулират с вътрешни актове на омбудсмана: инструкции, наредби, заповеди, решения, методически указания и други.

Дейността на омбудсмана е публична. Омбудсманът информира обществеността за своята работа чрез съобщения за пресата, изявления в медиите, пресконференции, участия в предавания на електронните медии и други.

Омбудсманът е длъжен да не разгласява обстоятелствата, съставляващи държавна, служебна или търговска тайна, както и лични тайни, които са му станали известни във връзка с осъществяване на правомощията му. Книжата на омбудсмана са неприкосновени и не подлежат на проверка и изземване. Кореспонденцията между омбудсмана и лицата, които се обръщат към него с жалби и сигнали, е неприкосновена, не подлежи на проверка и не може да бъде използвана като доказателствено средство в никакви производства.
Основни принципи в дейността на омбудсмана. Правомощия

В своята дейност омбудсманът се ръководи от следните основни принципи:

1. безпристрастност и независимост;

2. утвърждаване на правовата държава и справедливостта;

3. преценка по вътрешно убеждение спазени ли са изискванията за добро управление.

Правомощия : Омбудсманът:

1. разглежда жалби и сигнали срещу държавните и общинските органи и техните администрации и срещу лица, на които е възложено осъществяването на публична функция или предоставянето на обществени услуги, когато при извършваните от тях административни действия се накърняват права и свободи или не се създават необходимите условия за зачитането им;

2. прави проверки по постъпили жалби и сигнали;

3. предприема действия по своя инициатива, когато констатира, че неговата намеса е необходима с оглед зачитането на правата и свободите;

4. прави предложения и препоръки до лицата по т. 1 за зачитане на правата и свободите, за отстраняване на последиците от накърняването на определени права и свободи, както и за отстраняване на причините, довели до това;

5. предлага на органите по чл. 150, ал. 1 от Конституцията да сезират Конституционния съд, ако прецени, че се налага тълкуване на Конституцията или обявяване на противоконституционност на закон;

6. посредничи между лицата по т. 1 и засегнатите лица за преодоляване на допуснатите нарушения и примирява позициите им;

7. изисква информация от лицата по т. 1 във връзка с разглежданите случаи;

8. проверява, включително на място, дейността на лицата по т. 1 и присъства при обсъждане и вземане на решения;

9. публично изразява мнение по зачитането на правата и свободите и може да поиска да бъде изслушан от Народното събрание;

10. уведомява прокуратурата за резултатите от своите проверки, когато има данни за извършено престъпление;

11. подготвя и внася годишен доклад в Народното събрание;

12. информира Народното събрание за отделни случаи на накърняване и незачитане на права и свободи и подготвя доклади по тях;

13. издава бюлетин;

14. извършва и други действия във връзка със зачитането на правата и свободите.

Правомощията на омбудсмана не се отнасят до:

1. Народното събрание, президента, Конституционния съд, Висшия съдебен съвет и Сметната палата;

2. осъществяването на съдебната власт от съда, прокуратурата и следствието;

3. отношенията, свързани с националната сигурност и външната политика.

Омбудсманът не може да води дела от името на лицата, които са се обърнали към него, и не може да ги представлява пред съд.

Администрация на омбудсмана

Администрацията на омбудсмана се ръководи от главен секретар и е организирана в дирекции и отдели.

Омбудсманът назначава и уволнява служителите в своята администрация и определя правомощията и възнагражденията им.

Омбудсманът определя работното време на своята администрация и приемното време за граждани.

Към администрацията на омбудсмана се създава приемна.

Омбудсманът приема лично граждани в определено от него време.

Служителите от администрацията работят в приемната на ежедневен ротационен принцип, на основата на месечна програма, одобрена от главния секретар.

Омбудсманът може да открива временни приемни и в други населени места.

Дейността на омбудсмана може да се подпомага от външни експерти и специалисти, които работят по граждански договор или на обществени начала.

Омбудсманът може да формира консултативни съвети, в които участват той, неговият заместник или други представители на неговата администрация, представители на академичните среди, медиите, организации на гражданите, външни консултанти и други.

Омбудсманът може да създава регионални съвети за взаимодействие с обществените посредници, подпомагане на дейността им и уеднаквяване на практиката. В тях участват омбудсманът, заместник-омбудсманът или представители на неговата администрация, обществени посредници от няколко общини и представители на съответните общински съвети, представители на медиите, на организации на гражданите и други.
Посредничество

По всяко време при разглеждане на жалба или сигнал омбудсманът може да предложи посредничеството си за доброволно уреждане на случая между засегнатото лице и съответния административен орган. По своя преценка омбудсманът осъществява посредничеството лично или като възлага извършването на отделни или всички действия на заместник-омбудсмана или на служител от администрацията. Омбудсманът оказва всестранна помощ за преодоляване на конфликта (осъществяване на контакт, подпомагане в хода на евентуални преговори и други). За целта той може да проведе без ограничение поредици от общи срещи с двете страни, а така също и индивидуални срещи с всяка от тях поотделно.

Когато омбудсманът действа по собствена инициатива, той може да извършва проверки и относно нарушения, извършени преди повече от две години.

В становището, с което приключва извършената проверка, когато намери за уместно, омбудсманът прави препоръки и предложения:

1. за извършването или за преустановяване на извършването на определени административни действия;

2. за възстановяване на нарушени права и свободи;

3. за отстраняване на причините и условията, които създават предпоставки за нарушения на правата и свободите;

4. за отстраняване на проявите на лошо администриране и за подобряване на работата на администрацията.

В 14-дневен срок от получаване на становището с препоръките и предложенията органът или лицето, до което то е изпратено, е длъжно да ги разгледа и да уведоми омбудсмана за предприетите мерки.

Ако не бъдат предприети мерки, омбудсманът може да включи случая в годишния си доклад или в отделен доклад пред Народното събрание.

Ако в резултат от извършена проверка омбудсманът установи, че определена законова разпоредба е причина или създава предпоставки за нарушения на правата и свободите, той може да отправи предложения и препоръки за законодателни промени до председателя на Народното събрание и до Министерския съвет.
Годишен доклад. Доклади по отделни случаи

Омбудсманът представя годишен доклад за своята дейност пред Народното събрание, съдържащ информация за:

1. постъпилите жалби и сигнали, по които проверките са приключили;

2. случаите, когато намесата му е имала резултат;

3. случаите, когато намесата му е останала без резултат, и причините за това;

4. направените предложения и препоръки, както и дали са били взети предвид;

5. зачитането на правата и основните свободи и ефективността на действащото законодателство в тази област;

6. предложения и препоръки за осъществяване на промени в законодателството;

7. отчет на разходите;

8. резюме;

9. друга информация, която омбудсманът сметне, че е необходима за пълно и точно представяне на дейността му.

Резюме от годишния доклад се обнародва в "Държавен вестник".

По искане на Народното събрание или по своя инициатива омбудсманът изготвя и представя доклади по отделни случаи.

Омбудсманът издава бюлетин, в който представя своята дейност, проблеми на зачитането на правата и свободите, прилагането на законодателството в тази сфера, научни изследвания и публикации, дейността на сродни институции в други страни и т.н.

С този избор приключи един продължителен период на проучвателна работа на съществуващите модели и практики в европейските държави. Това беше успешният финал и на дългогодишните усилия на гражданското общество с подкрепата на представители на държавни институции и академични кръгови да популяризират и приведат в действие идеята за омбудсмана в България. Същевременно с този акт се постави началото на един още по-труден процес на установяване и утвърждаване на тази нова за страната ни институция.

И ако установяването на националният омбудсман в България е един продължителен процес в перспектива, то на местно равнище в страната вече е натрупан значителен опит в лицето на местните обществени посредници.
МЕСТНИ ОБЩЕСТВЕНИ ПОСРЕДНИЦИ - СЪЗДАВАНЕ И ПРАКТИКА

ЗАЩО БЕШЕ НЕОБХОДИМО УСТАНОВЯВАНЕТО НА ИНСТИТУЦИЯТА НА МЕСТНО НИВО В БЪЛГАРИЯ?

• 
  Гражданите се сблъскват по-често с местната администрация отколкото с централната;
  
• 
  Намесата на местния омбудсман допринася да бъде повишена ефективността от действието на институцията омбудсман като цяло.
  
• 
  Установяването на местни омбудсмани допълва осъществяването на принципа за местно самоуправление;
  
• 
  Натрупаният в България опит за установяването на институцията на местно ниво е резултат от усилията на гражданските организации, което определено е достижение на българското гражданско общество. В някои общини такъв тип институции бяха установени с правилници, приети от съответните общински съвети, а в други – на основата на споразумения и меморандуми между неправителствените организации и кметовете.
  
• 
  Законодателното уреждане на местните омбудсмани трябваше да отговори на изискванията на гражданите и да регулира вече съществуващи в страната обществени отношения.
  

• 
  В периода 1999-2001г. на територията на район Младост в гр. София по проект на Центъра за социални практики е избран обществен посредник (местен омбудсман). Съгласно този проект неговата задача е „да примирява позициите на жалващия се гражданин и административния апарат и да посредничи при решаването на споровете им.” Основна дейност на обществения посредник е да разглежда жалби на граждани срещу лошо администриране или злоупотреба с власт. В район Младост предимно са подавани жалби, свързани с общински жилищни и нежилищни имоти, регистрация на търговски обекти, сметоизвозване, чистота и др. Службата не разглежда случаи с давност над 1 година; такива, които вече са изпратени в съда или случаи, касаещи частния живот на гражданите, трудовоправни и синдикални спорове.
  
• 
  През същия период в общините Разград, Лозница и Завет Българското сдружение за честни избори и граждански права (БСЧИГП) въведе тази институция в областния център и две по-малки общини, отчитайки социалната атмосфера в района: отношението на местната администрация, гражданската позиция за сътрудничество, активността на гражданското общество в района и др. Трябва да се отбележи и подкрепата на програма MATRA/KAP на посолството на Кралство Нидерландия и посолството на САЩ. Избраните за 1 година местни омбудсмани приемаха жалби и сигнали от граждани като им предоставяха компетентна помощ и консултации. Непосредственият резултат от тези проекти е изграденото по-високо доверие между граждани и администрация, както и възможността за обратна връзка като фактор за подобряване на работата на администрацията.
  
• 
  В община Велико Търново от април 2002 до март 2003 по едногодишен проект, подкрепен от посолството на САЩ и Европейския информационен център – гр. Велико Търново, беше установен специализиран омбудсман – антикорупционен посредник, с основна насоченост към противодействието на случаите на неспазване на закона, нанасяне щети на граждани, злоупотреба с власт и корупция. Отчетено е, че около 90% от случаите са решени чрез медиация.
  
• 
  Най-широк обществен отзвук получи дейността на местния омбудсман в Столична община. Двегодишният проект (2002-2004г.) се осъществи от Центъра за социални практики в партньорство със Столична община и с финансовата подкрепа на фондация „Отворено общество”. Анализът на годишните доклади на столичният обществен посредник показва, че броят на подаваните жалби от граждани нараства като се очертават две основни групи случаи: първа група – при които се търси помощта на обществения посредник във връзка с административна процедура – предоставяне на административна услуга или издаване на административен акт; и втора група – изискващи задълбочено проучване и проверка на фактическата и правна страна, проверки в общинска администрация и др.
  

През 2003 г. с приемането на промените в Закона за местното самоуправление и местната администрация се предвиди възможност общинските съвети да избират обществени посредници (чл. 21а ЗМСМА), като приемат правилник за организацията и дейността му. Въз основа на тази уредба от началото на 2004 г. започна въвеждането на институциите обществен посредник на общинско ниво в цялата страна.

Интерес представлява Примерният правилник за организацията и дейността на обществения посредник, подготвен през 2004г. от работна група експерти на ЦИД, Коалиция 2000, Фондация за реформа в местното самоуправление, Национално сдружение на общините в РБългария, Национална асоциация „Правна инициатива за местно самоуправление” и др. Без да претендира за изчерпателност и задължителност, примерният правилник обхваща най-важните въпроси относно функционирането на обществения посредник. В него са регламентирани общите положения и принципи в дейността на местния омбудсман, изборът, заемането на длъжността и освобождаването му, процедурата по подаване на жалби и сигнали, финансирането и отчетността на институцията.

В глава първа и втора на този правилник се посочват общите положения на статуса, целите, предназначението и принципите в дейността на обществения посредник. Основна функция на институцията е да съдейства за спазване на правата и законните интереси на гражданите пред органите на местното самоуправление и местната администрация.

Глава трета поставя изискването обществения посредник да е български гражданин, с постоянен или настоящ адрес на територията на съответната община, който не е осъждан, със завършено висше образование, съответен минимален стаж, с високи морални качества и т.н. В правомощията на всеки общински съвет е обаче да модифицира изискванията, респективно правилника, съобразно специфичните нужди и виждания на общината.

Глава четвърта урежда правомощията на обществения посредник, като тук се регламентира и връзката (уведомяването) на националния омбудсман, ако случаят е от неговата компетентност, респективно органите на МВР или прокуратурата при данни за извършено престъпление.

Глава пета регламентира реда за подаване на жалби и сигнали и тяхното разглеждане, както и кръга на лицата, които могат да сезират обществения посредник.

В глава шеста и седма са разгледани финансирането и отчетността на институцията.

Не бива да се забравя обаче факта, че разгледаният по-горе правилник ими по-скоро препоръчителен и спомагателен характер, т.е. той не съставлява елемент от правната рамка на институцията на местно ниво. От натрупания до момента опит в дейността на местните институции, недвусмислено се налага извода за необходимост от усъвършенстване на правната рамка, чиято ограниченост и недостатъци стават все по-очевидни.

4. ОСНОВНИ ПРОБЛЕМИ В ПРАКТИЧЕСКАТА ДЕЙНОСТ НА ИНСТИТУЦИЯТА ОМБУДСМАН В БЪЛГАРИЯ

Анализът на информацията от няколко публични и групови дискусии показва скептицизма на респондентите по отношение на сегашната ефективност на институцията. Причините за недостатъчната й дееспособност се коренят, според тях, в социално-икономическата обстановка в страната и в недостатъците на нормативната уредба:

От приемането на Закона за омбудсмана през 2003г. и промените в ЗМСМА, даващи право на органите за местно самоуправление да избират обществени посредници, до настоящия момент са се натрупали значими проблеми, свързани с практическото действие на институцията. Очертават се два основни проблемни кръга – първият, свързан с националния омбудсман и вторият – касаещ проблемите на местните обществени посредници. От анализа на събраната информация се стига до специфициране на следните основни проблеми:

• 
  Смесване на правата и задълженията на националния омбудсман с тези на местните обществени посредници. Докато за пърия е приет закон, то на местно ниво тези отношения се регламентират от ЗМСМА само в диспозитивна форма, като се дава възможност на общинските съвети да определят в съответен правилник цялостния статут на местния обществен посредник. Не са регламентирани нормативно отделните компетентности и възможното сътудничество на националния омбудсман с местните обществени посредници. Във формулировката на чл.2 от Закона за омбудсмана е записано: „Омбудсманът се застъпва…, когато се засягат или нарушават правата и свободите на гражданите от държавните и общинските органи и техните администрации…” Възниква въпросът: не се ли изземва компетентността на общинските посредници, като техните функции и правомощия стават неясни. Няма правна норма, даваща право на националния омбудсман да възлага определени случаи на местните обществени посредници. Създава се възможност за дублиране на функции на различни нива, евентуално решаване на един казус по различни начини.
  
• 
  Финансовата независимост на местните обществени посредници също е под въпрос. Разходите по дейността им се поемат като цяло от общинските бюджети, или, в някои случаи от временни проекти, осъществявани от неправителствени организации. Законовата уредба не дава ясни правила и механизми в тази област.
  
• 
  Поставят се под въпрос начините за избор на омбудсман. Мненията и оценките на гражданите показват дефицит на обществено доверие в личността на омбудсмана. Предлагат се идеи за пряк избор на националния омбудсман, като гаранция за авторитет, независимост и надпартийност на институцията. За гарантиране независимостта на обществения посредник на местно ниво също се предлагат няколко варианта за избор. Като най-реално се явява предложението местните омбудсмани да се избират пряко по време на общинските избори за органи на местното самоуправление, като се гласуват с отделна бюлетина.
  
• 
  Еднозначно се налага мнението, че е по-добре регламентирането на дейността на местните обществени посредници да стане със самостоятелен нормативен акт, определящ техните функции и правомощия във всички административно-териториални структури, да се постигне необходимата прозрачност и те действително да бъдат независими институции.