Институцията омбудсман в

 I. П р а в н а у р е д б а

Наблюдават се два подхода при изграждането на нормативната уредба на омбудсмана в държавите-членки на Европейския съюз.

Съгласно първия подход, наблюдаван в Швеция, Дания, Австрия, Германия, Ирландия, Испания, Португалия, Финландия, Холандия, конституционни норми предвиждат учредяването на институцията омбудсман. С изключение на австрийската конституция (която дава подробна уредба на народната правозащита) конституциите на посочените държави съдържат само основните характеристики на омбудсмана. Подробният нормативен режим на тази институция се съдържа в специален закон.

Другият подход е приемането на специален закон, уреждащ институцията, без тя да е конституционно закрепена (Белгия, Великобритания, Гърция, Италия).

В Германия конституциите на отделните провинции предвиждат учредяването на омбудсман (Bundesbeauftragter). Въз основа на техните разпоредби са приети специални закони (Мекленбург-Западна Померания и Северен Рейн-Вестфалия).

В Италия Законът за местната автономия от 8 юни 1990 г. разрешава на провинциите и общините да създават свои омбудсмани. Въз основа на него се приемат специални закони.

Нормативната уредба на омбудсмана в Англия и Северна Ирландия се съдържа в общ закон – Закон за парламентарния комисар от 1967 г. Уелс и Шотландия имат свои отделни закони.

В Ирландия през 1980 г. също е приет специален закон за учредяването на институцията омбудсман.

 II. И з б о р

В своя класически вид институцията омбудсман представлява конституционен или извънконституционен орган, който е оправомощен от парламента да бъде пазител на правата на гражданите срещу произволни действия на държавната администрация.

Общото правило е, че омбудсманът се избира от парламента на съответната държава, а не от орган на изпълнителната власт.

В държавите с еднокамарен парламент той се определя по решение на събранието. Така е в Португалия, където изборът се осъществява от Асамблеята на Републиката.

В държавите с двукамарна структура омбудсманът се избира от двете асамблеи (Испания - Смесената комисия на Конгреса и Сената) или от едната от тях, (Белгия - Камарата на представителите, Австрия - Националния съвет, Холандия - Долната камара). Във Финландия процедурата за избор съвпада с избора на председателя на парламента.

Наблюдава се изключение от посоченото правило. Във Великобритания омбудсманът се назначава от кралицата по предложение на правителството след консултации със специална анкетна комисия.

В Ирландия омбудсманът се назначава от президента на републиката след решение на парламента.

Във Франция медиаторът (Републиканският посредник) се назначава с декрет на президента по предложение на правителството.

Специфика се наблюдава в Холандия, където при избор на омбудсман Долната камара може да вземе под внимание препоръката от заместник-председателя на Държавния съвет (колективен орган на държавната власт, чийто член е кралят), председателя на Върховния съд и председателя на Генералната сметна палата.

В хипотезата на избор от парламента повечето законодателства изискват квалифицирано мнозинство (Испания - три пети от гласовете в Конгреса и три пети от гласовете в Сената, Португалия - две трети от присъстващите народни представители, Финландия - абсолютно мнозинство и др.).

В Австрия изборът на омбудсман (народна правозащита, адвокат на народа) се провежда от трите най-големи парламентарни политически групи.

 Изисквания при избора на омбудсман

В повечето закони, уреждащи разглежданата институция, се предвиждат следните изисквания за лицето, което може да бъде избрано или назначено за омбудсман. Кандидатът трябва да:

• 
  е гражданин на съответната държава;
  
• 
  не е осъждан и лишаван от граждански и политически права;
  
• 
  има висше образование (в някои държави – Дания, Норвегия, Финландия - да има "забележителни юридически познания", в Гърция се изисква юридическо образование);
  
• 
  има опит не по-малко от 5 години в областта на правото или в социалната сфера (Белгия);
  
• 
  се ползва с добро име в обществото (Гърция, Португалия);
  
• 
  е навършило определена възраст.
  

Проучването установи, че във всички разгледани законодателства се съдържат норми, установяващи несъвместимост. Лицето, което заема длъжността на омбудсман, не може да:

• 
  заема представителна длъжност (член на парламента, на политическа партия, на орган за местно самоуправление);
  
• 
  бъде съдия, адвокат или нотариус.
  

В Холандия и Финландия постът на омбудсмана е несъвместим с упражняването на друга дейност, която води до конфликт на интереси.

В Дания се изисква разрешение на Правната комисия към парламента.

 Освобождаване от длъжност

Общи основания за освобождаване от длъжност на омбудсмана във всички държави са несъвместимост и изтичане на мандата. Същевременно са установени и особености по отношение на прекратяване на правомощията на омбудсмана в някои държави.

Във Великобритания омбудсманът се освобождава от длъжност, когато двете камари на парламента гласуват вот на недоверие на парламентарния комисар, задължаващ короната да го освободи от длъжност. В останалите случаи освобождаването става по инициатива на кралицата.

Във Финландия е уредена специална процедура за повдигане на обвинение срещу омбудсмана.

Във Франция, Белгия и Дания омбудсманът се освобождава автоматично от длъжност след навършване на пенсионна възраст.

В Испания омбудсманът се освобождава от длъжност поради явна небрежност при осъществяване на професионалните си права и задължения, а също така и когато му е наложено наказание с влязла в сила присъда за умишлено престъпление (delito doloso).

В Холандия омбудсманът се освобождава от длъжност при решение на долната камара на парламента, че не е оправдал гласуваното му доверие. Когато омбудсманът е задържан под стража, долната камара на холандския парламент може временно да го отстрани от длъжност.

 III. Правомощия

Общи положения

Във всички разгледани държави омбудсманът разполага с правомощия да:

• 
  разглежда подадени до него жалби, включително и от чужди граждани, и да извършва разследване във връзка с тях;
  

• 
  отправя предложения и препоръки до наблюдаваните институции за зачитане на правата и свободите на частни лица, както и за отстраняване на последиците от накърняване на определени права и свободи;
  
• 
  посредничи между наблюдаваните институции и засегнатите лица;
  
• 
  иска и получава навременна, пълна, точна и ясна информация от всички наблюдавани институции;
  
• 
  има пряк достъп до наблюдаваните институции;
  
• 
  изразява мнение и да го прави публично достояние по случая, с който е сезиран;
  
• 
  уведомява органите на прокуратурата, когато в резултат на своите наблюдения и проверки установи, че има данни за извършено престъпление;
  
• 
  подготвя и внася ежегодно доклад в парламента;
  
• 
  подготвя специални отчети, когато счете за необходимо;
  
• 
  информира парламента за някои особени случаи на незачитане и накърняване на права.
  

Във връзка с посочените общи правомощия на омбудсмана законодателното проучване установи и някои особености. Когато административен орган или служител в изпълнителната власт затруднява по какъвто и да е начин дейността на омбудсмана, последният има право да изиска започването на дисциплинарно производство срещу него.

Във Франция и Гърция омбудсманът сам може да наложи такова наказание, а при отказ от страна на държавен орган/служба да изпълни съдебно решение, той може да разпореди изпълнение на решението.

В Шотландия омбудсманът има специална компетентност - разглежда жалби в областта на правните услуги, извършвани от държавните органи.

Във Финландия омбудсманът осъществява мониторинг върху законността на официалните действия на правителството, министрите и президента на републиката. Той упражнява надзор над осигурителните фондове за безработица и застрахователни компании дотолкова, доколкото те са отговорни за управлението на пенсионната система и установените със закон парични помощи и осигуровки. Омбудсманът осъществява вътрешен контрол върху държавните органи и институции и преди всичко върху затворите, военните поделения и социално–осигурителните институции; провежда поверителни дискусии със затворниците и новобранците. При поискване дава мнения по законопроекти.

В Холандия омбудсманът уведомява парламента или ресорния министър за непълноти в нормативните актове.

В Испания и Австрия народният защитник сезира Конституционния съд с цел установяване на противоконституционността на законови разпоредби.

 IV. Сфера на дейност

 Органи, подлежащи на контрол от омбудсмана

Законодателното проучване установи, че във всички разгледани държави омбудсманът осъществява надзор върху:

• 
  дейността на органите на изпълнителната власт;
  
• 
  организацията и управлението на администрацията на съдебната власт;
  
• 
  всички лица и организации, осъществяващи публична дейност.
  

 Органи извън сферата на дейност на омбудсмана

Омбудсманът не може да осъществява надзор върху:

• 
  висшите държавни органи - президента (краля), правителството, народното събрание);
  
• 
  съдилищата, прокуратурата и следствието.
  

В хода на проучването беше установено, че по правило омбудсманът действа, когато е сезиран с жалба или по своя инициатива (ex officio).

Във Франция посредникът на Републиката не може да действа по свой почин, а само когато е сезиран със жалба.

 Ограничения

В някои от изследваните държави са въведени изисквания относно давността на нарушенията, срещу които е подадена жалба. Едногодишна давност е установена в Дания и Холандия, например.

Законодателното проучване установи, че едно от условията при разглеждане на жалба от омбудсмана е тя да бъде подадена след изчерпване на всички други средства за защита (Норвегия, Дания). Това изискване не важи в Швеция, Холандия.

Към правилото да не се налагат никакви ограничения по отношение на подаваните жалби се придържат повечето държави (Швеция, Португалия, Испания и др.).

VI. Статус

 Омбудсманът е едноличен орган. Изключение от това правило представляват Австрия и Белгия. Австрийският омбудсман е колективен орган от трима членове. В Белгия има двама федерални посредници – за френско говорещите и за холандско говорещите, които вземат решения като колегиален орган.

В Гърция омбудсманът се подпомага от четирима представители.

В някои държави са създадени и функционират специализирани омбудсмани, от гледна точка на тяхната компетентност. Като пример могат да се посочат:

• 
  Омбудсман по въпросите на здравеопазването в Англия, Шотландия и Уелс;
  
• 
  Омбудсман по въпросите на застраховането в Ирландия;
  
• 
  Детски омбудсман в Швеция;
  
• 
  Омбудсман за Въоръжените сили и Омбудсман за защита на данните в Германия;
  
• 
  над петнадесет омбудсмана във Великобритания, между които Финансов омбудсман, Омбудсман по погребални въпроси, Омбудсман за независимо жилищно строителство, Омбудсман за полицейските служби, Пенсионен омбудсман и др.
  

Във Финландия освен парламентарния омбудсман като "защитник на законността" функционира и канцлер на правосъдието. Въпреки почти идентичния статут, възнаграждение и правомощия на двете институции, са установени различия по отношение на мандата (канцлерът на правосъдието се назначава от президента без определен мандат) и сферата на дейност (канцлерът на правосъдието осъществява надзор върху законността на официалните актове на правителството и президента).

 VII. Административна служба (секретариат, канцелария)

Във всички разгледани държави омбудсманът се подпомага от служители. В някои от тях (Испания, Португалия, Австрия, Гърция) функционира Секретариат към омбудсмана. В Гърция се назначават 30 научни сътрудници и 40 служители със специална квалификация.

Правилото е, че омбудсманът се ползва с финансова независимост. В повечето държави бюджетът на административната служба на омбудсмана се изготвя от него и се приема от законодателния орган като част от парламентарния бюджет или като самостоятелна част от държавния бюджет.

В Гърция необходимите средства се предвиждат в държавния бюджет, в перото за Министерството на вътрешните работи.

IX. Доклад

Общо задължение за омбудсманите във всички държави е изготвянето на ежегоден доклад пред парламента. Това е своеобразен отчет на дейността на омбудсмана за изминалата година, който съдържа информация за:

• 
  броя на получените жалби;
  
• 
  броя на удовлетворените жалби, по които е проведено разследване;
  
• 
  резултатите от разследването;
  
• 
  отправените препоръки до органите, осъществили нарушаването на правата;
  
• 
  предприетите мерки от държавните органи за преустановяване накърняването на права и възстановяване на причинените щети;
  
• 
  непредприемането на такива мерки и основанията за това.
  

Разгледани са законодателствата на:

• 
  Албания, Босна и Херцеговина, Естония, Латвия, Литва, Македония, Норвегия, Полша, Румъния, Русия, Словения, Украйна, Унгария, Хърватска, Чехия, Югославия
  

Откроиха се два законодателни подхода при уредбата на омбудсмана в изследваните държави.

В Босна и Херцеговина, Македония, Норвегия, Полша, Румъния, Украйна и Хърватия институцията е закрепена в Конституцията, като се предвижда приемането на специален закон. В сравнение с останалите страни, основният закон на Полша съдържа най-много разпоредби на обмудсмана, като урежда неговите функции, начин на избиране, мандат, несъвместимост, независимост, имунитет и годишен доклад.

В останалите държави не съществува конституционна уредба на омбудсмана, а са приети само специални закони. В по - голямата част от тях, от гледна точка на законодателна техника, на първо място са посочени функциите или предназначението на омбудсмана.

Разгледаните закони съдържат разпоредби за финансирането на дейността на омбудсмана и неговата канцелария.

Разгледани са и правилници за организацията и дейността на администрацията на омбудсмана.

Същност на омбудсмана

Омбудсманът е институция, призвана да защитава гражданите и юридическите лица пред органите на държавно управление, когато те бездействат или техните действия противоречат на действащото право, на принципите на демократичната правова държава и не се вписват в понятието за"добро управление". Като осъществява тази защита, омбудсманът допринася за защитата на основните права и свободи.

В повечето държави омбудсманът гарантира правата, както на физическите, така и на юридическите лица. От разгледаните държави в Македония и Норвегия омбудсманът е компетентен само по отношение на физически лица. Правилото е, че той разглежда жалби, както на граждани на съответната държава, така и на чужди граждани и апатриди.

Омбудсманът е институция, към която всяко лице може да се обърне, когато счита, че правата му са накърнени, и е изчерпило всички допустими в съответната държава правни средства за тяхната защита.

При осъществяване на своята дейност омбудсманът е независим от останалите държавни органи и институции. Той действа само въз основа на Конституцията и закона. Недопустимо е да му бъдат давани нареждания, дори и от Парламента, от който по правило се избира. В някои държави се предвижда възможност за предсрочно прекратяване на правомощията при нарушаване на изискването за независимост или на положената клетва.

За всички разгледани държави може да се обобщи, че омбудсманът не принадлежи към нито една от трите власти - законодателна, изпълнителна и съдебна. В някои страни той се избира към Парламента, но това не го прави орган на законодателната власт и не води до каквато и да е форма на зависимост.

В повечето от разгледаните държави омбудсманът е едноличен орган. В Босна и Херцеговина той е колективен, наречен "Институция". Състои се от 3 лица - бошняк, хърват, а за третия член няма изискване по отношение на неговата етническа принадлежност. Те действат съвместно. Особеност представлява предвидената от закона възможност всеки един от тях, в определени хипотези, да взима решения самостоятелно.

В Албания има 3 - ма омбудсмани, като всеки един от тях действа самостоятелно.

В държавите с федерално устройство съществува омбудсман на национално и на щатско равнище.

Във всички разгледани държави омбудсманът се избира от Парламента. В Босна и Херцеговина изборът се прави измежду предложени кандидатури от държавния глава (Председателството). Правилото е, че в държавите с двукамарна структура на Парламента процедурата по избор на омбудсман се развива и пред двете палати. Според Конституцията на Полша Застъпникът по гражданските права се избира от Сейма със съгласието на Сената.

 Условия, на които трябва да отговарят лицата

Във всички разгледани държави се предвиждат изисквания за лицата, които могат да бъдат избирани за омбудсман. Те са посочени в специалните закони. Правилото е, че лицето трябва да е гражданин на съответната държава. Други условия са:

• 
  изключителни познания и дейност в сферата на защита на човешките права и свободи (Албания);
  
• 
  морално - етични качества (Албания, )
  
• 
  социален опит;
  
• 
  висше юридическо образование;
  
• 
  юридически стаж определен брой години;
  
• 
  чисто съдебно минало.
  

В Полша омбудсман може да бъде лице, което отговаря на условията за избор на сенатор, а в Норвегия - на изискванията за съдия във Върховния съд. В Албания омбудсманът трябва да е член на Парламента.

Несъвместимостта е установена във всички разгледани държави без изключение. Специалните закони посочват случаите на несъвместимост. Омбудсманът не може:

• 
  да заема представителна длъжност - депутат или сенатор;
  
• 
  да заема длъжност на магистрат;
  
• 
  да упражнява каквато и да е платена дейност;
  
• 
  да осъществява търговска дейност;
  
• 
  да членува в политическа партия;
  
• 
  да заема лидерски пост в политическа или каквато и да е друга организация.
  

Различен е мандатът на омбудсмана в разгледаните държави. В Македония и Хърватска е 8 - годишен, в Чехия - 6 - годишен. Най - често продължителността на мандата е 5 години, напр. Албания, Полша, Руската Федерация.

В Норвегия мандатът на омбудсмана съвпада с този на Парламента - 4 години. След провеждането на парламентарни избори народните представители избират омбудсман, чийто мандат започва да тече от 1 януари на годината, следваща изборите.

Среща се и 3 - годишен мандат (Корея), но той е по-скоро изключение.

 Предсрочно прекратяване правомощията на омбудсмана

Във всички разгледани държави са предвидени основания за предсрочно прекратяване правомощията на омбудсмана. Установе се сходство между основанията, посочени в специалните закони. Омбудсманът се освобождова от длъжност при:

• 
  подаване на оставка;
  
• 
  явна небрежност или извършено грубо нарушение при изпълнение на задълженията, произтичащи от заеманата длъжност;
  
• 
  несъвместимост;
  
• 
  влизане в сила на осъдителна присъда, с която е наложено наказаниелишаване от свобода;
  
• 
  при трайна загуба на психически, физически и умствени способности, което се установява със заключение от съответното здравно заведение въз основа на проведени изследвания;
  
• 
  при непрофесионално, пристрастно и недобросъвестно изпълнение на задълженията.
  

В законите за омбудсмана се съдържат разпоредби за неговия имунитет. Предвидена е наказателна неотговорност за изказаните мнения от омбудсмана и за предприетите от него действия, свързани с упражнаване на правомощията му.

Омбудсманът се ползва и с наказателна неприкосновеност. Той не може да бъде разследван и арестуван без изричното съгласие на Парламента. В Полша за задържането се уведомава незабавно маршала (председателя) на Сейма.

В Босна и Херцеговина всеки един от членовете на Институцията има имунитет. Омбудсманите не могат да бъдат разследвани и задържани, освен при заварено престъпление, за което се предвижда наказание лишаване от свобода повече от 5 години. Те могат да бъдат разследвани, задържани, а по отношение на тях да бъде образувано съдебно производство само:

• 
  за извършени престъпления, които се наказват лишаване от свобода повече от 5 години и
  
• 
  когато Камарата на представителите, и Камарата на народите вземат решение за това.
  

 Обхват на действията на омбудсмана

Най-широк е обхватът на действията на омбудсмана в Чехия. Омбудсманът е компетентен по отношение на:

• 
  действията и бездействията на министрите и другите административни органи;
  
• 
  Съвета за радио и телевизия (само в Чехия);
  
• 
  службите в окръзите (като административно-териториална единица);
  
• 
  местната администрация;
  
• 
  службите в областите - когато те осъществяват държавно управление на местно равнище;
  
• 
  полицията (само в Чехия);
  
• 
  въоръжените сили;
  
• 
  администрацията в съдебната власт;
  
• 
  следствените арести;
  
• 
  местата за лишаване от свобода;
  
• 
  домовете за превъзпитаване на малолетните и непълнолетните;
  
• 
  заведенията за принудително лечение;
  
• 
  здравно - осигурителните каси (само в Чехия).
  

• 
  Парламента;
  
• 
  Президента;
  
• 
  Правителството;
  
• 
  Сметната палата;
  
• 
  разузнавателните служби;
  
• 
  разследващите органи в полицията;
  
• 
  Прокуратурата;
  
• 
  съдилищата, с изключение на администрацията в съдебната система.
  

В хода на проучването е установено, че по правило омбудсманът действа, когато е сезиран с жалба или по своя инициатива (ex officio). В някои държави не се изисква, когато действа по свой почин, омбудсманът да получава изричното съгласие на засегнатото лице за започване на разследването (Босна и Херцеговина, Словения).