Глава втора. Корупцията в местната администрация на Република България

Местното самоуправление се изразява в правото и реалната възможност на местните власти да управляват обществените дела на територията на общината в полза на населението й.

Местното самоуправление на общините в България включва следните аспекти:

• 
  подобряване на кредитната среда и на възможността общините да получат кредит, на достъпа до международните и местните капиталови пазари. Това обаче поражда и редица проблеми - има малки общини, които не разполагат с технически познания за достъпа до капиталовите пазари. Следователно възможен вариант за тях (а и за всички) би било създаването на някакъв вид фонд за развитие на общините или банка за финансирането им.
  
• 
  друг важен аспект на политиката в България касае повишаването на правомощията на общините при взимането на решения. Макар че общините осигуряват финансиране за различни видове дейности, участието им в процеса на взимане на решения във връзка с тези дейности, все още е твърде ограничено. То касае главно областта на делегираните функции;
  
• 
  възможността общините сами да определят структурата на бюджета си;
  
• 
  въвеждане на стимули за формулиране и структуриране на цялостна система от цели, механизми и мерки за провеждане на общинска социална и икономическа политика. Общинските власти трябва да станат част от процеса на взимане на социални и икономически решения. Това означава: увеличаване на правомощията на общините върху данъчните приходи от територията на дадена община, както и на финансовата им самостоятелност, която следва от това и абсолютна свобода при разходването на тези средства.¹⁰
  

Определение за община може да се почерпи от Конституцията на страната. Според нея, територията на Република България се дели на общини и области. Териториалното деление и правомощията на столичната община и на другите големи градове се определят със закон. Други административно-териториални единици и органи на самоуправление в тях могат да бъдат създавани със закон. Общината е основната административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление. Гражданите участват в управлението на общината както чрез избраните от тях органи на местно самоуправление, така и непосредствено чрез референдум и общо събрание на населението. Границите на общините се определят след допитване до населението. Общината е юридическо лице.

Самоуправлението на общините е залегнало в Европейската Харта за местно самоуправление.

Съгласно преамбюла й, принципът на субсидираността би трябвало да създава еднаква легитимност на четирите нива на управление – местно, регионално, национално и европейско, а регионът да бъде адекватно ниво за осъществяне на европейската интеграция. В същото време хартата прокламира, че регионализацията не бива да се осъществява за сметка на самоуправлението на местните власти и трябва да се основава на лоялност към съответната държава. Хартата съдържа следната дефиниция за регионалното самоуправление “Под регионално самоуправление се разбира правото и ефективната способност на най-големите териториални власти в рамките на всяка държава – членка, които имат изборни органи, намиращи се между държавата и местните власти и разполагащи било то с прерогативи от държавно естество, да поемат за своя сметка и на своя отговорност, а също и в интерес на своето население, значителна част от въпросите с обществена значимост съгласно принципа на субсидираността”.

За нашата страна второто (регионалното) ниво на самоуправление е една назряваща потребност поради протичането на идентични процеси с тези в страните-членки на ЕС. Така например, около 170 общини все по-малко са в състояние да решават целия спектър от въпроси предвидени в закона за местното самоуправление и местната администрация. В такива общини местните власти осъществяват правомощия съгласно общото и особено специфичното законодателство като административен придатък на държавната власт на централно или областно равнище. Многобройните (повече от 16) регионални сдружения на общините индикират потребността от над общински териториален орган, който да поеме онези функции, които по-голямата част от общините не могат да решават самостоятелно и цялостно. В този смисъл би трябвало да се работи и за създаване на двустепенен модел на демократично местно самоуправление в нашата страна.

Тенденцията за управленска самостоятелност на общините е заложена в Европейската харта за местното самоуправление, отразена е по подходящ начин в нашата Конституция и е развита по подобаващ начин в Закона за местното самоуправление и местната администрация.

Финансовата децентрализация за местните власти е постоянната тема в процеса на децентрализация на местното самоуправление. Това е основното съдържание на Европейската харта за местното самоуправление. Европейският опит сочи, че финансовата децентрализация е сложен, труден и противоречив процес. Като правило само големите индустриално развити или с големи курорти общини са напълно самостоятелни във финансово отношение.¹¹ По– голямата част от общините допълват в някои случаи значително своите финанси чрез държавни субсидии. Главната тенденция е на намаляване на относителния дял на целевите субсидии за сметка на общите субсидии в т.ч. и за инвестиции.

Независимо от възприетия в повечето страни принцип на единна данъчна администрация (обикновено държавна) общините участвуват в данъчното администриране по някакъв начин. Най-често общините сами събират общинските такси, по- рядко и местните данъци. Има практики данъчните задължения лицата да внасят само в касите на общинските или сродни на тях банки (в Германия например в провинция Баден – Bюртенберг и др).

Белег на финансовата децентрализация е и правото на общините да натрупват в бюджета си средства за инвестиции, да формират целеви фондове включително с вноски от бюджета. В това отношение класически пример представлява опитът на Германия, където общините имат два бюджета – управленски и инвестиционен. В страните с добре организирана данъчна система, всички данъчни приходи на общините, които представляват пълния размер (100%) на съответния данък, постъпващ директно в общинските бюджети.

В нашата страна около проблема за финансовата децентрализация има напрежение между централната и местните власти. То е резултат от фактическото провеждане на политика на финансова централизация от 1996 до 2001 година включително от две поредни правителства. Резултатът е, че за преобладаващата част от общините собствените им приходи покриват по-малко от половината от необходимите разходи, а субсидирането в основната си част е целево. Субективно, в ущърб на правомощията на местните власти, се решават проблемите със субсидиите и субвенциите, с оценката и определянето кога една община няма да получава субсидии, а ще прави вноски в държавния бюджет.

Защищавайки финансовата децентрализация Националното сдружение на общините в България акцентира върху възстановяването на финансовата свобода на общините съгласно Конституцията и съобразно закона. Правителството пък чрез Министерството на финансите се стреми да запази и дори да разшири разпределителните си и разпоредителните си правомощия по отношение на субсидиите като поддържа хроничен дефицит в повечето общински бюджети извън допустимото съгласно Закона за общинските бюджети. Така, у нас, постепенно се създадоха условия за бездефицитно субсидиране от републиканския бюджет, за преструктуриране на споделените бюджетни (данъчни) приходи в полза на общините. Субсидираните от държавата дейности в образованието, културата, социалната сфера, младежта и спорта и др. се издържат от държавния бюджет на обективирана нормативна основа.

Управленската самостоятелност на общинските власти в страните - членки на ЕС е конституционно закрепена и законодателно уредена. Дихотомията общински съвет – кмет е нормативно уредена по начин, който ограничава и дори изключва възможността регионалните власти от по – горните нива или централната власт да изземват под какъвто и да е предлог функции и правомощия на местната власт.¹²

Основните нормативни актове, които уреждат правната самостоятелност на общините и процесите, свързани с местното самоуправление и местната администрация са:

• 
  Конституция на Република България;
  
• 
  Закон за местното самоуправление и местната администрация;
  
• 
  Закон за местните данъци и такси;
  
• 
  Закон за общинския бюджет;
  
• 
  Закон за общинската собственост;
  
• 
  Закони за държавния бюджет на Република България.
  

• 
  Република България е парламентарна република с местно самоуправление.
  
• 
  Територията на страната се дели на общини и области.
  
• 
  Общината е основна административно-териториална единица, в която се осъществява местно самоуправление.
  
• 
  Границите на общините се определят след допитване до населението.
  
• 
  Общината има право на своя собственост, която използва в интерес на териториалната общност.
  
• 
  Държавата чрез средства от бюджета и по друг начин подпомага нормалната дейност на общините.
  

Законът за местните данъци и такси регламентира постъпленията в общинския бюджет, формирани от данъци и такси, реализирани на територията на общината.

Законът за общинските бюджети е акт, който регламентира съставянето, приемането, изпълнението, приключването и отчитането на общинските бюджети, бюджетните взаимоотношения между общините и републиканския бюджет и режимът на извънбюджетните средства на общините. Според този акт, общината има самостоятелен бюджет, който е самостоятелна финансова сметка за приходите и разходите на общината за една бюджетна година, която съвпада с календарната година.

Приходната част на бюджета на общината се формира от собствени приходи и преотстъпени на общината държавни приходи, субсидии и субвенции от републиканския бюджет. Под собствени приходи се има предвид местните данъци, по силата на Закона за местните данъци и такси, местните такси, по силата на същия закон, приходите от предоставяне на концесии; глобите и имуществените санкции, събирани въз основа на наказателни постановления, издадени от орган на местната администрация, освен ако със закон е предвидено друго; лихви; наеми и други собствени приходи.

Разходната част на общинския бюджет се състои от пера, свързани с здравни, социални, образователни, културни, спортни и туристически дейности на общината и дейности за развитие на децата и младежта; устройство и развитие на територията на общината, комунални и благоустройствени дейности; стопанисване и управление на общинската собственост; административно и техническо обслужване на населението; дейности по опазване на околната среда; дейности по опазване на обществения ред и на собствеността на населението и общината; издръжка на общинския съвет и на общинската администрация; информационно осигуряване; придобиване на дълготрайни активи; рекламно- информационни разходи за привличане на инвеститори; съвместни дейности с други общини, предприятия и с държавата от взаимен интерес; влагане на имущество в стопанска дейност и подпомагане на предприятия за дейности, свързани с потребностите на общината и населението; дейности, свързани с отбраната и въоръжените сили на страната; дейности по защита на населението при бедствия и аварии; набиране на статистическа информация; реализиране на международни програми на територията на общината; погасяване на ползвани заеми; вноски в републиканския бюджет, определени със Закона за държавния бюджет на Република България за съответната година; предоставяне на заеми на други общини; други разходи, които не противоречат на закона.

Бюджетният дефицит, формиран в процеса на съставянето на общинския бюджет, може да бъде в размер до 10 на сто от приходите, определени по реда на този закон. Бюджетният дефицит по решение на общинския съвет се финансира с: емисии на ценни книжа; общински облигационни заеми; заеми от финансови институции; извънбюджетни средства и други източници.

В Закона за общинските бюджети са регламентирани действия, свързани със съставяне и приемане на бюджета, изпълнението му, отчитането му, както и управлението на бюджетните и извънбюджетните средства.

Законът за общинската собственост урежда придобиването, управлението и разпореждането с недвижимите имоти и движимите вещи - общинска собственост, освен ако в специален закон е предвидено друго. Общинската собственост, според този закон е посочена в чл. 2, ал. 1 и 2 и чл. 2а . Общинската собственост се управлява в интерес на населението в общината съобразно разпоредбите на закона и с грижата на добър стопанин, като общинската собственост се използва съобразно предназначението й и за нуждите, за които е предоставена.

Бюджетът на общините се основава на оценки за очакваните приходи и за разходите за определени дейности за годишен период. Не е възможно, обаче, да бъде точно оценено развитието на местните икономически и социални процеси за една година напред. Ето защо, законодателят е предвидил определени процедури за промяна на бюджета в хода на изпълнението му (актуализация).

Основен принцип върху който се изгражда общинския бюджет е за неговата законосъобразност. Общинският бюджет се разработва във вид и разбивки, определени със закон, съгласно единната бюджетна класификация. Местните власти трябва да се съобразяват и с определени залегнали в закона задължителни изисквания при изработването на бюджета, какъвто е например размера на дефицита.

След приемането на бюджета на общината, той се представя задължително в Сметната палата, която се произнася за неговата законосъобразност.

Съществуват няколко принципа на изграждане на общинския бюджет:

Първо. При изграждането на бюджета може да се изтъкне правилото, че общинските бюджети, подобно на бюджетите на всички публични институции изобщо се приемат и изпълняват в рамките на една бюджетна година, съвпадаща с календарната¹³. Второ. При съставянето на общинския бюджет е необходимо да се има предвид принципът за неговото единство. Безспорно би било добре, ако общината има единен и общ бюджет, обхващащ всички дейности. На практика обаче, различни причини налагат само основната дейност, свързана с осъществяване на местните компетенции, да се организира финансово чрез общински бюджет. Останалите дейности, които имат предимно стопански характер, или са свързани със специфични изисквания, се отчитат чрез извънбюджетни сметки и фондове или са организирани самостоятелно в юридически и финансов план (общински фирми).

Трето. Съществува и принципът за балансираност на общинския бюджет. Тук влизат изискването всички разходи за отделните дейности да бъдат обезпечени с реално очаквани приходи: от данъци и такси, операции с общинско имущество, субсидии, заеми и др. Законът за общинските бюджети дава право общините да приемат бюджет с дефицит до 10%, който да бъде покрит от различни източници на заемни средства.

Четвърто. Необходимо е да се спазва изискването за публичност на общинския бюджет. Бюджетът е основен документ, даващ информация на населението за начина на изразходване на местните финансови средства. В Закона за общинските бюджети са предвидени съответните процедури за обсъждане на проектобюджетите и отчетите на общините, даващи право на достъп на гражданите до необходимата им информация. Самите общини определят чрез вътрешни наредби какви да бъдат процедурите при приемането на бюджета, обсъждането му и пр.

Приходите и разходите на общините трябва да отговарят на принципите за:

• 
  целесъобразност – съобразяване с обхвата на местните компетенции, обоснованост, икономичност, отчитащи интересите на местното население;
  
• 
  ефективност - минимизиране на разходите за постигане на определен резултат или максимизиране на резултата при определено ниво на разходите;
  
• 
  ефикасност- предприемане на такива дейности, които гарантират постигането на желания резултат.
  

• 
  Събиране и третиране на битови отпадъци;
  
• 
  Изграждане на инфраструктура;
  
• 
  Въпроси, свързани с управлението на общинската собственост и предприятия;
  
• 
  Функции по опазване на околната среда и използването на ресурсите с общинско значение; развитие на спорта; отдиха и туризма;
  
• 
  Изграждане, поддръжка на общинските училища (начални, основни и средни), текуща издръжка на общинските учебни заведения;
  
• 
  Подпомагане развитието на културата - развитие и поддръжката на читалища, театри, оркестри, библиотеки, музеи, самодейност, ритуали, местни традиции и обичаи; опазването на културни, исторически и архитектурни паметници с общинско значение;
  

Институцията на Общинският съвет изпълнява следните задачи при управлението на общината:

• 
  определя политиката за изграждане и развитие на съответната община;
  
• 
  приема и контролира изпълнението на бюджета на общината;
  
• 
  определя размера на местните такси;
  
• 
  приема решения за придобиване, стопанисване и разпореждане с общинско имущество;
  
• 
  приема решения за сдружаване на общината, за извършването на административни промени, засягащи територията на общината, за провеждане на местни референдуми и други.
  

• 
  Кметът ръководи цялата изпълнителна дейност на общината;
  
• 
  Той назначава и освобождава от длъжност служителите в общинската администрация;
  
• 
  Кметът организира изпълнението на решенията на общинския съвет и се отчита за това;
  
• 
  Кметът организира изпълнението на общинския бюджет;
  
• 
  Той представлява общината пред физическите и юридическите лица и пред съда и др.
  

Органите на местно самоуправление имат право в рамките на националната икономическа политика на достатъчно собствени средства, с които да могат да се разпореждат свободно при упражняване на правомощията си.

Финансовите средства на органите на местно самоуправление трябва да бъдат съобразени с правомощията, предвидени в Конституцията или закона.

Поне част от финансовите средства на органите на местно самоуправление трябва да се получава от местни такси и данъци, чиито размери те имат право да определят в рамките на закона.

Финансовите механизми, осигуряващи средствата, с които разполагат органите на местно самоуправление, трябва да бъдат достатъчно разнообразни и подлежащи на развитие, за да им позволят да следват, доколкото това е възможно на практика, естественото нарастване на разходите за упражняване на техните правомощия.

Защитата на финансово по-слабите местни общности налага установяването на финансови процедури за равномерно разпределяне на средствата или на равностойни мерки, насочени към коригиране на последиците от неравномерното разпределение на потенциалните източници за финансиране, както и на разноските, които те трябва да понесат. Тези процедури или мерки не трябва да ограничават свободата на избор на органите на местно самоуправление в тяхната собствена сфера на отговорност.

Мнението на органите на местно самоуправление за начините, по които да им бъдат предоставени преразпределените средства, трябва да се вземе по подходящ начин.

Доколкото е възможно, субсидиите, предоставяни на местните общности, не трябва да бъдат предназначени за финансиране на специфични проекти. Отпускането на субсидии не трябва да засяга основната свобода на органите на местно самоуправление да определят политиката си в пределите на своите правомощия.

За финансиране на инвестиционните си разходи, органите на местно самоуправление трябва да имат достъп в съответствие със закона до националния пазар на капитали.

Органите на местно самоуправление разполагат в рамките на закона с пълна свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от тяхната компетентност или предоставен на друга власт. За предпочитане е изпълнението на обществените задължения да бъде възложено по принцип на властите, които са най-близо до гражданите.

В дейността на местните администрации се очертаха няколко основни „сиви зони”. Тези „сиви зони” представляват различните възможности за облагодетелстване на мес­тната администрация и съответно - възможности за участие в определени корупционни практики. Във всяка една „сива зона" се изявяват поне 4 нива, т.е- - градация на корупционните възможности по размери и мащаби. На първо ниво са тези случаи (практики) в съответния сектор, които дават най-големи възможности - от една страна, като размер, а от друга - като ти­пична дейност за сектора, т. е. най-често срещана практика.

ЗДРАВЕОПАЗВАНЕ

• На първо ниво: сключване на договори за доставка на медикаменти чрез конкурс за представяне на оферти пред комисия Възможна е подмяна на оферти.

• На второ ниво: сключване на договори за строителство с „близки" фир­ми и възможност за подмяна на оферти.

• На трето ниво. заплащане на безплатни медицински услуги непосредст­вено на лекаря. Решенията на ТЕЛК, издаване на болнични листове и ме­дицински бележки срещу заплащане. Възможност за кражба на медика­менти, храна, горива и строителни материали. Взимане от главни лекари на подкупи за назначаване или изпращане на специализация в чужбина на млади лекари.

• На четвърто ниво: назначаване на „свои хора" чрез формални конкурси. Запазване на същите при съкращения.
ОБРАЗОВАНИЕ

• На първо ниво: сключване на договори за доставка на горива и ремонт на училищни сгради с конкурс на оферти. Възможност за подмяна на офертите.

• На второ ниво: сключване на договори за предоставяне под наем на по­мещения от училищни сгради за търговска дейност. Възможност за подмяна на офертите с цел облагодетелстване. Неспазване на наредбата за забрана на алкохол и цигари и откриване на игрални зали в близост до училищата. Възможност за корупционно поведение.

• На трето ниво: възможност за корупционно поведение на учителите при завишаване на оценката по учебни предмети и на приемни изпити.

• На четвърто ниво: освобождаване от училище на ученици срещу запла­щане и назначаване на „свои хора". Запазване на същите при съкраще­ния.

СОЦИАЛНИ ГРИЖИ

• На първо ниво: възможност за включване на хора с недекларирани до­ходи в листата за социално подпомагане при осъществяването на под­бор на лица, получаващи социални помощи.

• На второ ниво: възможност за подбор на „свои" фирми при сключване на договори за доставка на храни, облекла и горива.

• На трето ниво: неравномерно разпределяне на даренията от страната и чужбина.

• На четвърто ниво: назначаване на „свои хора". При съкращения запаз­ване на същите.

ИНВЕСТИЦИИ

• На първо ниво възможност за подмяна на оферти с цел облагодетелст­ване на „близка" фирма при сключване на договори за проектиране и строителство на инфраструктурни обекти. Приватизация на общинска собственост за облагодетелстване на роднини и „свои" фирми.

• На второ ниво: осъществяване на умишлено слаб контрол върху сключе­ните договори.

• На трето ниво: предоставяне на служебна информация от стратегическо значение за резултата от конкурсите на „свои" фирми.

• На четвърто ниво: назначаване на „свои хора" и запазване на същите при съкращения.

ЛИЦЕНЗИРАНЕ

• На първо ниво: издаване на лицензи за търговска дейност на обекти, ко­ито не отговарят на законовите изисквания и критерии. Предоставяне на най-атрактивни места за търговска дейност на „близки" фирми.

• На второ ниво: изчисляване на по-малка площ от реално използваната. Фиксиране на различен режим на търговска дейност от реално същест­вуващата.

• На трето ниво: създаване на изкуствени пречки на търговски обекти - конкуренти на „близки" фирми.

• На четвърто ниво: назначаване на „свои хора" и запазване на същите при съкращения.

СТРОИТЕЛНО ПРАВО

На първо ниво: възможност за лично облагодетелстване при издаване на |йзрешителни. Затваряне на очите пред незаконното строителство.

• На второ ниво: съчетаване на служебната с частната практика - архи­текти и строителни техници на общината. Злоупотреба с консумативи и техника.

• На трето ниво: осъществяване умишлено на слаб контрол върху строи­телното изпълнение на обектите.

• На четвърто ниво: назначаване на „ свои хора" и запазване на същите в случай на съкращения.
3.Негативни последствия за социума и икономиката от корупционната практика на местната власт в Република България

Корупцията намалява приходите на общините и води до увеличаване на техните разходи. Корупцията има за резултат и увеличаване на неравенството в доходите, защото позволява на по-добре позиционираните лица да се възползват от държавата по начин, недостъпен за останалите членове на обществото. Има сериозно основание да се смята, че резките промени в разпределението на доходите на жителите на бившите социалистически страни и България в това число, до голяма степен се дължат на корупционни практики, като например приватизация в полза на представителите на номенклатурата.

Негативните последствия от корупционната практика у нас имат редица икономически проявления по време на прехода. Могат да се синтезират по следния начин:

Високото ниво на корупция доведе до намаляване на инвестициите в общините, което от своя страна рефлектира отрицателно върху темповете на икономически растеж. Смята се, че корупцията има за последица намаляване на инвестициите, тъй като от една страна ги оскъпява, а от друга - прави инвестиционния процес по-несигурен.

Чрез практиката на подкупите се увеличаваха разходите за широкомащабни инвестиционни проекти, които дават възможност на определени служители да получат големи подкупи.

Корупцията доведе до намаляване на ефективността на публичните инвестиции в определени общини и оттам, до влошаване на инфраструктурата в България.

Корупцията у нас доведе до намаляване на преките чужди инвестиции, защото по същността си корупцията представлява вид данък. Колкото по-трудно предвидими са разходите за корупция, толкова по-голям е отрицателният ефект на корупцията върху преките чужди инвестиции. Всяко увеличаване на степента на корупция е равносилно на увеличаване на данъците, плащани от фирмите. Ето защо, България не се радваше на особено голям инвеститорски интерес по време на прехода към пазарно стопанство.

Корупцията изкривява пазара и разпределението на ресурсите и влияе негативно върху не дотам стабилната политическата обстановка в страната поради следните причини:

Корупцията може да се разгледа като мощен стимулатор за изкривяване на нормалното поведение. Както вече бе споменато, корупцията насърчава една голяма част от способните хора да започнат да се занимават със съмнителни сделки и с различни корупционни практики, вместо да влагат енергията си в управленска дейност и така да съживят икономиката на страната ни през преходния период.

Корупцията създава значително допълнително финансово бреме за фирмите, желаещи да инвестират /вече бе споменато , че по – същество тя се явява като вид данък/, тъй като към сумата на самия подкуп трябва да се добавят времето и усилията за издирване на подходящото лице, на което да бъде платен подкупът. Разбира се, съществува и позицията договорената услуга или поет ангажимент да не бъдат изпълнени, което увеличава инвестиционните разходи на фирмата.

Личното облагодетелстване за сметка на служебното положение намалява или изопачава фундаменталната роля на общината като защитник на гражданите.

Когато една личност или една фирма може да избегне изпълнението на договорни задължения чрез плащането на подкуп или когато упражняването на правото на собственост от член на обществото е възпрепятствано от корупция, една от основните роли на общината бива обезсилена, а възможностите за икономически растеж - сериозно подкопани.

В България корупцията поставя под съмнение пазарната икономика и дори самото демократично устройство на обществото. Много от критиките към демокрацията и пазарната икономика, при периода на преход към пазарна икономика, са предизвикани от широкото разпространение на корупцията. Така че корупцията може да забави или дори блокира развитието на демокрацията и пазарната икономика.

Общинския сектор е с изразена специфика, както на организацията на планирането, на производството и предлагането на публични блага - публични услуги и продукти, така и на самия характер на публичните блага, а също така и на регулаторните механизми на производство и потребление на търсене и предлагане на публични блага.

Поради тази специфика начините, методите и механизмите за постигането на ефективното и оптимално разпределение на ресурсите имат друг ъгъл на решения. При частния сектор, имаме конкурентност на частния потребителски избор и конкурентност при производителното предлагане, основани на частна собственост и частни доходи и върху това се гради пазарния механизъм.

Механизмът на търсене и предлагане в общинския сектор е различен от пазарния. Поради “неконкурентност и неделимост” на общинските блага в чистия им вид, пределния разход /равновесен анализ / е нула, съответно и равновесната цена е нула, те не са интересни за частния инвеститор поради невъзможността да се формира печалба. Самите общински блага невинаги могат да се ползват като частни и поради това критериите за оптималност на производството потреблението и размяната, търпят промени.

В тази посока се развиват съвременните концепции на “модерния” мениджмънт на общинския сектор, за приспособяване на пазарни сили към условията и спецификата на сектора, към адаптиране на сектора по посока, използване на пазарни механизми, към създаване на имитационни модели на управление, подобни на тези в корпоративния сектор. Това, заедно с качествения вътрешен управленски и финансов контрол, може да приближи по ефективност публичния сектор до частния сектор.

За да се намери възможният периметър за участие на частния сектор в дейността на местната администрация, специално внимание се отдели на “приватизацията” в администрацията, в смисъл на оттегляне на общината от собственост или дейност за по-ефективно и по-икономично постигане на общественополезни резултати. ”Приватизацията” в администрацията означава използване на участници или техники от частния сектор - възлагане чрез договори от местната власт на частни фирми или лица - да извършват услуги и дейности, които по принцип са отговорност на администрацията. Решенията и дейностите по това какви услуги да се предвидят за населението, как да са законно гарантирани, кой има право на тях, в кои области да се осъществяват, кой има право да ги извършва, трябва да се вземат и осъществяват от държавата.

Чрез използването на обществени договори с частни фирми за извършване на различни дейности и услуги се проявят редица преимущества за администрацията и гражданите: могат да се осигурят отношения със желани и силни партньори от частния бизнес; администрацията, поне на книга, може да бъде намалена; общината може да експериментира нови решения и ново разпределение на ресурсите, без да натоварва с трайни организационни и функционални промени общинската администрация (то може да преустанови договорната практика, ако експериментът се окаже неуспешен); случайни и краткосрочни приходи могат да бъдат използвани за постигане на административни цели, без да е необходимо да се задвижват бюджетни лостове; известни икономии могат да се реализират, като се подберат страни по договора, които могат да извършат работата срещу по-малко заплащане; персоналът, работещ за местната администрация, може да бъде увеличен чрез договори; и даже политическият риск и отговорност на местната администрация стават не толкова очевидни – местния административен орган вече не е прекият изпълнител; конкуренцията ще допринесе за по-пълно, по-разнообразно и евентуално по-евтино удовлетворяване на нуждите и интересите на гражданите.

Същественото при т.нар. държавно договаряне е, че става дума за дейности и услуги, които по принцип се извършват от общинската администрация. ¹⁴ И за извършителите, и за гражданите тези услуги, макар и произведени и предлагани частно, се извършват заради общината, вместо от общината. Частните ресурси и възможностите на частния сектор се насочват към постигането на публични административни цели на основата на разпоредбите на административното право. Когато частният сектор ще произвежда административни услуги, той трябва да бъде насочен, канализиран и ограничен в съответното направление от държавата.

Договорите за обществени поръчки са най-масовите и най-богати откъм съдържание договори между администрацията и частния сектор. Обществените поръчки трябва да изразяват интересите на общината и да отстояват ценности, които са присъщи на функционирането на местната администрация. Невинаги е възможно тези съображения да бъдат определени и отстоявани в договорите на държавата с частния бизнес. Някои елементи и сфери на административните дейности не могат да бъдат възпроизведени в държавните договори с частни страни, поради което не могат да бъдат предмет на такива договори.

Един от основните принципи на свободния пазар, който е и принцип на обществените поръчки, е този за равната възможност на всички фирми да могат да спечелят държавната оферта. В интерес на засегнатите страни - държавата, гражданите и частния бизнес - е обществените поръчки да бъдат договорно възлагани на конкурентни начала. Това позволява административните органи да употребяват държавните средства по-ефективно; предлага на частния бизнес по-големи търговски възможности; създава гаранции за гражданите, че средствата, предоставени на административните органи, се използват правилно, и че предлаганите услуги ще бъдат с високо качество.

Само че, при наличието на корупционни практики, общинската администрация създава предпоставки за повишение на разходите, а не за тяхното редуциране при осъществяване на самите поръчки.

По отношение на операциите с общинско имущество, през 2003 г. влязоха в сила промени в Закона за общинската собственост, с които отпаднаха задълженията на общините да продават имуществото си срещу компенсаторни инструменти. С член 8, алинея 3 от Закона за обезщетяване на собствениците на одържавени имоти те бяха задължени да приемат компенсаторните записи като платежно средство . Това ги поставяше в крайно неизгодно положение.

Притежателите на записи приватизираха общинска собственост, а в общините оставаха ненужни безналични платежни средства. Държавата от своя страна не изкупуваше обратно компенсаторните записи. Като се вземе предвид Закона за приватизацията, където категорично е посочено, че компенсаторните инструменти се използват при сделки с държавна собственост, излизаше, че общините покриват държавен дълг.

Промените в Закона за общинската собственост спомогнаха още:

Някои от имотите които са държавна собственост да бъдат предоставени във владение на общините. На територията на всяка община има държавни имоти, за стопанисването на които не се отделят средства, нито от централния бюджет, нито от общинския. Такива например са опразнените военни поделения на Министерство на отбраната, затворени училища, закрити държавни учреждения, терени и сгради на фалирали държавни предприятия и др.. С промяната на собствеността им общините поемат грижата за поддръжката им. В същото време чрез продажба или отдаване под наем в общинските бюджети ще постъпват допълнителни приходи.

Удължаване на сроковете за отдаване под наем на общинските имоти. В момента срокът е 3 години, но практиката показва, че голяма част от фирмите не могат да си възвърнат инвестициите за толкова кратък срок, което прави вземането под наем на общинска собственост неизгодно, особено за малките и средните фирми.

Съгласно редовните отчети на Сметната палата за законосъобразността и ефективността на общинските бюджети при събирането на приходите от собственост общините извършват най-много нарушения: не събират изцяло наемите от имотите си, не контролират добре актуването на общинско имущество и ползването на съсобствени имоти и т. н.

Счита се, че при по-добро управление и ефективен финансов контрол общините биха могли да акумулират значително повече средства, които да влагат в инвестиционната си политика. За целта обаче, е необходимо общините да разполагат с някакъв първоначален капитал, които да вложат или инвестират в съответната недвижима собственост.

Или реформата в местната власт допринесе до:

• 
  затвърждаване на местната власт като основен приоритет на управление на регионите;
  
• 
  затвърждаване на бюджетите на местната власт като основен начин за финансиране на общините;
  
• 
  предоставяне на повече правомощия на кметовете, на общинските съвети при взимане на решения и пр;
  
• 
  делегиране на повече права на местната администрация.
  

Споменатият тип взаимодействие има известни предимства. Преди всич­ко личният ангажимент на ръководителите на ключовите институции в рам­ките на общинската и държавната администрация осигурява „ведомствен чадър" за евентуално сътрудничество с по-нисшите звена в системата (нап­ример за получаване на административна информация) В по-широк аспект Заангажирането на местните ръководители с антикорупционната инициати­ва допринася за нейното легитимиране и публичното й институционализиране.

При институционално сътрудничество между гражданския и публичния сектор обект на антикорупционната критика може да бъде представител на средния или нисшия слой в общинската/държавната администрация. С дру­ги думи, активизмът на местния политически елит предполага отсъствие на корупционни практики във върха на местната пирамида на властта. Коруп­цията в тази ситуация по презумпция е от типа „бюрократична корупция", т. е. представлява злоупотреба с административно – чиновническата дискреция, а не чрез лостовете на политическата власт и чрез мрежите на партииния клиентелизъм.

Пасивите на институционалното сътрудничество произтичат от самата презумпция, че политическата корупция или се изключва като проблем, или се превръща в изключително деликатен въпрос, тъй като пряко засяга инте­ресите и позициите на местните лидери, заангажирани с антикорупционната инициатива. Казано другояче, подобно сътрудничество може да бъде ефективно единствено в случаите, когато висшият политико-административен ешелон на местната власт не е замесен в корупционни сделки и практи­ки. При подобен - най-благоприятен на теория случай, коалиционният принцип би означавал мултиплициране на усилията за ограничаване на ма­совата (бюрократичната) корупция, чрез използване комбинираните въз­можности на местния държавен/общински апарат, от една страна, и тези на неправителствения сектор, бизнес средите и местните медии.

Може с голяма доза вероятност обаче да се допусне, че институционал­ното сътрудничество в контекста на антикорупционната кампания ще се развива в обстановка, характеризираща се с различна степен на въвлеченост на отделни представители на висшия ешелон в корупционни практики и в частност в злоупотреба със служебна власт при различни назначения или при прокарване на решения на съответните институции. В тези случаи подо­бен тип сътрудничество ще означава единствено вербално заангажиране на местните ръководители с антикорупционната кауза, а поведението им ще бъде имитационно – това е втория тип взаимодействие.

При наличието на такава ситуация - когато лидерите на местната власт се опитват чрез мимикрия да се отъждествят в публичното пространство с целите и етиката на антикорупцията, най-ефективните средства за оказване на натиск върху тях за реализиране на горните цели са именно средствата на публичността. Политиците и висшите администратори трябва да бъдат „държани на отчет", да се използва вербалният им ангажимент с кампания­та и той да се превръща в средство за натиск върху по-ниските етажи на местната администрация.

Пробен камък за искреността на ангажимента на висшия ешелон на местната власт с целите на кампанията е доколко податливи ще се окажат представителите на средния пласт на администрацията (началник-отдел, гла­вен счетоводител, секретар и др.). Ситуация, при която ръководителите да­ват разрешение (например за ползване на информация), а техни подчинени отказват да изпълнят разпореждането на висшестоящата инстанция, пораж­да съмнения за пасивна съпротива на антикорупционните действия. С дру­ги думи, вероятно е налице задкулисно противодействие на иначе публич­но подкрепените усилия на неправителствената организация (респективно местна антикорупционна структура).

Преобладаващата ситуация обаче ни предлага по-друг тип локална кон­фигурация. В повечето от единадесетте наблюдавани общини съществува преобладаващо мнение, че някои ръководители на местните институции са въвлечени в злоупотреба с политическо влияние и/или административна власт. Същевременно отделни ръководни дейци имат добра обществена репутация и поради това могат да бъдат привлечени в рамките на антико­рупционната инициатива. В отделни случаи, поради ръководния статус на въпросните дейци, може да се говори за секторно институционално сътруд­ничество. Например в един град кметът е корумпиран,но шефът на поли­цията е честен и сътрудничи на съответната неправителствена организация. В подобен случай може да се говори за създаване в рамките на системата на местната власт на активистко лоби, с което понякога са заангажирани от­делни институции като цяло. За този тип антикорупционно лоби свидетелст­ва наличието на „противоречие между интересите" между отделните пред­ставители на ръководния политико-административен елит на равнище об­щина/област. По такъв начин самото ангажиране и публично отъждествява­ме на отделни негови представители ще доведе до изостряне на съществу­ващите и дотогава противоречия, този път свързани с реакциите на антико­рупционната инициатива.

Конфигурацията на силите в третия тип взаимодействие - секторно институционално сът­рудничество в рамките на антикорупционната кампания е такова, че пред­полага продължителна „позиционна война" между местната коалиция „Антикорупция" и онези местни ръководители, които оказват пасивна съпроти­ва. Антикорупционните структури в градове като Враца, Разград и Шумен в една или друга степен са се сблъскали с подобен тип липса на сътрудничес­тво.

Най-неблагоприятният случай е онзи, при който местните власти/инсти­туции се оказват враждебно настроени против съответната неправителстве­на организация и нейната инициатива, отказвайки всякакъв контакт с нея или дори преминавайки към акции на сплашване и административен на­тиск. В рамките на този тип поведение също има известна градация - от иг­норирането, през осмиването до откровената враждебност.

В рамките на Информационно-образователната кампания „Чисто бъде­ще" проблемът за съотношението между антикорупционните приоритети и партийно-политическите съображения и пристрастия изпъкна с цялата си сложност. Може да се говори за наличието както на съвпадения, така и от­лики от приведените по-горе модели на институционално взаимодействие.

Приликите произтичат от очевидния факт, че областните, общинските и държавно-ведомствените управи са политически оцветени. С други думи, може да се очаква, че в случаи на коалиционен тип сътрудничество с вис­шия администрационен елит, съответната неправителствена организация/антикорупционна коалиция няма да има проблеми с местното партий­но ръководство от управляващата локално партия. Нещата обаче се услож­няват в случаи, когато, макар и да е управляваща в национален мащаб, партията или коалицията е в опозиция в съответната община. Често срещана ситуация в рамките на програмата „Малки проекти" е, когато в случаи на явна или прикрита конфронтация с представители на местната власт съответ­ни неправителствени организации могат да разчитат на симпатия и дори на различни форми на публична подкрепа от страна както на централните влас­ти, така и на областния управител. Това е ситуация от типа „сандвич", която може да донесе кратковременни дивиденти за съответната антикорупционна организация, но същевременно носи пасивите на възможна политизация и обществена идентификация с партийни приоритети. Във всеки случай по-активно политическо ангажиране на управляващите в национален мащаб може да се очаква именно в такава ситуация.

Резюмирайки, политическата динамика и механизми могат да се използ­ват за целите на антикорупционната борба, особено в случаите, когато въз­ходящата политическа сила активно използва антикорупционни лозунги и послания в своята предизборна борба и се стреми да изгради имидж на ал­тернатива на досегашните корумпирани управляващи. Такъв бе случаят със СДС/ОДС, която дойде на власт през 1997 г. на вълната на общественото недоволство от съчетанието между некомпетентност и корумпираност на управляващата дотогава БСП.

Поддържането на подобен ангажимент има особено важно значение за успеха на антикорупционните инициативи на локално равнище, тъй като той изключва или силно намалява рисковете от възникването на конфронтационна ситуация в онези общини, в които местните власти са от управляващо­то мнозинство в национален мащаб.

Същевременно, особено в контекста на предизборните кампании, eднопосочността на усилията на рефор­маторската партия/коалиция, от една страна, и на местната антикорупцион-на структура, от друга, може да доведе до постепенното обезличаване на последната и до подчиняването й на теснопартийни съображения и приори­тети. Важно условие в рамките на сътрудничеството с местните и национални­те нива на политическите партии е принципът на автономност на гражданс­ката инициатива/организации. Този принцип отразява гражданския интерес извън политическия контекст и поради това трябва да бъде приоритетен при съпоставяне на предимствата/недостатъците на коалирането с политически субекти. По думите на Паскуале Фераро, заместник-директор на Междуна­родния институт за правно развитие (Рим), нужно е „творческо напрежение" в отношенията между неправителствения сектор и местните власти. Това означава сътрудничеството да бъде единствено по посока на увелича­ване на прозрачността и гражданския контрол, а не към заглаждане на скан­далните разкрития и отклоняване вниманието на обществеността от най-парливите корупционни зони в публичната админисграция.

Тези разсъждения звучат доста нежелателно, като отчитаме все още запазващата се свръхполитизация на обществения живот както на национал­но, така и на локално равнище. Политическата нетолерантност е противопо­казана на гражданския интерес и неминуемо рефлектира негативно върху антикорупционната кампания в рамките на общината. Това е вярно не само за българската действителност Известният автор Дейвид Пътнам аргументи­рано твърди, че там, където политическата нетолерантност е най-голяма, гражданското общество е най-слабо, а бюрократичната корупция - най-голяма. От гледна точка на локалните инициативи на Коалиция 2000 свръхполитизацията и липсата на конструктивен диалог между местните партийни субекти, борбата срещу корупцията се маргинализира като социална ини­циатива, или се правят опити за вписването й в механизмите на локалната конфронтация. Обратното - политическата толерантност и утвърждаване­то на автономността на гражданските институции означават снемане на „партийния чадър" над корумпираните длъжностни лица и налагането на обективни критерии за оценка на дейността им. В подобни общини делени­ето няма да е между „наши" и „чужди", а между способни и съвестни ад­министратори, от една страна, и корумпирани или некадърни бюрократи, от друга.