Методология на финансовия контрол и сътрудничество между отделните власти

Методологията на контрола може да се дефинира като всички “инструменти”, които се използват, за да се гарантира, че целите на общината се постигат, като се изразходват разумно парите на гражданите. ¹⁸ “Инструментите” включват системи (напр. Инспекторатът, процедури за събиране на приходи и т.н.), структури (Организационни схеми), човешки ресурси (управление, ръководство и т.н.) и други по-нематериални “инструменти за контрол” като дух на персонала, отчетност и др. 

Класическата и модерната управленска теория изисква също отговорностите да се определят така, че да е ясно кой е отговорен за постигането на целите и пред кого се отчита. За да е добър осъществяваният контрол е особено важно тези ръководители да са напълно наясно какви са отговорностите им и как ще се отчитат.   

Обикновено имаме йерархична пирамида, при която един човек упражнява цялостен контрол и всеки ръководител на по-ниско ниво отговаря за под набор от една или повече бизнес (или поддържащи) цели. Общото количество на целите в тези под-набори трябва да е равно на корпоративните цели и служителите и ръководителите на всички нива трябва да могат ясно да видят “свързващата линия” с най-горното ниво.    

Средата на контрол определя духа на една организация, влияейки върху съзнанието за контрол на служителите в нея. Това е основата за всички останали компоненти на вътрешен контрол, осигуряваща дисциплина и структура. Факторите на средата на контрол включват почтеността, моралните ценности и компетенции на контролните органи; управленската философия и стил на работа; начина, по който ръководството възлага власт и отговорност и организира и развива служителите си; и вниманието и ръководството, предоставяни от висшия мениджмънт.  

Контролиращите дейности са  политиките и процедурите, които помагат да се гарантира изпълнението на указанията на контролните органи.  Те помагат да се гарантира предприемането на необходимите действия за предотвратяване на рисковете пред постигане на целите. Контролиращите дейности се провеждат в цялата организация, на всички нива и във всички функции.  Те включват диапазон от разнообразни дейности като одобрение, оторизиране, потвърждение, съгласуване, преглед, осигуряване на активи, разделяне на задължения и процедури за гарантиране на спазването на законите и наредбите. 

Наблюдението и коригиращото действие  включва: 

• 
  Процес на наблюдение, осигуряващ необходимата гаранция, че са налице подходящи процедури за контрол и че тези процедури се спазват.
  
• 
  Идентифициране на промяна в бизнес средата, която може да изисква промяна в системите за вътрешен контрол.
  
• 
  Официални процедури за докладване на слабостите и за гарантиране предприемането на подходящо коригиращо действие. ¹⁹
  

Контролните доказателства са информацията, събирана и използвана от одитора, за обосноваване на направените изводи и изразеното от него мнение. Като всяка информация, за да изпълни предназначението си, т.е. да служи за вземане на обосновано решение, одиторските доказателства трябва да са в необходимото количество – да отговарят на изискването за достатъчност и с необходимото качество – да отговарят на изискването за уместност, да е подходяща, съответстваща и полезна.

Процедурите за събиране на одиторски доказателства могат да се разграничат в зависимост от целта, формата на провеждане, обхвата на обектите, подложени на контрол.

Чрез тестовете за контрол се събират доказателства, които да определят степента на доверие на одитора към системата за вътрешен контрол. Заключенията следва да се направят както по отношение на изграждането, така и по отношение на функционирането на системата.

Чрез процедурите по същество се събират доказателства за достоверността на финансовите отчети. Процедурите по същество се разделят от своя страна на: детайлни тестове и аналитични процедури.

Съобразно формата на провеждане, процедурите биват:

• 
  фактическа проверка, която се състои в преглед на счетоводните регистри, документи или материални активи;
  
• 
  наблюдение от страна на одитора на процесите или вътрешните контролни процедури, извършвани от трети лица;
  
• 
  запитване и потвърждение – търсене на информация или потвърждение на информация от осведомени лица в или извън предприятието;
  
• 
  изчислителни процедури – проверка на аритметичната стойност на данни в първичните документи или счетоводните регистри;
  
• 
  аналитични процедури – извършване на анализ на съществените съотношения и тенденции, отклоненията от тях и обуславящите ги връзки.
  

На първо място това е потребността от ускорено налагане на диагностичния и в голяма степен на прогностичния финансов одит. В множество литературни източници диагностичния одит се разглежда като разновидност на финансовия одит.

Вторият извод е свързан с първия и се заключава в потребността от ускорено използване на диагностични и прогностични елементи при упражняването на финансовия одит.

Третият извод е, че за финансовия одит в днешно време е необходимо да насити своето съдържание с подходи за оценка на информация, която няма стойностни измерения. Казано накратко, необходими са нови изследвания на одитинговите подходи, на тяхното ускорено прилагане в практиката. Възможно е маркетинговия одит, одита на човешките ресурси, логистичния одит и т.н. да се проявят самостоятелно, но в интерес е за обогатяването на съдържанието на финансовия одит да се включат посочените елементи в набора от одитингови подходи, за да се постигне по-точна, повече всеобхватна в стойността и във времето оценка на корпорацията.

  Може да се обобщи: за целите на превенцията на корупцията в местните власти, най- вече при осъществяване на процедури по обществени поръчки или на отделните бюджети, сметки и фондове (разглеждани като финансово - правна форма за събиране, разходване и отчитане на средства) е необходимо да се осъществява системен одит.

Методическият подход при контрола и превенцията на корупционната практика е целесъобразно да включва следните моменти:

1. Да се конкретизират дейностите на всяка публична услуга. Местните органи и ръководствата на публичните организации са в правото си да определят за кои според тях дейности е необходимо да се установява отделни разходи, но те трябва да докажат тхяната ефективност . Тя може да бъде определена и въз основа на избрани дейности, заемащи по-голям относителен дял от услугата. Освен това е възможно определянето на ефективността само за една дейност от услугата.

2. За всяка отделна дейност от услугата следва да се конкретизира система от показатели за установяване на ефективността (техническа и икономическа). В отделни случаи в зависимост от желанието на държавните и местните органи и ръководителите на публични организации ефективността за дадена дейност може да се определи само с помощта на един показател (например удовлетвореност на клиентите). В противен случай може да се говори за корупция.

3 Установяване на стойността на проявление на уточнените показатели за оценка на дейностите в публичната услуга.

Разбира се, съществуват различни проблеми при установяването на единна методология на контрола и превенцията на корупцията чрез държавна намеса.

Проблемите условно могат да се обособят в следните направления: ²⁰

Първото направление е свързано с проблемите, които оказва външната среда върху дейността на публичните организации. Влиянието на политическите сили при приемането на решения от ръководствата на публичните организации е съществен проблем в тяхната дейност. Решенията, които се вземат в публичния сектор, не винаги са свързани с получаването на печалба. Дейността на общинските организации и на служителите в тях се оценява не по начина на изразходване на ресурсите, а се взема предвид общественото положение на организацията и възможността на ръководителите да израстват в служебната йерархия. Затова решенията, вземани от ръководителите на публичните организации, обикновено са насочени към политически изгоди, а не към повишаване на ефективността, което обаче е трудно доказуемо и е корупционен фактор.

Второто направление е свързано с проблемите, които оказва вътрешната среда на публичната организация. Един от тях се отнася до упреците от страна на обществото и потребителите към публичните организации относно липсата на отговорност на техните ръководители и служители за своите действия или бездействия. Разбира се, основното се свежда до липса на формирани ценности в публичните организации, насочени към поемане на отговорност. Когато човека е лишен от отговорност за извършваната от него работа, той не е в състояние да се гордее със своята работа. Нещо повече, при ниско мотивиране, служителят може да бъде корумпиран много лесно.

Може да се обобщи: Законът за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС), в сила от 14.03.2006 г. регламентира управленската отговорност, като задължава всеки ръководител да определя целите на организацията, да идентифицира, оценява и управлява рисковете, застрашаващи постигането на целите, да въведе адекватни контролни дейности. Този закон обаче има и важна роля по отношение на превенцията на корупцията чрез контрол.

Особено важни контролни дейности са процедурите за проверка преди одобряване на плащанията, за извършване на плащанията и счетоводните процедури. Съгласно разпоредбите на ЗФУКПС, системите за вътрешен контрол включват система за предварителен контрол (контрол за законосъобразност на всички документи и действия, свързани с финансовата дейност), който контрол се осъществява чрез проверки преди вземане на решения за поемане на задължения и извършване на разход, като тези проверки са, както повторни проверки от служители на същото ниво, така и проверки на следващото управленско ниво преди издаване на одобрение. Част от системата за вътрешен контрол е и системата за двоен подпис по отношение на поемането на финансови задължения и извършване на разходи. При изграждане на тези системи следва да се спазва принципът на разделение на отговорностите, така че да няма риск от конфликт на интереси при поемане на задълженията и извършване на плащанията.

Второто ниво на финансов контрол е извършването на вътрешен одит. Съгласно Закона за вътрешния одит в публичния сектор (ЗВОПС) всяка организация, разпореждаща се със средства от бюджета и по програми и фондове от Европейския съюз, следва да има вътрешни одитори. Вътрешният одит се осъществява в съответствие с българското законодателство и международно приетите стандарти за вътрешен одит. По своята същност вътрешният одит оценява законосъобразността и спазването на принципите за ефективност, ефикасност и икономичност. Вътрешният одит се осъществява чрез одит на системите, одит на изпълнението, финансов одите, одит на информационните технологии и др. Целта на извършвания вътрешен одит е оценка на действащите системи за управление и финансов контрол и даване на препоръки за тяхното подобряване при необходимост, освен това, чрез вътрешния одит, до голяма степен може да се превентира корупционното поведение.

Друго ниво на финансов контрол по отношение на публичните средства е независимият външен одит, който съгласно действащото българско законодателство се извършва от Сметната палата. Основна задача на Сметната палата е да допринася за доброто управление на бюджетните и другите публични средства, както и да предоставя на Народното събрание надеждна информация за използването на средствата съгласно принципите за законосъобразност, ефективност, ефикасност и икономичност и за достоверното отчитане на изпълнението на съответните бюджети.
3. Стратегия за противодействие на корупцията и гражданско участие

Някои учени застъпват тезата, че корупцията е културно обусловена, което обуславя разликата между северните и южните страни в Европа - на север от Германия няма корупция, на юг – има. Други източници твърдят, че корупцията е исторически обусловена. Например, в Русия практиката на откупуване на постове така, че след това този, който си е купил поста да си избие парите от това, което получава от гражданите, си съществува още от времето преди управлението на Иван Грозни; т.е. там някак съществува “тотална” традиция предпоставяща корупция. Според много от мненията, корупцията е свързана с неефикасно действаща администрация. Там, където администрацията не действа достатъчно добре гражданите търсят други методи за задоволяване на нуждите си, казано най-общо.

Няма един единствен отговор на въпроса: “Кое поражда корупцията?”. Има обаче няколко рецепти за успешно противодействие на корупцията, които успешно са пробвани на различни места в света и, които доказано работят. Всички те разчитат на активната гражданска позиция на всеки отделен член на обществото, за да се разруши криворазбрания корпоративен дух на защита в обществения сектор. Най-просто казано, тези рецепти са основани на разбирането за гражданския дълг, който е поравно разпределен между всички граждани. Смисълът на гражданският дълг е, че всеки гражданин има грижа да следи за спазването на правилата и законите и задължението да сигнализира за тяхното нарушаване.

Въпросът за доверието между хората, в подобен аспект, стои по-различно от нашите традиционни представи. Но в случая е по-съществен момента, в който имаме разрушено доверие на гражданите в администрацията и неефикасно действаща администрация като се създава порочен кръг.

Превенцията, образованието и наказанието са три класически метода за противодействие на корупцията, които трябва да се използват винаги комбинирано. Превенция

Става въпрос за предотвратяване даването на подкупи, което се изразява в редица конкретни действия. През последната година в няколко министерства беше въведена анкета за граждани, която гражданите имат възможност да попълват на изхода от администрацията. Смисълът на въпросника е гражданите да могат незабавно, след като са получили или не са получили услуга в администрацията, на излизане от администрацията да попълнят впечатленията си и най-накрая, ако им е бил поискан подкуп или им е бил отправен намек за подкуп или нещо от този порядък – да го напишат в прав текст и да го пуснат в запечатана пощенска кутия. Информацията събрана по този начин не е годна, от статистическа гледна точка.. Подобни анкети имат силен превантивен ефект. Превантивната им роля - от една страна, се състои във факта, че служителите знаят, че ако тяхното поведение не отговоря на етичните стандарти, които се очакват от тях, това може да бъде отбелязано незабавно от човека, който преди малко са приели. От друга страна – се повишава доверието на гражданите в администрацията, защото те виждат, че нещо, колкото и малко да е, се върши в тяхна защита. В Министерството на финансите, МВР и други е въведена една друга антикорупционна мярка, подобна на анкетите -горещият телефон. На него могат да се обаждат граждани и да оставят информация за корупция. В началото са получени няколко десетки обаждания, но с течение на времето обажданията са по няколко на месец. Този опит се преценява като не особено успешен.

Друг пример на превантивна дейност е свързан с приетия през 2003г. в България Закон за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. В този закон са определени 36 области, в които има разрешение да се въвеждат лицензи. Изрично е записано, че регистрационен режим се въвежда само със закон. С това всички подзаконови нормативни актове, особено на местни власти, които въвеждат някаква регистрация, в момента са нищожни - поради противоречие с приетия закон. Всеки може да поиска от съда да прогласи нищожността им. По този начин се постига действително облекчаване на икономическата дейност в страната и се елиминира корупцията.

Последните примери са абсолютно различни – нямат нищо общо в себе си с изключение на едно – и двата водят към това, че се създават условия да не се даде подкуп на първо място.

Следващият пример за превантивна дейност включва усилията за подобряване ефикасността на държавната администрация, защото тогава, когато се повишава професионализмът на работещите в държавната администрация - чрез обучение, това е антикорупционна мярка. Добрите професионалисти не са корумпирани – това е факт. Тогава, когато се подобрява административната структура по такъв начин, че администрацията да работи по-бързо и по ефективно – това съдържа антикорупционен заряд.

Други модели за превенция, като противодействие на корупцията са свързани с прозрачността. Това, което трябва да се има предвид е само, че прозрачността сама по себе си не може да пребори корупцията. От факта, че всички знаят какво се случва в едно министерство не следва автоматично, че в това министерство всичко работи добре. Но прозрачността прави възможно всички да виждат, че в това министерство се извършват нечестни сделки. Останалото е въпрос на гражданска позиция – да сигнализират на правоприлащите органи, да огласяват чрез медиите информацията, която имат и пр. За да проработи ефикасно прозрачността - като инструмент за борба с корупцията, е необходимо тя да бъде обвързана с активна позиция на граждани и на медии.

Въпросът за това какъв е мотивът на държавния служител въобще да информира когото и да било, да бъде добър държавен служител е твърде разностранен. Така е защото хората се мотивират от различни неща. Това, което е доказано е, че държавните служители не се мотивират единствено и само чрез парите, защото държавната служба не е високо платена. Ако цитираме едно интересно изследване на Съвета за криминологични изследвания към Министерство на правосъдието, проведено през 2004г., съществува група служители в рамките на държавната администрация (от малко над 30%), които са склонни да предприемат активни мерки за борба с корупцията: когато видят случай на корупция да информират висшестоящите си и полицията, да подкрепят правителствените усилия за борба с корупцията. Интересен е социологическият профил на тази група. Един елемент от този профил е, че всички работещи в тази група средно статистически са по-зле платени от своите колеги във ведомството. Те получават по-малка заплата от средната за своето ведомство. Това, което ги мотивира е усещането за професионализъм, за това, че човек действително трябва да дава всичко от себе си в някаква работа, за да получи това, което е възможно, като удовлетворение. Подобни ценни личностни качества потвърждават споменатото по-горе: добрият професионалист не функционира неетично.

Пътят за изграждане на професионална администрация не е никак кратък, нито лек. Изисква дългосрочни, мащабни усилия. Всеки индивид отговаря за своето собствено поведение и положителното е, че се съществуват хора, които се интересуват от тази тема и които са готови да се ангажират активно с борбата с корупцията. Това е индикатор, че нещо добро все пак наистина се случва. Любимият пример в случая се състои в това, че на остров, населен с канибали е абсолютно безсмислено да се въвеждат закони срещу канибализма, защото ще бъдем изправени пред не особено приятната перспектива или законите да не се спазват, или да вкараме в затвора цялото население. Нито едно от двете не е подходяща опция. Законите трябва да съществуват, за да се спазват. Ако не се спазват, хората не вярват, че държавата работи.

Образованието като втори елемент от всяка ефикасна програма за противодействие на корупцията, трябва да включва както учениците от начални и средни училища, така и висши училища, така и държавните служители в хода на непрекъснатото им образование по време на кариерата им. Точно по линия на тези типове образование работи Комисията за координация на работата по борба с корупцията. През 2004 г. със заповед на министъра на образованието беше изготвена програма за антикорупционно обучение в средните училища и първите групи за свободно избираема подготовка “Антикорупция” започнаха занимания от началото на учебната 2004-2005 г. Някои елементи от антикорупционно обучение се предвижда да станат интегрална част от задължителното обучение по предметите от културнообразователна област “Обществени науки и гражданско образование, включително изграждането на уважение към спазването на законите – защото това има изключително силен антикорупционен ефект. Друг елемент от антикорупционното образование е свързан с висшите училища. В няколко университета има такъв курс, който се прилага най-вече в специалностите публична администрация и европейска интеграция, в който се обучават бъдещите български администратори. По отношение на държавните служители наскоро беше разработен курс за антикорупционно обучение на всички държавни служители в дистанционна форма, така че през интернет на практика всички да имат достъп до информацията, която се съдържа там.

Няколко са целите на образованието като мярка за противодействие на корупцията:

Да се постигне такова ниво на информираност на гражданите, което да им позволява да се ориентират добре във функционирането на администрацията, да осъзнават, кога тя не работи ефективно и кога причина за това е корупцията (все още тези две различни неща се бъркат често. Свидетелство за това е, че от 230 получени от ККРБК сигнали през 2003, само 10 са наистина за корупционни практики. Останалите са за други видове лошо функциониране на администрацията.

По отношение на самата администрация образованието, работи за изграждане на професионализъм и принадлежност към някаква корпоративна група, осъзнаване на това какво всъщност е корупция, срещу какво точно се борим, как точно се борим срещу това, по какъв начин всеки човек индивидуално би могъл да помогне за борбата с корупцията.

На образованието се пада и отговорността за това всеки член на обществото, да бъде снабдено със средствата да разбира ясно, че няма как да направи каквото и да било по въпроса за кражбите и грабежите, за убийствата и изнасилванията, но всеки отделно взет човек може да направи абсолютно всичко на света за преодоляване на корупцията. Достатъчно е всеки да не дава подкупи – колкото и красиво утопично да звучи - за да не съществува корупция в страната.

Наказателното преследване

Това е третият възможен елемент от борбата с корупцията. Той не може да работи самостоятелно за преодоляване на особено широко разпространени проблеми, какъвто е корупцията. За това е много важно наказателното преследване да се разглежда, като една от трите мерки за борба с корупцията. То е от значение, за да може гражданите да вярват на администрацията, да помагат на полицията и прокуратурата, да свидетелстват пред съда, но наказателното преследване само по себе си не би могло да реши проблема.

В българската съдебна система законите са изключително строги - може би на пръв поглед, но дават възможност за много “вратички” . Основен ресурс за преодоляване на този проблем – търсенето на начини за заобикаляне на закона - отново се състои във възпитание и обучението.

Наказателното преследване е основният метод за противодействие на корупцията в областта на политическата корупция или голямата корупция, така и в корупцията на местната власт.

Голямата корупция обаче, е корупция, при която някой на висока властова позиция, перфектно разбирайки, че върши престъпление, че взима подкуп – най-често и въпреки всичко го прави - нарушава закона. В този случай единственото, на което може да се разчита е наказателното преследване с всичките му проблеми и недостатъци.

Какво може да се прави по отношение на противодействието на особения тип корупция, който Световната банка определя като “завземане на държавата” ? Методите не са много. Те включват отново прозрачност на имуществото на публичните фигури; включват прозрачност и отчетност при финансирането на политическите партии; и включват много ясни правила при конфликтите на интереси и лобирането. Българската реалност в това отношение не е особено подготвена и адаптивна. На практика, относно финансирането на политическите партии, има определени стъпки, които са направени. Те са засега не са задоволителни, но поне са някакви стъпки в правилна посока – намаляване на количеството на анонимните дарения или пълното им забраняване; формулиране на някакви санкции за лицата, които не си подават декларации по Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности; разширяване на кръга лица, които трябва да подават такива декларации. Предприемането на подобни мерки може да осигури ресурс срещу овладяването на държавата. По подобен начин стои и въпросът за антикорупционното обучение на държавните служители.