Програма по дисциплината «Основи на публичната администрация»

ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ

1. 
   Институции на Европейския съюз
   

На 01 юли 1987г. влиза в сила Единен европейски акт, който определя 31 декември 1992г. за краен срок за завършване на изграждането на единния пазар за свободно движение на стоки, услуги, капитали и хора в рамките на страните – членки на Европейския съюз.

Единният европейски акт дава възможност всички решения отнасящи се до изграждането на единния пазар, да бъдат приемани с мнозинство (с изключение на въпросите по данъчното облагане и свободното движение на хора). Това позволяла на Европейската комисия да започне реализацията на програмата си. Законодателните актове приети по тази програма и целящи да поставят “всички играчи на игрището в равни условия”, варират от области по фирмено право, свобода позволяваща на хората да започнат предприемаческа дейност в други страни – членки и уеднаквяване на техническите стандарти, до законодателство по трпанспорта, данъчното облагане и взаимното признаване на дипломи.

Необходимо условие е хармонизирането на производствени стандарти, мерки за обезопасяване на продукти, мерки за защита на работниците и на потребителите. Пазарите на капиталите постепенно започват да се либерализират.

През декември 1991г. Европейския съвет на свое заседание в Маастрихт /Холандия/ взима решение да бъде създаден Европейски съюз, като по този начин се ускорява ходът на процеса на интеграция. Този съюз се създава на основата на европейските общности, като се добавят и нови форми на сътрудничество.

Договорът за Европейския съюз значително изменя и разширява договора за създаване на Европейската икономическа общност и договора за Европейска общност за взаимно сътрудничество. Той се превръща в истинска “конституция” на Европейския съюз. Договорът за Европейския съюз създава:

- гражданство на съюза – всички граждани на страните – членки са и граждани на Съюза. Всеки гражданин на Съюза има право да се движи свободно и да живее където пожелае в рамките на страните – членки. Той има право да гласува и да се кандидатира на местни избори и избори за Европейски парламент в страната – членка, където живее. Всеки гражданин има право на защита от страна на дипломатическите и консулските служби на която и да е страна – членка. Той може да подава петиции до Европейския парламент и до Европейския омбудсман;

- икономически и валутен съюз – общите насоки на икономическите политики на страните – членки се одобряват от Съвета на министрите, който наблюдава икономическото развитие на всяка една страна – членка и в Общността, като цяло. В случай, че тези икономически политики не съответстват на общите насоки или застрашават нормалното функциониране на икономичекия и валутния съюз, Съветът предприема необходимите мерки. Страните – членки се задължават да не допускат бюджетен дефицит над определен процент от брутния национален продукт. Европейският съюз има единна валутна политика и единна валута. Създава се нова институция Европейска централна банка, която заедно с централните банки на страните – членки формира европейската система на централните банки;

- политически съюз – налага се обща политика в областта на външните работи и сигурността, която в перспектива трябва да доведе и до обща политика в областта на отбраната. Целите на тази обща политика са: опазване на общите ценности, общите интереси и независимостта на Съюза; засилване сигурността на Съюза и на страните – членки; запазването на мира и развитието и укрепването на демокрацията и върховенството на закона. Това изисква по-големи правомощия за Европейския парламент и разширяване на компетенциите на Общността. Налага се обща политика по въпросите на вътрешните работи и правосъдието, която включва областите: имиграция; правила за прекосяване на външните граници на Общността; предоставяне на убежище; борба срещу трафика и употребата на наркотични вещества; митническо сътрудничество; сътрудничество в изпълнението по граждански и наказателни дела и трансгранични полицейски операции. Създава се Европол с цел обмяна на информация между страните – членки по посочените области.

На 01 януари 1993г. Европейската общност, наброяваща 345 милиона души, се превръща в най-големия обединен пазар в света. В резултат на това производствените и експортните разходи спадат.

Договорите, поставящи основите и определящи целите на Европейските общности, създадоха редица европейски институции, на които се възлагат конкретни задачи да осъществяват тези цели. Основните институции са: Европейската комисия, Съветът на министрите, Европейският парламент, Европейският съд и Европейският съвет.

1. 
   Европейска комисия
   

Като член на колективно тяло всеки комисар отговаря за определен “портфейл”, или сфера на дейност от тези, които влизат в компетенциите на Европейския съюз, както и за апарата от служители (генерален директорат), които работят в тази сфера. Всичко това наподобява дейността на министър в национално правителство. Основните работни езици на комисията са: английски, френски и немски, но всички официални документи задължително се предават и отпечатват на единадесетте официални езика – датски, холандски, английски, френски, немски, гръцки, италиански, португалски, испански, финландски и шведски. На официални заседания с представители на правителствата, както и на заседанията на Европейския парламент се изисква превод от и на единадесетте езика.

Работещите във всички институции на Съюза се наричат европейски служители и образуват европейската администрация, която е независима от националните правителства на страните – членки.

Ролята на Европейската комисия е да осигури спазването на клаузите на договорите и да внася предложения за законодателство на Съюза под формата на наредби и директиви. Това е необходимо за постигането на целите на Съюза, като след приемането на съответните наредби и директиви Европейската комисия следи за тяхното прилагане.

Задачите на комисията са да предлага, прилага и контролира. Ако някоя страна или друг правен субект на Съюза нарушат нормите на европейското право или не съумеят да ги приложат на практика, комисията може да прибегне до санкции, включително и до внасяне на случая за гледане в Европейския съд.

Комисията има значителни правомощия, особено по въпроси отнасящи се до конкуренцията и изпълнението на общите политики (селско стопансто, транстпорт и др.). Тя администрира различни европейски програми и фондове, включително и тези свързани с отпускането на помощи за страни извън Съюза.

2. 
   Европейски съвет на министрите
   

Съветът на министрите е само един, но той променя името и съставът си в зависимост от обсъжданите въпроси: селско стопанство, образование, финанси, общи въпроси или външни работи. По въпросите, които влизат в компетенциите на Европейския съюз, министрите са отговорни в различна степен пред националните парламенти на страните – членки (всеки само пред своя), но взетите в рамките на Съвета решения не могат да бъдат отменени. Законодателните актове на Съвета на министрите обикновенно са под формата на наредби и директиви. Наредбите са задължителни в своята цялост и са непосредствено действащи, което означава, че не е необходимо страните – членки да предприемат каквато и да било допълнителна мярка, за да влезе в сила дадена правна норма. Директивите са задължителни по отношение на резултата, който трябва да бъде постигнат, но предоставят избора за метода на неговото постигане на страните – членки. Много малко са точките в дневния ред на Съвета на министрите, които попадат там без предварително обсъждане на официално равнище.

Всяка страна – членка има постоянно представителство в Брюксел (на равнище посланик), в което работят дипломати и служители от всички национални министерства на дадена страна. Ръководителите на тези представителства заседават веднъж седмично в рамките на Комитета на постоянните представители. На тези работни заседания посланици и държавни служители обсъждат и подготвят въпросите и решенията, които предстоят да бъдат разгледани и взети на заседанията на Съвета на министрите.

В зависимост от сферата към която се отнася даден въпрос, Съветът на министрите взема решения по него с единодушие, с квалифицирано мнозинство въз основа на гласуване с различна тежест или с просто мнозинство. Броят на въпросите, които изискват вземане на решение с мнозинство, а не с единодушие нараства значително в резултат на влизането в сила на Единния европейски акт и на Договора от Маастрихт. При квалифицирано мнозинство всяка страна – членка гласува в съответствие с броя на населението й. Никоя страна – членка не може сама да блокира дадено предложение.

Председателството в Съвета на министрите се смения на всеки шест месеца, като страните – членки се редуват по азбучен ред.
1.3.Европейски парламент

Европейският парламент е демократичният глас на народите от страните – членки на Европейския съюз. Депутатите се избират на всеобщи и преки избори на всеки пет години. Броят на депутатите е 626.

Основните функции на парламента са да участва в процеса на приемането на законодателни акове на Европейския съюз и да контролира дейността на Европейската комисия. Пълномощията на Европейския парламент непрекъснато нарастват и се увеличават.

Европейският парламент има право да участва наравно със Съвета на министрите в рамките на процедури при приемането на законодателни актове, свързани с Единния пазар. Това означава, че парламенът има право на вето в някои области на законодателството.

Европейският парламент има правото да изисква от Европейската комисия да внася предложения в някои от областите влизащи в компетенциите на Европейския съюз. Той има право да създава временни комитети за разследване на нарушения и правото на петиции.

Европейският парламент назначава европейския омбудсман (парламентарен комисар по жалбите), който е упълномощен да приема оплаквания срещу институции и органи на Европейския съюз и да му докладва.

Депутатите от Европейския парламент са разделени на политически групи, включващи парламентаристи от всички страни, а не по национален принцип. В резултат на това политически партии от оделни страни – членки установяват тесни контакти с политичеки партии от други страни – членки, които са им съмишленици. По този начин се създават истински транснационални политически движения.

Договорът от Маастрихт позволи гражданите на страните – членки да участват и да гласуват в изборите за Европейски парламент в страната, в която живеят, без значение дали са нейни граждани. Той също даде възможност на кандидати да се явяват на избори за Европейски парламент в други страни – членки.

Европейският съюз е изграден на основата на правнообвързващи договори, което го отличава от други международни организации. Това означава, че клаузите на договорите и законодателството, основаващо се на тях, се превръщат в част от националното право на страните – членки и се нуждаят от ясна интерпретация. Това придава на Европейския съд особено значение.

Договорите са допринесли за издигането на европейското право над националното. Европейският съд в Люксембург е Върховния съд в общността, в сферите, в които действа европейското право. Този съд няма юрисдикция по въпроси, които не са предмет на договорите, като например криминални деяния.

Европейският съд се състои от 15 съдии /по един от всяка страна – членка/ и от 9 генерални адвокати. Съдиите, които трябва да са независими, се посочват от стратните – членки и се назначават от Съвета на министрите за срок от 9 години. Срокът може да бъде подновен. На всеки три години половината от съдиите се сменят или преназначават. Генералните адвокати се назначават по същата процедура.

Обикновено съдът заседава в два отделни състава, но може да заседава и в един при особено важни дела. Решенията се вземат чрез мнозинство.

Европейският съд решава спорове между: различни страни – членки, между общонста и страни – членки, между европейски институции, между физически и юридически лица и общността, включително и жалби от европейската администрация. Той дава мнения по международни споразумения и произнася предварителни становища по дела, представени от национални съдилища, но в последния случай Европейския съд няма юрисдикция.

Страните – членки на Европейския съюз са длъжни да зачитат решенията на Европейския съд. Съдът може да налага парични санкции на страни – членки, които не изпълняват решенията му.
1.5.Европейски съвет

Европейският съвет е институцията, която взема висшите политически решения в Европейкия съюз. Държавните и правителствените ръководители на страните – членки преценяват, че е необходимо да се срещат редовно по между си, придружавани от министрите на външните работи и с участието на председателя на Европейската комисия. На тези срещи те обсъждат общи политически въпроси на международните отношения.

С приемането на Единния европейски акт се уточнява съставът на участниците и броят на заседанията в годината на Европейския съвет. В Договора от Маастрихт се описват задачите на този съвет, който трябва да “дава импулсите за развитието на Съюза и да предначертава общите политически насоки за това развитие”.

Значението на заседанията на Европейския съвет нараства. Решенията от тези заседания не са правно обвързващи, но дават насоки за бъдещото развитие на Европейския съюз.

Европейският съвет е висша инстанция, към която Европейската комисия или Съветът на министрите могат да се обръщат по въпроси, по които останалите институции на Съюза не са в състояние да постигнат съгласие. Това се дължи на положението, в което държавните и правителствените ръководители се ползват в своите собствени държави. Тяхното лично участие в делата на Европейския съюз се реализира чрез участието им в Европейския съвет.

Европейският съвет не трябва да се бърка със Съвета на Европа, чието седалище е в Страсбург.

Решенията на Европейския съвет в Мадрит от 1995г. за първи път формулират т.нар. “административен критерий”.⁹⁵ В тази връзка административният капацитет и институционалното изграждане се превърнаха в приоритет на подготовката на страните – кандидатки за присъединяване към Европейския съюз. Изискванията за институционалното изграждане в процеса на присъединяване се свързват от Европейския съюз с нуждата новите страни – членки да могат да функционират в разположената на няколко нива управленска система на Съюза.

Въпреки, че е централен елемент от подхода на Европейския съюз към страните – кандидатки от Централна и Източна Европа след 1997г. институционалното изграждане на публичните им администрации няма консенсус в новата институционална теория, в нейните исторически, социологически и основани на теорията за рационалния избор варианти. Това прави задачата на политиците, опитващи се да увеличат административния капацитет на страните си чрез институционално изграждане на нов модел публична администрация, още по-трудна.

В управленската теория се възприема, че институциите са “установени от хората ограничения, които определят човешките взаимоотношения, включващи правила, обичаи и традиции”. Социалните науки и особено многото разклонения на новия институционализъм не предоставят еднозначен отговор на въпроса дали институциите на публичната администрация могат да се проектират успешно. Няма общоприета теория на институционалната динамика, която да обяснява как и кога управленските институции се променят. Не съществува и научно съгласие относно значението на целенасочената административна интервенция в процеса на промяната на която и да е администрация.⁹⁶

В зависимост от аспектите на новия институционализъм, отговорите на въпросите, дали и как институционалното изграждане на публичните администрации се развива очевидно се разминават.

Ако се възприеме, че институциите преди всичко са правила, то може да се предположи, че те могат да бъдат проектирани в системата на публичната администрация. При тази теза превес имат решенията на политиците които определят тези правила.

Важен параметър, на който наблягат учените в живота на институциите е те да “пуснат корени в обществото”. За това от значение са предпочитанията на управляващите политици да подкрепят даден нов институционален проект чрез промяна на установени в миналото нормативни правила изградили вече определена институция в системата на публичната администрация.

В решението от Копенхаген се посочва, че страните трябва да имат стабилни държавни институции, гарантиращи демокрацията, спазването на човешките права, законност, уважение и защита на малцинствата. Хармоничната интеграция в Европейския съюз ще изисква регулация на административните структури и провеждането на административна реформа в страните – кандидатки за членствов Европейския съюз.

Изискванията към административните реформи в страните от Централна и Източна Европа се свеждат до:

- засилване на демократичния контрол над държавната администрация, с оглед повишаване на нейната отговорност пред демократично избраните органи и гражданското общество;

- разсъсредоточаване и децентрализация на съществуващия бюрократичен апарат с цел приближаването му до гражданите;

- привеждане дейността на администрацията в пълно съответствие с разпоредбите на законите;

- увеличаване на обществената работоспособност, ефективност и гъвкавост на администрацията;

- осигуряване на стабилност, надеждност и приемственост в административната система. Стабилността трябва да се съчетава с гъвкавост на администрацията, надежността с отговорност, а приемствеността с приспособимост;

- пропорционално намаляване щата на администрацията;

- изграждане на стабилна, конкурентноспособна и отговорна администрация.

Успехът на административната реформа в българсаката публична администрация зависи от наличието на зоконов минимум, политическа воля и широка обществена подкрепа за провеждането й. Условия за успех на административната реформа в Република България са изграждането на специализирана система за професионализация на държавната администрация и наличието на приета стратегия за реформата. Целта е държавата все повече трябва да се превръща от обект в субект на административната реформа.

Експертите по присъединяването на българската публична администрация към Европейския съюз дефинират пет условия за успешно присъединяване : външен натиск; вътрешна неудовлетвореност; наличие на стратегия на присъединяване; механизъм за организиране и управление на присъединяването и наличие на обратна връзка и оценка на процеса на присъединяване.⁹⁷

При определянето на ролята на българската публична администрация следва да се имат предвид три модела на преговори за партньорство в процеса на присъединяване на Република България към Европейския съюз:

- първи модел – модел на йерархично отношение. При него Европейския съюз определя целите и политиката, като отблизо наблюдава и направлява изпълнението;

- втори модел – модел на комерсиално отношение. При него Европейския съюз договаря споразумения за действие, основано на заплащане на услугите по осъществяване на процеса на присъединяване;

- трети модел – модел за диагностициране на нуждите. При него Европейския съюз диагностицира нуждите на администрацията, като предлага професионални експертизи за решаване на проблемите и възможностите за развитие на присъденияването й към Европейския съюз.

Наблюдението на българската публична администрация показва, че тя трудно преминава от първия към втория модел. С развитие на процеса на присъеднияване неминуемо ще се прибягва и до третия модел.

Задължително изискване към държавите –кандидатки за членки в Европейския съюз е да имат механизми за практическо прилагане на политиката на Европейския съюз в своите страни. За да може да се осъществи това, тяхната администрация трябва да работи с европейските норми и стандарти за добра държавна администрация. Все още няма европейски закони, които да стандартизират функциите, структруите и механизмите на работа в сферата на публичната администрация. Предполага се, че администрацията на Европейския съюз ще се развива като верига от национални администрации, при която силата на веригата е равна на силата на най-слабото звено.

Актуална задача на всяка администрация е нейното усъвършенстване. То зависи от нейните възможности да се реформира, за да може успешно да работи за присъединяването на страната – кандидатка за членство в Европейския съюз.

В новото европейско пространство все по-ясно се обособява т.нар. “европейско административно пространство”. То включва националните административни системи на стратните - членки. Всички страни са свободни да организират институционалното изграждане на собствените си публични администрации, но те трябва да гарантират изпълнението на задачите на Европейската общност и да постигат резултатите, поставени от Европейския съюз чрез общи административни стандарти.

2. 
   Подготвяне на българската публична администрация за европейското административно пространство
   

Европейската комисия дефинира институционалното изграждане на публичната администрация, като “развитие на структурите и ситемите, на човешките ресурси и управленските умения необходими за прилагането на европейското право”. Редовният доклад за 2002г. на Европейката комисия за напредъка на България в процеса на присъединяване набляга на нуждата страната да притежава достатъчен административен капацитет за прилагане на европейското право - acquis communnautaire.

Подготовката на българската публична администрация за европейското административно пространство включва широк набор от изисквания оносно:

- провеждане на хоризонтална административна реформа. Чрез нея се цели подобряване на общото качество на държавната служба във всички публични сфери. Държавната служба следва да се оъществява на принципа на кариерата, подкрепена от съответна законодателна рамка, която да защитава държавните служители от политическа намеса. Особен акцент се поставя на системите за заплащане и обучение на служителите от адмистрацията;

- провеждане на вертикална административна реформа. Чрез нея се цели създаването на институции и улесняване на прилагането на европейското право в различни сектори на държавното управление. Изискванията за институционалното изграждане в тези сектори се развиват първоначално в Бялата книга от Кан през 1995г. Те се считат за “класическите” институционални изисквания за членство в Европейския съюз. Тези изисквания са подчертани в Споразумението за асоцииране на Република България към Европейския съюз, което е в сила от февруари 1995г. Все повече се налага практиката Европейската комисия да изисква планове за институционално изграждане за министерствата, агенциите и институциите, отговорни за хармонизиране и администрирането на европейското право в приоритетни според партньорствата за присъединяване сектори;

- създаване на механизми за координация с европейските институции. Това предполага създаването на институционални структури, които след като страната стане редовен член на Европейския съюз, тези структури да се трансформират в система за управление на отношенията с европейската администрация.

Европейската комисия свързва изискванията за административен капацитет и с провеждането на регионални реформи. Целта е да се изградят региони способни да се възползват от структурните фондове. Комисията свързва този капацитет и с реформа в съдебната система, както и с приемането на аникорупционни стратегии.

Проблемът с провеждането на посочените административни реформи е, че те не са основани на европейското право или на опита на предишно разширяване на Европейския съюз. Това означава, че страните – кандидатки, в това число и Република България трябва сами да определят как точно да ги извършат. Липсата на яснота и окончателност на европейските критерии за административен капацитет и честите промени в приоритетите на Европейската комисия създават проблем за правителствата, които се опитват да оценят прогреса си в тази област.

Значително усилие да се преодолее липсата на сигурна рамка за оценка на административния капацитет е направено от Програмата SIGMA на Службата за публичен мениджмънт на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие. Тя е финансирана от програма PHARE на Европейския съюз.⁹⁸ Основната рамка за оценка на програмата е един от основните инструменти на Европейската комисия за подкрепа на развитието на административния капацитет на публичните администрации в Централна и Източна Европа, както и за техническа помощ на страните - кандидатки. Програмата разработи своите препоръки, косултирайки се със страните от региона. Това даде възможност на българските политици да използват Програмата като инструмент за стартиране на административната реформа в Република България.

С Решение № 465 на Министерския съвет от 09.07.2002г. е приета Статегия за модернизиране на държавната администрация от присъединяване към интегриране. Стратегията е разработена на базата на основните критерии за оценка по Програма SIGMA включваща шест ключови области: механизми за провеждане на политики и координация; държавна служба; финасов мениджмънт; обществени поръчки; вътрешен финансов контрол и външен одит.

Изпълнението на Стратегията за модернизиране на държавната администрация в Република България се организира съгласно План за действие за укрепване на административния и съдебен капацитет. Планът е разработен от Европейската комисия в тясно сътрудничество с българското правителство. Той е в изпълнение на стратегическият документ за разширяването на Европейката комисия от ноември 2001г. Планът е финансово обезпечен в рамките на националната Програма PHARE 2001/2002г., който ежегодно се актуализира. Целта на Планът е постигане целите на Стратегията за модернизиране на държавната администрация в Р България.

Помощна структура в тази насока е създадената с Постановление № 33 на Министерския съвет от 11.02.2002г. Работна група 31 “Въпроси на административния капацитет”. Нейната основна отговорност се съсредоточава в системното наблюдение на прилагането на Стратегията, идентифицирането на пропуски и слабости, формулиране на предложения за усъвършенстване на механизмите и разработване на предложения за проекти и програми, финансирани от Европейския съюз, международните финансови институции и по двустранни договори.