Програма по дисциплината «Основи на публичната администрация»

Ако корупцията е натрапчиво явление, вкоренено в администрациите на много държави, то в страните в преходен период се явява отличителна отрицателна характеристика на социалния, икономическия и политическия живот.

Корупцията има много определения. Най-често тя се схваща като злоупотреба със служебна власт за постигане на частни цели. Корупцията уврежда обществения интерес в името на лични интереси. Тя е незаконна размяна на пари или услуги за извършването или неизвършването на дължими или недължими служебни действия. Като комплексно явление, корупцията представлява отрицание на честната конкуренция в стопанската сфера, демотивира предприемачеството, стимулира сенчестата икономика и стопанската престъпност, влошава публичните услуги и отежнява социалното бреме на гражданите. По такъв начин корупцията допринася за увеличаване на различията между бедни и богати в рамките на прехода към пазарна икономика и се превръща в заплаха за демократичните устои на обществото.

Най-широко разпространената дефиниция за явлението “корупция” е, че това е злоупотреба с власт за лична или групова изгода. Корупцията не е синоним на подкупа. Тя е много по-широка по обхвата на противообществените и противоправните дейности.

Корупцията намалява приходите на държавата и общините и води до увеличаване на държавните разходи. Тя увеличава фискалния дефицит, което от своя страна затруднява финансовата политика. Корупцията има за резултат увеличаване на доходите, защото позволява на корумпираните лица от публичната администрация да се възползват от държавата по начин, недостъпен за останалите членове на обществото.

Съществува сериозно основание да се счита, че резките промени в разпределението на доходите на гражданите от страните в преход до голяма степен се дължат на корупционни практики в публичната администрация. Например приватизацията в полза на представителите на номенклатурата се дължи на корупция. Ефектът на корупцията върху дейността на публичната администрация е, че изкривява публичните услуги.

Автори поддържат тезата, че независимо от това как ще бъде дефинирано понятието “корупция”, като административно явление в публичната администрация, то разкрива три основни параметъра: причини, катализатори и заобикаляща среда.⁶¹

Причините са тези фактори, които създават явлението “корупция”. Корупцията възниква от несъответствието на публичната администрация спрямо основните елементи на държавното управление, от непригодността му да отговори на състоянието, изискванията и условията на тези елементи. Тя е резултат от несъответствието и неадекватността на публичната администрация спрямо следните феномени в държавно - управленската реалност: политическата власт; административната власт; нуждите на гражданите и човешките ресурси в публичната администрация.

Катализаторите са факторите, които усилват проявите на посочените несъответствия, правят ги по-трудни или по-лесно преодолими, по-силно или по-слабо изразени в системата на публичната администрация. Те определят интензитета на корупцията и до известна степен и на нейните форми. Двата главни катализатора на корупцията са: политическата ситуация и икономическата ситуация.

Заобикалящата среда се състои от ценностните системи в обществото. Социалните системи от ценности е средата в която се заражда и се развива корупцията.

Трите параметъра на корупцията са тясно свързани помежду си. Различната комбинация и съотношение между тях създава реална картина на корупцията в конкретната администрация или в отделното административно звено. Корпуцията може да съществува във всяка административна система, защото не съществува “идеална” администрация, която да е в състояние изцяло да удовлетвори изискванията на гражданите. Това означава, че причини за възникване и развитие на корупция съществуват винаги.

Корупцията е явление проявяващо се предимно в държавната администрация. Твърдението, че тя е институционен, а не индивидуален феномен е в състояние да обясни значението на този проблем в държавната администрация. Ако корумпираната администрация означава, че администрация, мотивирана да действа чрез стимули, други от тези, които официално са установени за нейното функциониране, голяма част от нея може да бъде определена като корумпирана. В този случай държавният административен апарат, независимо от компетентността и специфичните задачи на всяко отделно негово звено служи да създава и развива лични или групови ценности или цели за облагодетелстване на служителите от различните администрации.

В такива администрации политическите, институционните, длъжностните, личните и други придобивки или обещания за изгоди в перспективен план отстъпват място и се заменят с непосредствена лична или групова изгода. Такава корупция е цинична, неприкрита и с ясно изразена форма.

Различните видове корупция не са еднакво вредни. Корупция, която пренебрегва правилта на играта – например правната система, правата за собственост и кредитните правила опустошава икономическото и политическото развитие на страните в преход. От значение за тях е степента на корупция и отражението й върху публичните им администрации. Повечето административни системи в тези страни могат да устоят на известна корупция, но когато тя става норма, нейните последствия са парализиращи. Такава систематична корупция прави невъзможно установяването и поддържането на международно приемливите правила на играта и е една от основните причини в страните в преход да съществува корупция в значителен обем.

Съществува теза, че корупцията е навсякъде – както в частния, така и в обществения сектор, както в развитите страни, така и в страните в преход.

Отражението на корупцията в публичната администрация е по отношение намаляване на публичните услуги, което рефлектира отрицателно, тъй като от една страна ги оскъпява, а от друга прави тези услуги несигурни. Корупцията увеличава разходите за широкомащабни инвестиционни проекти в публичната администрация, които дават възможност на отделни държавни служители да получават подкупи в особено големи размери. Тя намалява средствата за поддръжка на инфраструктурата.

Корупцията намалява държавните разходи за образование и здравеопазване и от там води до влошаване на тези услуги. Същият ефект корупцията има и в другите сфери за публични услуги – култура, сигурност, социално дело, земеделие, екология и т.н.

Корупцията представлява вид данък. Всяко увеличаване на степента на корупцията в публичната администрация е равносилно на увеличаване на данъците, плащани от граждани и фирми. Колкото по-трудно предвидими са разходите за корупция, толкова по-голям е отрицателния ефект на корупцията върху преките чужди инвестиции.

Корупцията намалява приходите на държавата най-вече поради ефекта, който тя има върху дейностите на митническата, данъчната и полицейската аминистрации. Това рефлектира върху разходната част на бюджета, лишавайки го от средства, необходими за осъществяването на важни социални функции.

Успешното противодействие на корупцията в публичната администрация изисква преди всичко политическа воля и действия. Необходимо е провеждането на икономически реформи чрез прозрачна приватизация, опростяване на таксите, както и провеждане на бюджетна и финансова реформа. Предпоставки за успех за противодействие на корупцията в публичната администрация са и финансовия контрол и отчетност, независимата съдебна власт, гражданската воля и упражняването на граждански контрол върху дейността на властите, както и активността на медиите.

Антикорупцията в публичната администрация е сбор от мерки, дейности, инициативи и проекти, насочени към ограничаване на корупцията, нейното овладяване и поставяне под контрол. Целта на тези дейности е да се ограничи корупцията до равнища, които се считат за приемливи за развитите западни демокрации.

Ефективността на противодействието на корупцията в публичната администрация зависи преди всичко от инициативите, водещи към среда без корупция. Такива са: отнасящите се до националните ангажименти; кодексите за поведение на държавните служители и прозрачното управление на финансовите дейности. От значение е и изграждането в публичната администрация на структури специализирани за борба с корупцията.⁶⁴

Изключително важно условие за успешно противодействие на корупцията в публичната администрация има правната уредба. Разследването на корупция е свързано с традиционните механизми за прилагане на правото, както и с многообразието от специализирани органи, на които се възлага борбата с корупцията. Тази борба е сред приоритетните функции на някои структури от администрацията на вътрешните работи /НСБОП и Дирекция “Инспекторат”/, но тяхната ефективност зависи от взаимодействието им с органите на съдебната власт.

Корупцията, като социално явление и като престъпно деяние има различни форми и се съдържа в голямо разнообразие на ситуации. Много от стопанските престъпления, от длъжностните престъпления и престъпленията по служба съдържат елементи на корупция. Те свързват извършването на престъпното деяние с официално служебно положение на извършителя в структура на публичната администрация.

Престъпленията, които най-ярко представят закононарушенията, отнасящи се до корупция са : престъпления по служба, длъжностните престъпления и подкупът.⁶⁵

Престъпленията по служба визират деяния на длъжностни лица, които нарушават или не изпълняват служебните си задължения, или превишават властта или правата си с цел да набавят за себе си и за другиго облага, или да причинят другиму вреда и от това могат да настъпят немаловажни вредни последици. Престъпление по служба има и когато длъжностни лица, които използват своето служебно положение набавят за себе си или за другиго противозаконна облага.

Длъжностните престъпления визират деяния на лица, които злоупотребяват с властта или със служебното си положение, не изпълняват задълженията си по служба или превишат властта си и от това произлязат вредни последици.

Престъпленията по служба и длъжностните престъпления са свързани с общата черта, че извършителите използват служебното си положение, за да извършат престъпление. Те представят цяла поредица от престъпни поведения, общото между които е, че лицата действат в системата на държавната организация и държавната служба, злоупотребяват със служебните си правомощия с цел да получат някаква изгода или друг личен интерес. Престъплението корупция тук се проявява именно във връзката между служебното положение и личната изгода, за което е използвано. Престъплението се счита за извършено не само когато се нарушават служебни задължения, но и когато се изпълняват тези задължения. Достатъчен е фактът, че служебното положение се използва, за да се набави лична противозаконна облага. Не е от значение също така и фактът дали облагата е за извършителя – служебно лице, или за някого другиго, когото служебното лице иска да облагоприятства.

Най-сериозни последствия от корупцията са вредите, причинени на държавата и държавната администрация. Когато държавни служители са набедени в корупция неправомерно това намалява доверието в държавната власт, съдебната система и държавната администрация. Това разяжда цялостта на обществения живот и носи потенциално разрушителен заряд за цялата публична администрация.

Стратегията предвижда създаване на обща институционално-правна среда за овладяване на корупцията. Тя е насочена към създаване на модерна законова рамка на административната дейност и административното обслужване на населението. Стратегията предполага управленско и организационно укрепване и ясно регламентиране на отношенията между държавните органи, частния сектор и гражданите. Целите на стратегията включват засилване ролята на съществуващите и създаване на нови институции с контролни и наблюдаващи функции. За осъществяването на тези цели са предложени дейности в няколко насоки:

• 
  създаване на гаранции за прозрачност в работата на държавната администрация. Това ще се постигне чрез законодателни промени насочени към повишаване на антикорупционния ефект на новоприетите нормативни актове, като: Закона за администрацията, Закона за държавния служител, Закона за административното обслужване на физическите и юридическите лица, Закона за публичност на имуществото на лицата, заемащи висши държавни длъжности и Закона за достъп до обществена информация. Промените ще гарантират свеждане до ниски нива на възможностите за субективна преценка от страна на администрацията;
  
• 
  усъвършенстване на финансовия и данъчния контрол. На основата на Закона за вътрешния държавен и финансов контрол и в съответствие с новата икономическа и социална среда трябва да бъде напълно осигурена финансова дисциплина, прозрачност и отговорност на институциите.Това ще се постига чрез усъвършенстване формите на отговорност в посока на увеличаване на глобите при административно-наказателна отговорност и разширяване на случаите в които може да се търси пълна имуществена отговорност за противоправно нанесени вреди;
  
• 
  антикорупционна реформа в Агенция “Митници”. Въпреки предприеманите мерки за засилване ефективността в работата на митниците ще продължи дейността по осъществяването на комплекс от мерки, свързани с развитието на съвременна регулативно-нормативна база, засилваща вътрешния контрол и мониторинг, както и въвеждаща независим мониторинг на митническата дейност за повишаване на саморегулативните механизми в рамките на тази институция;
  
• 
  антикорупционни мерки в системата на Министерството на вътрешните работи. Предвижда се повишаване статута на звената, работещи по противодействие на корупцията, усъвършенстване на звената за вътрешен контрол в МВР и неговите подразделения, регламентиране на механизъм за информиране на обществеността, изпълнителната власт и парламента за резултатите от контрола и случаите на корупция, въвеждане на специализирани курсове “Антикорупция” в Академията на МВР по проблемите на борбата с корупцията на национално и международно ниво и повишаване степента на професионална реализация и служебна устойчивост на служителите на МВР;
  
• 
  противодействие на корупцията в местната власт. На местно ниво – в изборните общински органи и в общинската администрация, където се осъществяват непосредствени ежедневни контакти с гражданите във връзка с най-търсените от населението услуги се определя т.нар. “масова” или “ най-малка” корупция. Тя има дълготрайни и дългосрочни последици както за деформация на местното самоуправление, така и за обществото. Механизмите и инструментите за увеличаване на публичността на общинските власти са заложени в новата законодателна база за изграждане на реално функциониращо местно самоуправление – Конституцията, Закона за местното самоуправление и местната администрация, Закона за административно-териториалното устройство и Закона за допитване до народа;
  
• 
  антикорупционни мерки в сферата на финансирането на политическите партии. С приемането на Закона за политическите партии бяха направени стъпки към законодателно уреждане на финансирането на политическите партии, гарантиране на по-ясни правила, критерии, отчетност и прозрачност на партийните финанси. Предвижда се регламентирането на лобизма съобразно практиките на Европейския съюз.
  

Стратегията включва и мерки за ограничаване на корупцията в сферата на икономиката. Реформата в стопанската сфера ще бъде насочена към прозрачност, публичност и отчетност на онези дейности, в които се преплитат обществените и частните интереси. В съчетание на процеса на по-нататъшно освобождаване на бизнеса от държавна опека, дерегулация, гарантиране на свободната конкуренция и налагане на почтеността в бизнеса ще допринасят за утвърждаване на пазарната икономика и за създаване на модерни механизми на взаимодействие на държавата и частния сектор.

Стратегията залага и на антикорупционното сътрудничество между държавните институции, неправителствените организации и средствата за масово осведомяване. Световният опит показва, че дори в страните с развити административни системи и контролни механизми, корупцията не може да бъде овладяна без съдействието на гражданското общество и независимите средства за масово осведомяване. Практиката свидетелства за нарасналото значение на включването на професионалните организации и другите граждански структури в усилията за утвърждаване ценностите на прозрачността, публичността и демокрацията. В тази връзка в Република България е положено началото на партньорство между представители на държавни институции и неправителствени организации в рамките на антикорупционните инициативи “Коалиция 2000” и “Прозрачност без граници”.
3. Международно сътрудничество за противо­действие на корупцията в публичната администрация
Самият характер на корупция в публичната администрация предполага международно сътрудничество, като възможност за постигане на определени положителни резултати за нейното ограничаване. Това е така, защото съществува връзка между контрабандата и корупцията. Много често към контрабандните канали съществува изградена система от корупционни взаимоотношения, в които участват служители от двете страни на съответната държавна граница. Те са част от международната престъпна схема, по която незаконно се присвояват значителни средства.

Целите на международното сътрудничество срещу корупцията в публичната администрация са: гарантиране на международна подкрепа за борба срещу това явление, включително и чрез привличане на финансова подкрепа за административна реформа и активно участие в международните усилия по ограничаване на негативните последици от корупцията върху регионалната и световната икономика и политика.⁶⁸

Насоките за действие на международното сътрудничество са по отношение на: международните организации и интеграционни образувания, като Организацията на обединените нации, Европейския съюз и Съвета на Европа; международни икономически , финансови и търговски институции и организации, като Организацията за икономическо сътрудничество и развитие, Световната банка и Международния валутен фонд; други международни организации, като Международния институт за правно развитие в Рим и Транспаренсии Интернешънъл; регионални организации и инициативи, като Инициатива за сътрудничество в Югоизточна Европа и сътрудничество на двустранна основа.

За Европейския съюз корупцията е проблем, свързан преди всичко със защитата на финансовите интереси на общността, нормалното функциониране на вътрешния пазар и за конкуренцията. През 1997г. Комитета на министрите приема Резолюция /97/24/ за двадесетте водещи принципа за борбата срещу корупцията. В обръщение до Съвета и до Европейския парламент за политиката на Съюза срещу корупцията, прието от Европейската комисия през 1997г., се съдържат основните насоки на антикорупционната политика на Съюза. В последствие е приет План за действие за борба с организираната престъпност, който наред с другите мерки, препоръчва изготвяне на всеобхватна политика срещу корупцията и засилване прозрачността в дейностите на администрациите на държавите-членки на Общността. През 1999г. Съвета на Европа приема Наказателна конвенция за корупцията и Гражданска конвенция за корупцията.

Антикорупционната дейност на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие е концентрирана в четири направления: противодействие на подкупването в международните сделки; укрепване на антикорупционните системи в рамките на държавните администрации; контрол върху финансираните с външна помощ проекти и анализ на корупцията в страните, които членуват в организацията.

Усилията във взаимодействието с международните финансови институции – Световната банка и Международния валутен фонд са насочени към реализиране на общите цели за ограничаване на корупционните практики. С Международния валутен фонд те са в областта на противодействието на “прането на пари”, политиката на данъците, администрирането и управлението на държавните разходи.

Сътрудничеството с Международния институт за правно развитие в Рим е в две основни насоки: използване на ресурсите и опита на института и повишаване на практическите знания на юристите.

Особено важно направление в работата с Транспаренсии Интернешънъл, която има и български офис /Прозрачност без граници/, е проучването на опита на организацията в изработването на международен индекс за оценка на корупцията.

Регионална инициатива на международно сътрудничество е подписването през 2000г. в Сараево от седем държави, между които и Република България на Пакт за стабилност на Югоизточна Европа. В рамките на пакта е приета “Антикорупционна инициатива за Югоизточна Европа”, съдържаща цели, принципи и План за действие.

Формите на международното сътрудничество срещу корупцията в публичната администрация са : експертно сътрудничество; финансово-логистично и правно-институционално.

В годините на преход към демократично общество и пазарна икономика българската публична администрация все по-активно ще осъществява международно сътрудничество за ефективно противодействие на корупцията в нея.

КОНТРОЛ НА ДЕЙНОСТТА НА ПУБЛИЧНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ

1. Институционален контрол в и на дейността на

публичната администрация

Контролът в публичната администрация е проява на административен контрол. Това е контрол провеждан от административни органи за работата, организацията и актовете на други административни органи. Административният контрол е способ за обезпечаване на законосъобразна и правилно действаща организация в сферата на административната дейност на държавата, осъществяван от органи на аминистрацията. Този контрол е неразделна част от самата изпълнително-разпоредителна дейност на администрацията.⁷² Дейността на публичната администрация е немислима без постоянен, непрекъснат и всестранен административен конрол.

Административният контрол е по-широко понятие от контрола вътре в администрацията и включва наред с него и контрола, осъществяван от административни органи върху граждани и организации. Той прониква във всички звена на административния апарат, засяга всички актове, действия и прояви в администрацията. Той следи за състоянието на перосанала, за материално-техническата база, за външните връзки на администрацията за работата й с гражданите и организациите. Няма дейност или част от дейност в администрацията, която да не е подложена на административен контрол. Този контрол е държавновластническа дейност, която се осъществява вътре в системата на държавното управление от органи на това управление. По своята същност административния контрол е държавновластническа дейност, чрез която едни административни органи контролират други административни органи и звена.

Административният контрол по принцип е контрол за законност и за правилност.⁷³

Често в правната литература и особено в съдебната практика, като родово се употребява не понятието правилност, а понятието целесъобразност, съответно - нецелесъобразност. Когато един административен акт е нецелесъобразен, това не значи, че той е незаконосъобразен, а че е издаден при неправилно упражняване на предоставената на административния орган оперативна самостоятелност, т.е., че актът е неправилен.⁷⁴

В зависимост от това дали контролът се разпростира върху цялата дейност и обхваща всички страни на администрацията или е ограничен само върху определена тясно специализирана сфера или отрасъл на административната дейност бива общ и специален.

Административният контрол в и на дейността на публичната администрация показва специфични различия в зависимост от това дали той се осъществява вътре в рамките на една административна организация или се явява външен по отношение на тази организация. В този аспект административният контрол се подразделя на вътрешноведомствен и външноведомствен институционален контрол.
1.1. Вътрешноведомствен институционален контрол

Вътрешноведомственият институционален контрол се осъществява в границите на една ведомствена система, вътре в една административно организационна единица или от горестоящ орган върху долустоящ орган в една сфера на държавно управление.

Основанието за упражняване на вътрешноведомствен институционален контрол е организационното положение на органа, който осъществява контрола. Връзките на власт и подчинение, както и останалите административно - организационни отношения в публичната администрация съдържат възможността и необходимостта от извършването на контролна дейност. Горестоящият орган не се нуждае от изрично оправомощаване, за да извършва контрол. Контролът е част от неговата компетентност, като ръководител, по отношение на подчинения подконтролен обект. Контролните правомощия са неразделна част и продължение на ръководната дейност.

Съдържанието на общия вътршноведомствен институционален контрол е много широко. То е всеобхватно. Този контрол се разпростира върху всички страни на развиваната в публичната администрация дейност. Той обхваща и количеството и качеството на извършената работа, вземането на решения, тяхното изпълнение, издаването на юридически актове и материално - техническото им изпълнение, както и организацията на органите и на персонала.

Характерна черта на вътрешноведомствения институционален контрол е служебното начало. Този контрол функционира въз основа на служебното начало, което означава, че по принцип, той се извършва по инициатива на контролиращия орган. По правило, за неговото упражняване не е необходимо сезиране. Не се изискват специални форми. Той се задвижва, като част от ежедневната дейност на публичната администрация.

Вътрешноведомственият институционален контрол може да се задейства и по инициатива на горестоящ административен орган, което е също проява на служебното начало. В предвидени от закона случаи вътрешноведомствения контрол може да бъде задвижен и чрез сезиране в резултат на жалби и сигнали на граждани и организации или протести на прокурора.

Друга характерна черта на вътрешноведомственият институционален контрол е богатото разнообразие на методите за провеждането му и на мерките за въздействие. При него се използва целият арсенал от възможности, съдържащи се в компетентността на горестоящия ръководен орган. Използват се доклади, неформална информация, проверки, проучвания, анализи и др. Мерките за въздействие могат да бъдат най-разнообразни: спиране, отменяне и изменяне на административни актове; организационни мерки за преустройство и промени; дисциплинарна отговорност спрямо служителите и др.

Вътрешноведомственият институционален контрол е общ. Той засяга всички страни от дейността на контролирания обект. Не е възможно вътре във ведомствената система да функционира и специализиран контрол, който да зясяга само отделни страни от дейността на публичната администрация, като например вътрешноведомствен финансов контрол, качествен контрол, строителен контрол и др. Този контрол се възлага и се осъществява от специално изградени контролни органи или звена, вътре във ведомствената система.

2. 
   Външноведомствен институционален конт­рол
   

Характерни черти на външноведомствения институционален контрол са, че се извършва винаги на специално основание, предвидено в съответен нормативен акт. Външноведомственият контрол се извършва винаги от специализирани органи. По предназначение той обикновено е контрол за законосъобразност. За това в повечето случаи се нарича “надзор”. Методите и мерките, които прилага този контрол са винаги изрично предвидени в нормативен акт. Автори го определят, като “административен надзор на висшестоящото ръководство в йерархията на административната система”.⁷⁵

Външен институционален контрол на дейността на публичната администрация се осъществява и от административните юрисдикции. Последните са несъдебни правораздавателни органи. Контролът, който те осъществяват в и върху публичната администрация е правораздавателен. Функционално те принадлежат към правораздавателната система, към която принадлежат и съдилищата. Те решават административноправни спорове след съответно сезиране и при спазване на състезателност в производството. Административните юрисдикции разглеждат жалби срещу някои категории административни актове, за които законът е предвидил този особен ред. Административни юрисдикции са Централната наборна комисия, Президиума на Висшата атестационна комисия към Министерския съвет и др. Тези органи извършват контрол за законосъобразност върху обжалвани пред тях актове на административни органи в съответната област.

Организационно, административните юрисдикции принадлежат към административния апарат. Те са особени юрисдикции в областта на администрацията. Характеризират се с това, че са специално създадени или специално назначени органи. Законът специално посочва органа, като административна юрисдикция.

Административните юрисдикции имат точно определен предмет на дейност. Те могат да се произнасят само върху административни актове от дадена категория. Контролът извършван от тях е контрол само за законосъобразност. Те не могат да преценяват правилността и целесъобразността на оспорваните пред тях актове. Административните юрисдикции отразяват професионалната административна специализация при разглеждане на административноправни спорове в специфична административноправна материя. С развитието на административното правосъдие и разширяването на обхвата на контрола, осъществяван от Върховния административен съд, се очаква значението на административните юрисдикции да се ограничи.

Външен институционален контрол на дейността на публичната администрация се осъществява и от представителните органи. Той произтича от самата характеристика на административната дейност. Административната дейност е вторична, подзаконова дейност по изпълнение на законите и другите нормативни актове. Административните органи по своето място в държавния апарат заемат подчинено положение по отношение на съответните представителни органи. Това подчинено и подконтролно положение произтича от факта на конституирането на основните и най-важните централни административни органи.

Министерският съвет и министрите се избират от Народното събрание. Административните органи извършват своята дейност в съответствие и в изпълнение на Конституцията и законите, които Народното събрание приема. Според тях правителството се отчита пред Народното събрание. Местните изпълнителни органи се отчитат пред органите на местното самоуправление - общинските съвети.

Контролът на представителните органи на дейността на публичната администрация е всеобхватен. Този контрол е преди всичко политически.⁷⁶

Народното събрание осъществява функции на парламентарен контрол спрямо правителството и неговите членове чрез задаване на актуални общественозначими въпроси от текущ характер, които народните представители отправят до министър - председателя и министрите, или чрез питания от тяхна страна до същите.

Народното събрание периодично или инцидентно изслушва информация от министър – председателя или от отделни министри по поставени въпроси.

Народното събрание и неговите парламентарни комисии имат право да задължават министрите да се явяват на техните заседания и да отговарят на поставени въпроси, както и да представят съответни сведения и документи. Такива правомощия Народното събрание има и по отношение на други административни органи, организации и държавни служители.

Специфична форма на парламентарен контрол на дейността на публичната администрация са въпросите и питанията. На тях се дава отговор от съответния министър или министър - председателя. По отношение на питането се допуска разисквания и вземане на решение от Народното събрание, ако за това има направено предложение, най-малко от една пета от народните представители.

Друг способ за парламентарен контрол е възможността Народното събрание да извършва промени в структурата на централната администрация. Народното събрание създава, преобразува и закрива министерства, но само по предложение на министър-председателя, а не по своя инициатива.

Народното събрание решава въпроси в персоналния състав на централната администрация. То прави промени в правителството, избира и освобождава ръководители на централни административни институции, като на Българската народна банка, Съвета за електронни медии и др.

Политическа санкция е гласуването на вот на недоверие към правителството или министър - председателя. Тя не е краен способ на парламентарния контрол.

Общинските съвети, като органи на местно самоуправление, избрани от жителите на общините имат известни контролни функции по отношение на местните изпълнителни органи. Те определят политиката на общините за изграждането и развитието им. Местните административни органи осъществяват тази политика и се съобразяват с решенията на общинските съвети. Поради факта, че както общинските съвети, така и кметовете на общини се избират направо от населението общинските съвети имат ограничени контролни функции спрямо кметовете в персонален аспект.

Общинските съвети назначават заместник – кметовете в общината по предложение на кмета. Кметът е този, който осъществява контрол върху дейността на заместник -кметовете. Общинският съвет определя структурата на административните служби в общината. Той определя и правомощията на кмета по придобиването, стопанисването и разпореждането с общинско имущество. Общинският съвет може да отмени актове на кмета на общината, извършени в нарушение на решения на общинския съвет.

Постоянните комисии на общинския съвет осъществяват контрол за изпълнението на решенията на общинския съвет.
2.Обществен и граждански контрол на дейността на публичната администрация
2.1. Обществен контрол

Общественият контрол е проява на участието на гражданите в управлението и на засилената роля на обществеността в оценката на функционирането на публичната администрация. Упражняването на кнотрол от страна на организациите на гражданите върху дейността на държавния апарат е подчертан израз на реална демокрация. Автори открояват няколко етапа на управленския цикъл и възможностите на гражданите за участие във всеки един от тях. Това са: дефиниране на проблем/и; разработване на варианти за решаване на проблема/ите; избор на вариант за решение; изпълнение на решението и контрол върху изпълнението.⁷⁷

В широк смисъл обществения контрол обхваща всички форми и видове на контрол, упражняван от недържавни органи и организации на дейността на публичната администрация. Това е контролът на широката общественост, на населението, на обществените органи и организации на гражданите. Поради своята специфика и изключителна важност за защита правата на личността, контролът от страна на гражданите, като индивиди по отношение на администрацията се разглежда отделно.

В тесен смисъл обществения контрол е осъществявания от обществените органи и организации, структури на обществената самодейност и други форми на демокрацията контрол, включително проявите на обществено мнение и на медиите. Контролът упражняван от профсъюзите, политическите партии, творческите съюзи, формалните и неформални структури на обществена самодейност е обществен контрол. Той изразява контролни въздействия на различни групи от обществото на дейността на публичната администрация.

Обществените организации в цялото им разнообразие са обекти на обществения контрол. Степента, обхватът и формата на този контрол зависят от характера на различните обществени организации и формирования. Особено активна форма на обществен контрол са критичните публикации и материали в обществените медии. Медийният контрол претендира да бъде “четвъртата власт” в управлението на обществото.

Функциите на обществения контрол са присъщи за него видове дейности, дефинирани и изпълнявани в съответствие с неговото социално предназначение. Те са образуващи в своята съвкупност модел на системата за въздействие на този контрол върху обществения живот и в частност върху дейността на публичната администрация. Функциите на обществения контрол представляват направленията на контролно въздействие върху отношенията между администрацията и обществото. Те изразяват активната роля на обществения контрол в организацията и функционирането на държавния административен апарат.

Общественият контрол изразява и притежава всички общи задачи на контрола въобще, но обществения му характер се отразява на спецификата и интензивността на проявленията на функциите му.

Спецификата на обществения контрол го поставя на особено място в системата за контрол върху дейността на публичната администрация. Основна задача на този контрол е да съдейства в позитивния процес на управление, да създава обстановка, която да не позволява или да предотвратява настъпването на отрицателни явления и причините за тях в администрацията.

Общественият контрол обслужва пълноценно двете страни в процеса на функциониране на публичната администрация – органите на управление и обектите на управление. Значимостта на обществения контрол за държавното управление се изразява преди всичко в неговата информационна и превантивна роля, и в бързината на реакциите му. Значимостта му за обществото се изразява във възможността му да улавя несъответствията на действията и актовете на държавно управление с нуждите и интересите на гражданите и обществото, и да ги изразява по най-бърз и не винаги формален начин.

Общественият контрол е важен информационен източник с особена ценност за управлението. Органът на управление не може ефективно да функционира, ако не разполага със съответната информация за обекта на управление. Не винаги формално установените начини за доставяне на информация са достатъчни. Те се допълват полезно с информацията от обществения контрол. Този контрол е в състояние да фиксира степента и качеството на изпълнението на управленските решения, изхождайки от конкретните жизнени факти. Той не е ограничен от преценката само за законосъобразност или целесъобразност. Всичко което обществената организация или група в обществото счита за неправилно или неточно изпълнение на поставените задачи пред публичната администрация може да бъде предмет на информацията, която те предават, като резултат от извършени проверки или наблюдения.

Предмет на обществения контрол може да бъде не само неизпълнението или неточното изпълнение на управленско решение, но и въобще забелязаните недостатъци в дейността или организацията на съответните органи на управление. Тези недостатъци могат да бъдат в осъществяваната административна практика и да се дължат на недобросъвестната, небрежна или бюрократична работа на съответните органи. Недостатъците могат да бъдат и заложени в действащите регламенти за дейността на съответната администрация.

Общественият контрол е в състояние да даде двустранна оценка на резултатите от административната дейност. Той дава оценка, както на качеството на изпълнението на взетите решения /дали точно, законно и правилно се изпълняват те/, така и оценка на самите решения /дали са правилни и законно необходими/.

Информационната функция на обществения контрол не се свежда само до откриване и регистриране на съществуващи отклонения и несъответствия в дейността на публичната администрация.. Главното е да се изследват процесите, които протичат в обществото и в публичната администрация, които пораждат отрицателните явления, за да се разкрият техните причини и условия за пораждане.

Общественият контрол има съществена роля за прогнозирането на обществените явления и процеси. Той може да осигури предварителна информация за факти и обстоятелства, които очертават възможни неблагоприятни явления и тенденциии, или откриват предстоящи промени в условията на управлението.

Общественият контрол има значение и като първична социална информация за управлението. Той може да бъде използван от административните органи при изследване на съществуващото положение при даване на оценка на фактическата обстановка и на възникналите ситуации.

Безспорно е влиянието на обществения контрол преди всичко по отношение дейността на държавната администрация, при активното търсене на проблеми и откриването на нуждите и потребностите, чието непреодоляване може да породи противоречия или напрежение в обществото.

Общественият контрол може да предостави полезна информация и при организацията и изпълнението на взети решения в публичната администрация относно възможностите, средствата и ресурсите за изпълнение, относно предполагаемите затруднения и пречки, които могат да възникнат в хода на изпълнението.

Обхватът на обществения контрол и методите на неговото осъществяване обуславят голямото значение на превантивната му роля в дейността на публичната администрация. Превантивният характер на този контрол се базира на неговата систематичност и постоянност. Превантивността е тясно свързана с неговия възпитателен и мотивационен характер. Превантивната функция на обществения контрол е свързана и с неговата гласност.

За да изпълнява функциите си, обществения контрол трябва да отразява комплексно процесите в управлението. Това означава контролната информация да отразява и постигнатите успехи и положителни резултати в дейността на публичната администрация.
2.2. Граждански контрол

Контролът на гражданите на дейността на публичната администрация е абсолютно необходим елемент на демократичната държава. Този контрол е важна действена форма за участието на гражданите в управлението на държавата и по-конкретно в дейността на органите и администрациите предоставящи публични услуги. Този контрол е съществен фактор за защита правата на гражданите. В теорията са известни няколко концепции за граждански контрол в гражданското общество: класически концепции; концепция за професионализма; концепция за делегиращия и активния граждански контрол; концепция за интервенцията; концепция за споделената отговорност; концепцията за теорията на съгласието и концепция за толерантността.⁷⁸

Способите и процедурите предвидени в гражданския контрол върху дейността на публичната администрация са изключително важна гаранция за отстояване на законните интереси на лицата и техните организации, и за защита на техните права в сферата на административната дейност на държавата. Посредством предвидените от закона средства за контрол върху дейността на администрацията отделния гражданин е защитен от доминиращия авторитет на държавната администрация, който би могъл да доведе до совеволия, незаконни и неправилни действия, зясягащи законните му интереси и права. Гражданският контрол играе важна положителна роля в отстояването на интересите и благополучието на народа.

Правото на граждански контрол върху дейността на публичната администрация е изключително важно право, което е регламентирано в българската Конституция и в някои закони. Гражданите имат право на жалби, предложения и петиции до държавните органи. Те могат да контролират администрацията чрез жалби срещу неправилни и незаконни действия на административни органи и служители от администрацията, да правят предложения при нанесени вреди от незаконни техни действия.

Специфичните форми на граждански контрол на дейността на публичната администрация са конкретизирани в Закона за предложенията, сигналите, жалбите и молбите⁷⁹ и Закона за имуществена отговорност на държавата за вреди, причинени на граждани.⁸⁰ В съответствие със Закона за Върховния административен съд⁸¹ гражданите могат да обжалват пред него незаконосъобразни актове на администрацията. Те могат да обжалват и индивидуални административни актове на определени административни органи, с които се създават административни права и задължения, или се засягат права или законни интереси на отделни лица или организации.

Гражданският контрол може да се простира не само върху административните актове, но и върху тяхното изпълнение. Законът за административното производство предвижда възможност за обжалване от страна на гражданите на незаконосъобразни действия по издпълнение на административни актове и решения.

Гражданите могат да обжалват и наложените им административно – принудителни мерки и административни наказания. В съответствие със Закона за административните нарушения и наказания, наказателното постановление може да се обжалва, както от нарушителя, така и от пострадалия от административното нарушение, който е поискал обещетение.
3.Съдебен контрол върху дейността на публичната администрация
Съдебният контрол е утвърден и авторитетен механизъм за законност в поведението на държавната администрация. Автори разглеждат контролната функция на съдебната власт, като процес относно: оценка за законност на актовете, издадени от администрацията и установяване на очакваното състояние в дейността на администрацията.⁸²

Съдебният контрол на дейността на публичната администрация се проявява в две форми: пряк и косвен съдебен контрол.

Пряк контрол съдилищата осъществяват, когато се произнасят по жалби или протести против индивидуални административни актове. Спорът пред съда е за законосъобразността на обжалвания или протестиран административен акт. Съдът преценява всички нормативно установени изисквания за законосъобразността на административния акт – компетентност на автора на акта; материалната законосъобразност; спазване на установената форма на акта; спазване на административно производствените правила и изискването на акта с целта на закона.⁸³

Съдът се произнася непосредствено по правната страна на оспорения акт. Той може да го отмени изцяло или отчасти, да го измени или потвърди. Когато въпросът не е предоставен на преценката на административния орган, съдът решава делото по същество. В този случай съдът заменя административния орган и издава акта вместо него.

Извън този случай, както и когато естеството на акта не позволява делото да се реши по същество, съдът отменя административния акт и изпраща преписката на съответния компетентен административен орган за решаване на въпроса по същество, със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

Това е общият ред на пряк съдебен контрол, упражняван най-вече на основание на Закона за административното производство. Някои специални закони предвиждат съдебно обжалване на определени категории административни актове. В зависимост от характера на съдържанието, автора на акта и стадия на производство административните актове се обжалват пред окръжните съдилища и пред Върховния административен съд.

Пряк съдебен контрол на административнонаказващата дейност на администрацията осъществяват съдилищата и когато разглеждат, и се произнасят по жалби на граждани, и протести на прокурори, срещу издадени наказателни постановления. В тези случаи съдът разглежда делото по същество и се произнася с решение, което не подлежи на обжалване. С решението съдът може да потвърди, измени или отмени наказателното постановление.

Косвен контрол се упражнява от съдилищата, когато съдът няма за основен предмет на процеса съответния административен акт, но той се произнася по неговата законосъобразност във връзка с решаването на друг спор, който е конкретния предмет на съдебния процес. Това са случаите при които съдът, за да реши основния спор в процеса, трябва да прецени, като предварителен въпрос, дали един акт, действие или бездействие на административен орган е бил законосъобразен. Основният процес може да бъде граждански, наказателен или административен. Същественото е, че съдът решава друго дело, но изходът на това друго дело зависи от преценката за законосъобразност на един страничен за делото административен акт, който обаче има някаква връзка с предмета на основния съдебен спор. При косвения контрол съдът не решава правната съдба на акта. Съдебната преценка за законосъобразност на акта има значение само за конкретното дело. Съдът не може да отмени този административен акт. Съдът може да сигнализира съответния административен орган, който е издал акта за допуснатата незаконосъобразност, като по този начин го подтиква да го отмени или измени.

В зависимост от органите, които го осъществяват, съдебния контрол на дейността на публичната администрация се подразделя на: контрол на органите на предварителното разследване; контрол на следствените органи; контрол на прокуратурата и контрол на съда.
3.3. Прокурорски надзор

Особено място по характера и съдържанието на съдебния контрол заема надзора на прокуратурата на дейността на публичната администрация. Автори разглеждат надзора на прокуратурата, като различен и отделен от съдебния контрол, но тъй като прокуратурата по Конституция принадлежи към съдебната власт, нейната контролна дейност следва да се разглежда, като самостоятелен вид съдебен контрол. Други автори защитават тезата, че прокурорският надзор, като специфична контролна изява се осъществява на практика в няколко форми – общ надзор на прокуратурата, следствен надзор на прокуратурата, съдебен надзор на прокуратурата, прокурорски надзор върху местата за лишаване от свобода и задържане.⁸⁴ В този смисъл съдебният прокурорски надзор коренно се различава от съдебния надзор, който осъществяват Върховния касационен съд и Върховния административен съд за точното и еднакво прилагане на законите, както и от касационната дейност на съдилищата спрямо влезли в сила правораздавателни актове.

В юридическата литература няма единно становище при определяне съдържанието на понятията “контрол” и “надзор”. Разликата между двата вида контролна дейност може да се види при сравнението на юридическия им ефект, който те проявяват.

При надзора контролиращия орган може най-много да спре или да отмени контролираните актове. Надзорът се осъществява обикновено след издаването на контролираните актове /последващ контрол/.

При контрола контролиращия орган може по някога да ги видоизмени, а в някои случаи може да измести подчинения орган. Контролът се упражнява по начало непрекъснато в продължение на целия процес на вземане и изпълнение на управленските решения /предварителен, текущ и последващ контрол/.⁸⁵

Контролът на прокуратурата на дейността на публичната администрация представлява общия надзор за законност. Функцията по общия надзор за законност заема особено място сред останалите функции на прокуратурата. Тя не съществува като функция на прокурорските органи в много други страни. В Република България прокуратурата упражнява тази функция по отношение на различните видове административни актове, издавани от органите на администрацията.

Общият надзор на прокуратурата си поставя задачата да съдейства в максимална степен за точното спазване на законите в цялата дейност в държавното управление. Общонадзорната дейност на прокуратурата е насочена само към проверка и обезпечаване на законосъобразността на актовете на администрацията. Общият надзор, както вид съдебен контрол се занимава само със законосъобразността на актовете, а не с тяхната правилност. Чрез общият надзор прокуратурата следи дали административните актове /с изключение на тези на Народното събрание, Президента и Министерския съвет/ съответстват на разпоредбите на Конституцията , законите и другите нормативни актове.

Основни средства за реагиране срещу незаконосъобразните актове на администрацията са протестът и предложението на прокурора.

Прокурорът има право да подава протести срещу отделни незаконосъобразни актове от областта на държавното управление. Той има възможност да подава протест срещу индивидуални административни актове по реда на Закона за административното производство и срещу наказателни постановления по реда на Закона за административните нарушения и наказания.

Предложението е форма на контролната дейност на прокуратурата, когато се отнася за многобройни и систематични нарушения в законността, допускани от административните органи по определени въпроси. Целта на предложението е да се ликвидират допуснатите нарушения, да се отстранят вредните последици, произтичащи от тях, и да се подобри самата работа или организация на административния орган, като се отстранят или преодолеят причините, които са довели до тяхното извършване. Прокурорът може да подава и предложение в случаите, когато установи противоречия в нормативни или други актове в публичната администрация, които създават условия за извършване на закононарушения.

Прокуратурата осъществява контрол на дейност на държавната администрация и в една специфична област на административната дейност, каквато е изпълнението на наказанията.

В осъществяване на обвинителната си функция в съдебни наказателни производства, прокуратурата упражнява контрол върху дейността на отделни длъжностни лица и служители на администрацията при преследване на извършени от тях престъпления, свързани с осъществяваната от тях държавна служба и функционирането на държавния административен апарат.