Програма по дисциплината «Основи на публичната администрация»

Още по времето на царуването на Карл ХІІ през 1713г. употребата на различни наименования на тази длъжност била заменена от термина “омбудсман” – човек, който пледира за другиго, който е представител на хората пред краля или владетеля. Думата “омбудсман” идва от староскандинавски език и означава “човек за изпълнение на поръчки”.

Постепенно се развило схващането, че омбудсманът, поради факта на приближеността си към краля и независимостта му от Кралския съвет, може да уговаря някои въпроси да се решават направо от височайшата воля, без хората да бъдат заплашвани, рекетирани и унижавани. Омбудсманът изваждал на бял свят безобразията на малките и големите управници и за да има мир в кралството намирал изход. Не винаги и не за всичко омбудсманът е бил съдник за големи нарушения и не винаги се стигало до него. Той знаел как да подхване работата и хората бързо се научили да се отнасят към него.

Очевидно създаването на първия парламентарен омбудсман на Швеция бива предхождано от важни исторически събития, които са довели до осмисляне на целия исторически модел на шведската държава, в който наред с други ноновъведения се стига и до уреждане по конституционен път на институцията на омбудсмана.

Парламентарният омбудсман на Швеция е независим и е подчинен само на Парламента. Той е висш държавен орган в чиято дейност е заложена вечната идея държавата да служи на своя народ.

Институцията омбудсман не получава разпространение до началото на ХХ век. За двеста години омбудсманът се пренася от Швеция най-напред в скандинавските страни.

Омбудсманът става истински популярен в средата на 60-те години на ХХ век, когато страни от Британската общност и други, предимно европейски държави, създават свои омбудсмани.

В Република България първоначално действат самодейни обществени и частни омбудсмани. С допълнения към Закона за местното самоуправление и местната администрация през 1995г.⁸⁶ се регламентира, че общинските съвети могат да избират обществен посредник, който да съдейства за спазване правата и законните интереси на гражданите пред органите на местното самоуправление и местната администрация. Организацията и дейността на обществения посредник се уреждат с Правилник, приет от Общинския съвет.

През 2003г. в Република България е приет специален Закон за омбудсмана⁸⁷, който влиза в сила от 01.01.2004г. Законът урежда правното положение, организацията и дейността на българския омбудсман.

Повечето страни от бившия социалистически лагер декларират в новите си конституции намерението да защитават правата на човека с всички познати парламентарни средства, включително и чрез създаване на институцията омбудсман. Приемането на нови конституции и процесът на присъединяване към евроатлантическите структури улесни лансирането на института омбудсман в конституционен и в законов план.

В професионален план, омбудсманът е бил представител на образованите и заможни среди в управлението, които освен с авторитет са се отличавали с познания в управлението на общите дела, в дипломацията и политиката. Исторически омбудсманът бива най-често юрист, тъй като юристите са обективно пригодни за надзор върху администрацията и най-добре обслужват предназначението на институцията.

При анализ на професионалния профил на политиците, основоположника на публичната администрация в Европа Макс Вебер установява, че най-подходящи за държавна работа са юристите, защото тяхната професия непосредствено способства за създаване на познания относно държавното управление и е предпоставка за професионална независимост от всекидневната дейност, която осъществява администрацията. В съвременни условия също толкова подходящи са и лицата получили образование по публична администрация. Ето защо професионалните политици много често са юристи или публични администратори, получили образование в правните факултети, факултетите провеждащи обучение по специалности свързани с публичната администрация и публичния мениджмънт.

Основна форма на дейност на държавните органи и в частност на органите на изпълнителната власт е издаването на правни актове и предприемането на правни действия. Правните познания са предпоставка за ефективен контрол върху тези действия и са решаваща гаранция за успешната работа на омбудсмана. Предпоставка за ефективен контрол са и познанията му в областта на администрацията и мениджмънта.

Исторически са възниквали и са действали различни видове омбудсман. Автори ги класифицират по различни критерии:

- според територията – национален, регионален и местен;

- според пълномощията – с обща и специална компетентност;

-според начина на образуване – назначен от Парламента или от Правителството.⁸⁸

Наблюдават се различия при унитарните и федеративните форми на държавно управление. Освен едноличен и национален, както в Швеция, омбудсманът бива и специален, според сферата на контролното му въздействие.

С оглед на предмета на надзора, който осъществява омбудсманът, в теорията той се разглежда още като: общ /върху публичните власти или дела/ и отраслов/в конкретна, включително и частна сфера на надзор/.

Отделно възникват омбудсмани по места. Те се създават обикновенно там, където има независима местна власт. Там където местната власт претендира да бъде независима, омбудсмана не може да бъде полезен, защото проблемите се решават централно. Местните омбудсмани от своя страна могатда бъдат: регионални или общински.

Първите регионални омбудсмани се създават в Италия в средата на 80-те години. Италиянският Закон за местната автономия предвижда конституирането на граждански защитник в провинциите и общините. В порвинция Тоскана действа отделна правна уредба посветена на материята на гражданската защита. В Белгия също се конституират местни омбудсмани.

В повечето европейски страни омбудсманът се предвижда в техните конституции или се регламентира от специален закон. Автори считат, че създадения със закон омбудсман страда от отцъствието на конституционната значимост, с която обикновенно се свързва институцията. При липсата на конституционни основи е необходимо много внимателно да се подхожда към възможностите на омбудсмана да овладява административния произвол, за да не се стигне до девалвация на официалната йерархия или до култивиране на очаквания, които да превърнат предварително омбудсмана в “официален ходатай” или “служебен вуйчо владика”.

Съзнанието за парадокса в предназначението на институцията омбудсман, като държавен орган, който защитава интересите на хората от другите държавни органи, като ги наблюдава под лупата на властта, в името на общото благо, оформя института със спецификите на времето и мястото на неговото създаване.

Европейският съюз приема решение за създаване на Европейски омбудсман по силата на договора от Маастрихт. Първият Европейски омбудсман се избира през 1995г.

В началото на ХХІ век в различни свои проявления омбудсмана вече е познат в над сто и десет страни по света. За ползата от омбудсмана се пледира все повече и в страни с квазидемократични форми на управление.

Философията на омбудсмана не е непозната и в частния сектор. Там тази институция се разглежда, като извънсъдебно средство за решаване на спорове или като система за контрол на клиентите върху частните стопански субекти.

В особено богатата на казионни форми за защита на правата на човека държавна система на САЩ, омбудсманът се създава най-напред и действа за защита на правата на студентите във висшите учебни заведения.

Във Федерална република Германия по законодателен ред се урежда статута и правомощията на военен омбудсман.⁸⁹

Перспективата за развитието на институцията омбудсман е положителна. Тази институция все по-успешно се налага, независимо от традиционните форми на контрол върху публичната администрация.
2.Конституиране, структура и дейност на омбудсмана
Националният омбудсман се създава от Парламента, а териториалния омбудсман /общественият посредник/ от общинските съвети. Има незначителни изключения, при които в някои страни като Франция, Великобритания и Ирландия в процедурата се включва и държавния глава. В Холандия в тази процедура е включен председателя на Върховния съд. В Република България омбудсмана се избира от Народното събрание.

Безпорно най-добрата гаранция за независимостта на омбудсмана е неговата надведомственост. Болезненото съприкосновение на гражданите с администрацията може да бъде поставено под ефективен надзор единствено от орган, който по никакъв начин не попада и не може да попадне в зависимост от изпълнителната власт. Тази независимост обаче може да бъде манипулирана от политическото мнозинство в Парламента, ако не са установени механизми за овладяването му.

Такъв механизъм може да се търси в инициативата за предлагане на кандидата за омбудсман. Право да правят предложение за избирането му имат преди всичко народните представители. Изборът обикновенно е с тайно гласуване и при квалифицирано мнозиноство. Самата процедура по избора е специална. Особеният ред при конституирането на омбудсмана цели да подчертае особената му мисия.

В Република България предложение за избор на омбудсман могат да правят народните представители и парламентарните групи. Съществува различие при избора на национален омбудсман и обществените посредници. Националният омбудсман се избира от Народното събрание с тайно гласуване. Народното събрание на Република България е приело процедурни правила за тайно гласуване при избора на омбудсман.⁹⁰ За провеждане на тайно гласуване се избира комисия в състав 8 народни представители – по един от всяка парламентарна группа, и 1 независим народен пресдставител. Избран е кандидатът получил мнозинство повече от половината гласували народни представители. В случай, че при първото гласуване никой не е получил необходимото мнозинство, произвежда се второ гласуване, в което участват двамата кандидати, получили най-много гласове. При второто гласуване за избран се смята кандидатът, който е получил гласовете на повече от половината от гласувалите народни представители. Обществените посредници се избират с мнозинство 2/3 от общия брой на общинските съветници. Целесообразно е квотите за избор на националния омбудсман и на общинските посредници да са еднакви.

При двукамерен парламент в избора участват и двете камари. Във Финландия процедурата по избора съвпада с процедурата по избор на председател на парламента. В други страни в избора участват председателя на Министерския съвет, министъра на правосъдието и обединения на неправителствени организации. С участието на последните се цели да се ограничи евентуалния политически избор, който може да наложи мнозинството в парламента. В тази посока не следва да се изключва и възможността на националния референдум, но безпокойствата от усложнена и неефективна процедура са сериозни в системи, където съдиите не са изборни и референдума не се практикува често.

За омбудсман може да се кандидатира лице, което отговаря на повече или по-малко формални изисквания, като гражданство, възраст, имуществено състояние, образователен ценз и професионален опит. Прилагат се и установени от законодателството конструкции като изискванията за народни представители, общински съветници, съдии и др. Познати са и множество изисквания по отношение на моралните, професионалните и духовните качества на кандидата. Всички критерии целят да гарантират ефективност в работата на омбудсмана и да го отграничават от другите избираеми длъжности в държавата, за да се подчертае неговата уникалност. Не бива да се пренебрегва и политическата култура на кандидата, неговия хуманизъм и принадлежността му към либерални възгледи. Особено важна за конкретния избор може да се окаже и политическата конюктура, както и историческия контекст, в който ще работи институцията. В съответствие с българското законодателство за омбудсман се избира български гражданин с висше образование, който притежава високи морални качества и отговаря на условията за избор на народен представител. Тези изисквания е целесъобразно да се регламентират и за избора на обществени посредници.

Изборът на омбудсман обикновенно е за срок, по-голям от срока, за който е избран да действа Парламента.

В Република България националният омбудсман се избира за срок от 5 години и може да бъде преизбиран на същата длъжност само за още един мандат.⁹¹ По този начин се гарантира известно практическо удобство и се създават предпоставки за надмогване мандата на конкретната политическа власт. Някои модели предвиждат ограничаване на броя на мандатите на омбудсмана, другаде това не е предмет на специална регламентация.

Вътрешното законодателство не регламентира изрично мандатът на обществените посредници. Целесообразно този мандат да бъде регламентиран в срок съответстващ на мандата на националния омбудсман.

Почти навсякъде по света действат забрани за съвместяване на длъжността на омбудсмана с други държавни и частни длъжности, и по-специално с всички държавни длъжности по управление. Българското законодателство изрично регламентира, че длъжността на омбудсмана и на неговия заместник е несъвместима с друга държавна длъжност, длъжност по управление в търговско дружество или юридическо лице с нестопанска цел, както и с членство в политическа партия или синдикална организация. Политическият неутралитет на омбудсмана е задължително условие. Омбудсманът и неговият заместник не могат да извършват търговска дейност.

Всички действащи уредби отделят внимание на основанията за предсрочно освобождаване на омбудсмана. Те се простират от основанията за импийчмънт на президентите, до единствено здравословни причини на лицето. Несправянето с работата или фактическата невъзможност да се осъществява дейността са също сред най-често регламентираните основания за освобождаване на омбудсмана. Процедурата по предсрочно освобождаване обикновенно е в рамките на Парламента, като се регулира от правилата за организацията и дейността му. Познати са и модели при които се намесва и съдебната власт или Конституционния съд.

Във Великобритания омбудсманът може да бъде освободен след гласуване на вот на недоверие, а в Холандия след като Долната камара на Парламента гласува освобождаване, ако омбудсмана не е оправдал гласуваното му доверие. В Република България правомощията на омбудсмана и на заместник-омбудсмана се прекратяват предсрочно от Народното събрание при: установяване на несъвместимост или неизбираемост; фактическа невъзможност да изпълняват правомощията си повече от шест месеца; влизане в сила на присъда за умишлено престъпление; несправяне със задълженията им и при нарушаване на Конституцията и законите на страната или общоприетите морални правила за поведение в обществото; оставка и смърт. Решението за предсрочно прекратяване на правомощията на омбудсмана и на неговия заместник се приема от Народното събрание в отделните случаи по искане на една пета от народните представители или се обявява направо от председателя на Народното събрание. Заместник-омбудсмана може да бъде освободен предсрочно и по мотивирано предложение на омбудсмана. В случаите на предсрочно прекратяване на мандата на омбудсмана нов омбудсман се избира в срок един месец от влизане в сила на решението на Народното събрание или обявяването от неговия председател. В този срок правомощията на обмудсмана се поемат от неговия заместник.

Институцията омбудсман не се отличава със сложна структура. Националният омбудсман е едноличен орган със заместник и сътрудници. В Унгария съществува модел с два национални омбудсмана. В Белгия действат двама федерални посредници, респективно за валийците и фламандците, които вземат решения като колегиален орган. В Гърция омбудсмана се подпомага от четирима заместници, 30 научни сътрудници и 40 служители със специална квалификация.⁹²

Седалището на националния омбудсман е административната столица на страната. Към омбудсмана действа администрация, която се нарича канцелария или служба. Тенденцията е почти навсякъде максимална пестеливост и многофункционалност на администрацията на омбудсмана.

В Австрия, Испания и Португалия функционира Секретариат на омбудсмана. В Албания администрацията на омбудсмана се състои от три специализирани отдела, начело на които стоят комисари, избрани сред най-авторитетните адвокати в страната. В Узбекистан омбудсманът се подпомага от комисията на Олий Меджелиса.

За Шведският омбудсман лаконично се приема, че е орган с парламентарна природа и е част от парламентарния контрол върху изпълнителната власт. Шведският парламент избира четирима омбудсмани за срок от четири години, като един от тях действа като главен омбудсман. Шведската система познава и омбудсмани, назначавани от правителството. Омбудсманът за защита на потребителите действа към Шведската агенция за потребление като нейна контролна структура. Аналогично разположание в структурата на изпълнителната власт имат омбудсманите по равните възможности, по надзора върху етническата дискриминация, по инвалидността и детския омудсман. Самостоятелно осъществяват дейността си информационния омбудсман и омбудсмана за пресата. Препоръките на последните два омбудсмана могат да доведат до цензура в средствата за масово осведомяване.

Заместниците на омбудсмана се специализират най-често за надзор върху централната изпълнителна и местната власт. Сътрудниците се профилират по работа с жалбите и сигналите на гражданите, по проверка на отделни случаи, по контакти с основните обекти на надзор, по налагане на административни наказания за нарушаване на задължението за предоставяне на информация и по водене на публичния регистър. Заместниците и сътрудниците са държавни служители или служители по трудов договор.

Известно разнообразие показват структурите на местните омбудсмани. В Италия те се конституират в средищата на съответните общини по силата на местните законодателни актове. Те са с местна компетентност. На същият принцип действат и регионални омбудсмани в страни с развита регионална структура. В контекста на Европейската харта за регионално развитие бъдещите перспективи на регионалните омбудсмани е положително и изглежда перспективно.

Специалните омбудсмани отразяват особеностите на предмета на дейността си. Особено богат е опитът на специалните омбудсмани във Великобритания. Развити в петнадесет сфери на управелнието на обществените отношения, те във всички случаи се схващат като част от архитектурата на административното правосъдие.

Дейността на омбудсмана не се вмества в обичайната типология на дейността на един държавен орган. Възраженията които предизвиква самата квалификация на правния субект се проявяват и по отношение на дейността му.

При цялата разновидност на проявленията му, омбудсманът неизменно се вписва в рамките на парламентарния контрол на администрацията. Самият статус на омбудсмана предполага либерален арсенал от възможности за въздействие. Според доминиращата практика по света омбудсмана разглежда жалби и сигнали и излага становището си по тях в предложения. Той не издава правнозадължителни актове.

В съответствие с българското законодателство омбудсманът се застъпва в предвидените в закона средства, когато с действие или бездействие се засягат или нарушават правата и свободите на гражданите от държавните и общинските органи и техните администрации, както и от лицата, на които е възложено да предоставят обществени услуги.

В своята дейност българският омбудсман е независим и се подчинява само на Конституцията, законите и ратифицираните международни договори, по които Република България е страна, като се ръководи от личната си съвест и морал. Той осъществява дейността си въз основа на Правилник за организацията и дейността му. Правилникът се изготвя от омбудсмана, одобрява се с решение на Народното събрание и се обнародва в “Държавен вестник”.

Дейността на омбудсмана е публична. Държавните и общинските органи и техните администрации, юридическите лица и гражданите са длъжни да предоставят информация, поверена им по служба, и да оказват съдействие на омбудсмана във връзка с жалбите и сигналите, които са изпратени до него.

Дейността на омбудсмана и на неговата администрация се финансира от държавния бюджет и/или от други публични източници. Омбудсманът е първостепенен разпоредител с бюджетни кредити.
3. Производство пред омбудсмана
Производството пред омбудсмана се подчинява на два основни процесуални принципа: на строго регламентиране на задължоенията и на легалитета.⁹³

Принципът на строгото регламентиране на задълженията способства да предразположи гражданите да се обръщат към омбудсмана свободно и във всички случаи на лошо администриране и посегателство върху правата и интересите им. Търсенето на съдействие от омбудсмана трябва да е освободено от задължителни форми и условия. В тези случаи се прилага либералния подход на правно регулиране, изразен в диспозитивно формулирани правни разпоредби, които имат за свой противовес служебното начало в актовете и действията на омбудсмана. Наред с това се прилага противоположният принцип на строго регламентиране на задълженията на омбудсмана да приема всички видове жалби и сигнали на гражданите и на техните организации. Той е задължен да ги регистрира и да им отговаря в предвидените срокове и форми. В тези случаи правните разпоредби за омбудсмана са императивни. Те целят да осигурят публичност, прозрачност и възможност за граждански котрол на дейността му. Гаранция за това е омбудсмана да регистрира всички оплаквания на гражданите в нарочен публичен регистър. Той е задължен да ги отразява в годишните бюлетини за своята дейност и годишните си доклади пред Народното събрание. Омбудсманът е задължен да информира и обществеността по своя инициатива или поради проявен интерес от страна на медиите, гражданите или техните организации.

По аналогия с общия надзор на прокуратурата, омбудсманът е обвързан от принципа на легалитета. Той е длъжен да действа винаги, когато е налице нарушено право, независимо от начина на получаване на информацията и без оглед на евентуалния “дуализъм” на правните средства за защита на нарушените права и интересите на гражданите. За разлика от прокурора, в контекста на общия надзор, обмудсмана не се ползва от принципа на опортюнитета, който би му позволил да не действа, ако са предприети други мерки за отразяване на правонарушението или са ангажирани други органи и организации. В този смисъл дейността на омбудсмана не се подчинява и на принципа на процесуалната икономия, валидна за административните производства. Предназначението на омбудсмана е да осигури още една гаранция за защита правата на гражданите, макар и и тя да се явява поредна или съпътстваща в изпълнение на правните процедури от областта.

Неприложимостта на принципа на процесуалната икономия по отношение на включването на омбудсмана в арсенала от средства за правозащита не означава разграничаване от действащите в българското право административно-процесуални правила. Дейността на омбудсмана безпорно ще се обхваща от понятието “административен процес” в неговия широк смисъл. Регламентацията на институцията омбудсман не предполага изключване на действието на актовете от областта на държавното управелние, а напротив – предполага хармонично вписване в действащата правна система и субсидиарното им приложение.

Съгласно Закона за омудсмана, в Република България жалби и сигнали пред омбудсмана могат да подават физически лица без разлика на гражданство, пол, политическа принадлежност или религиозни убеждения. Жалбите и сигналите могат да бъдат писмени или устни, подадени лично, по пощата или по друго традиционно средство за съобщение – чрез писмо, по телефон, чрез телеграф, телекс, факс и по електронна поща. Жалбата трябва да съдържа името и постоянния адрес на жалбоподателя, описание на нарушението, органа, администрацията или лицето, срещу които се подава жалбата. Към същата могат да бъдат приложени и писмени доказателства. Анонимни жалби и сигнали, както и такива за нарушения, извършени преди повече от две години, не се разглеждат. Ако жалбата е устна се съставя протокол. Подаването на жалби пред омбудсмана е безплатно.⁹⁴

Омбудсманът приема жалби и сигнали, като прави проверки по тях. Той отговаря писмено на лицето, което го е сезирало в едномесечен срок. Омбудсманът има правомошия да отправя предложения и препоръки за възстановянане на нарушените права и свободи пред съответните органи, техните администрации и лицата на които е възложено да предоставят обществени услуги. Омбудсманът уведомява Върховния касационен съд, Върховния административен съд и Главния прокурор, за да бъде сезиран Конституционния съд, ако се прецени, че се налага тълкуване на Конституцията или обявяване на противоконституционност на закона. Когато има данни за извършено престъпление от общ характер омбудсмана уведомява органите на прокуратурата. Омбудсманът може да възлага на заместник-омбудсмана някои от своите правомощия.

Омбудсманът има право на достъп до органите, техните администрации и лицата на които е възложено предоставянето на обществени услуги. Който възпрепятства омбудсмана да изпълни служебните си задължения, в съответствие с българското законодателство се наказва с административно наказание – глоба от 600 лв., ако не подлежи на по-тежко наказание.

Омбудсманът има право да иска и получава навременна, точна и пълна информация от органите, техните администрации и лицата на които е възложено предоставяне на обществени услуги. Който не представи в определения от омбудсмана срок, поискани от него сведения, документи или актове, в съответствие с българското законодотаелство се наказва с глоба до 500 лв., ако не подлежи на по-тежко наказание.

Актът с който се установява административното нарушение се съставя от длъжностно лице, определено от омбудсмана и се изпраща на съответния районен съд. Съдът съобщава на лицето, чието наказание се иска за постъпването на материалите. Съдът му определя срок за запознаване с тях, за възражения и посочване на доказателства в тяхна подкрепа, които лицето е задължено да представи в срок до един месец. След изтичането на срока се насрочва открито съдебно заседание. Омбудсманът може да участва в производството пред съда, ако намери това за необходимо. Районният съд разглежда делото по същество и се произнася с решение, с което налага предвиденото в Закона за омбудсмана административно наказание или оправдава лицето, чието наказание е поискано. Решението подлежи на касационно обжалване пред окръжния съд по реда на Закона за Върховния административен съд. Касационна жалба може да подаде и омбудсмана.

Омбудсманът има право да изразява публично мнения и становища, включително в средствата за масово осведомянване. Той няма право да огласява обстоятелства, станали му известни при изпълнение на негови функции, които са държавна, служебна или търговска тайна или са от личен характер.