Глава втора АДМИНИСТРАТИВНО ОБСЛУЖВАНЕ НА ФИЗИЧЕСКИТЕ И ЮРИДИЧЕСКИТЕ ЛИЦА ОТ ПУБЛИЧНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ 1.Цели на административното обслужване

Административното обслужване е непосредствено свързано с предоставянето на административни услуги. В практическата дейност на публичната администрация тези услуги са се осъществявали чрез «административно-правно обслужване» и «административно-техническо обслужване».

С приемането на Закона за административното обслужване на физическите и юридическите лица през 1999г.¹⁷ в Република България понятието “административна услуга” се дефинира, като “дейност по издаване на актове, с които се удостоверяват факти с правно значение, с които се признава или отрича съществуването на права и задължения и извършването на други административни действия, които представляват законен интерес за физическо или юридическо лице”. За административна услуга не се считат всякакъв вид консултации и експертизи по въпроси, представляващи законен интерес на граждани или юридически лица, с изключение на: консултациите относно административноправен режим, които се дават по силата на нормативен акт; консултациите, свързани с издаването на административен акт или извършване на друга административна услуга; експертизите, когато нормативен акт предвижда тяхното извършване като задължение на администрация на държавен орган или от овластена организация.

Законът за административното обслужване на физическите и юридическите лица урежда реда за организиране на това обслужване, както и производствата по извършване и по обжалване на отказите да бъдат извършени административни услуги, доколкото в друг закон не са установени особени правила.

За административните услуги , определени в закона не се събират държавни такси и не се заплащат разноски, освен ако това е предвидено в друг закон. Административни услуги, извършени от организации, овластени да извършват такива услуги или предоставящи обществени услуги, се заплащат по цени, определени от съответната организация, освен ако в нормативен акт е предвидено друго.

Административната услуга се извършва при спазване на принципите на: законност; бързина; достъп и икономичност на производството и изискванията за качествено и удобно за физическите и юридическите лица административно обслужване.

Законодателното установяване на посочените принципи е в следствие на целите на административното обслужване:

• 
  подобряване на качеството на предоставяните услуги;
  
• 
  подпомагане на икономическия растеж и на социалното развитие;
  
• 
  повишен фокус върху обслужването на клиентите;
  
• 
  противодействие на корупцията;
  
• 
  спестяване на времето и усилията на клиентите;
  
• 
  комплексни услуги, отговарящи на изискванията на клиентите;
  
• 
  повишаване на мотивацията на служителите;
  
• 
  подобрено управление на представянето на административни услуги.
  

Ограничения възникват до възможностите на публичната администрация да удовлетворява своите собствени критерии за ефикасно постигане на целите на административното обслужване. Като специфична система за производство на обществени блага и услуги публичната администрация не винаги е в състояние да постига тези цели. Често липсват финансови средства и квалифицирани кадри или има наличие на политическа и социална изолираност на администрацията.

Друго сериозно ограничение за публичната администрация да постига целите на административното обслужване е свързано със заплахата от незаконни действия на нейни служители на които са възложени конкретни задачи по предоставянето на административни услуги. Колкото повече гражданите и бизнесът са зависими от административни актове и действия при получаване на административни услуги, толкова по-голяма е възможността за злоупотреба с държавна власт и корупция. В тази връзка акцентът от регламентиране на процедурите на административното обслужване следва да се измества към регулиране на очакваните резултати от клиентите, т.е. към завишаване на контрола при извършването на административно обслужване и оценяване качеството на административните услуги.

Строго унифицираното административно регламентиране може да подмени резултатите на административното обслужване с въвеждане на множество процедури за неговото осъществяване. Решенията и дейностите по това какви административни услуги да се предвидят за населението, как да са законно гарантирани, кой има право на тях, в кои области да се осъществяват трябва да се извършва от държавата, без да се затрудняват ползвателите на тези услуги с излишни процедури.

Администрацията е институция за обслужване на гражданите, поради което тя отговаря и се приспособява към реалните нужди на гражданите, разпознава и определя тези нужди с внимание, отговаря пред тях, като акцентът се поставя върху това, какъв е резултатът от административната услуга за гражданина.

Административното обслужване на физическите и юридическите лица е необходимо да бъде бързо и ефикасно. Всеки потребител трябва да получава лесен достъп до информация. Служителите предоставящи административни услуги следва да са компетентни и отзивчиви, да работят в приятна атмосфера. На всеки който се нуждае от помощ трябва да му бъде предоставено възможно най-добро обслужване.

Подобряването на административното обслужване се постига чрез приемането на Национална рамка за стандарти и отчетност. В тази рамка се делегира властта на работещите в т.нар. «фронт офиси» и «бек-офиси», като се дава възможност за разработване и развиване на нови услуги.

Фронт-офис е звеното за обслужване на клиенти, в което те се информират за услугите, подават заявление за предоставяне на услуги, които се обработват и след това се изпращат в «бек-офиса». Това звено осъществява и дейности, свързани с предложенията и оплакванията от административното обсужване.

Бек-офис са свързаните звена от администрацията, които подпомагат процесите във «фронт-офиса» и обработват преписките по отделните административни услуги на експертно и технологично ниво.¹⁸

Обслужването зависи и от въвеждането на по-добри и гъвкави средства за възнаграждение и условия на обслужване. Акцентът на административното обслужване трябва да бъде и предоставянето на възможност за смяна на доставчика на административната услуга, ако нейното предлагане достигне неприемливо за потребителите ниво.

Звената чрез които се подават исканията за извършване на административни услуги, осигуряват прием за подаване на заявленията в рамките на работното време на съответната администрация или организация.

Редът и организацията на административното обслужване, осъществявано от държавните органи, се определят с устройствените правилници на техните администрации, а неуредените по тях въпроси чрез вътрешни правила, утвърдени от съответния административен секретар. Исканията за извършване на административна услуга от държавни органи се подават чрез съответно определено звено на тяхната обща администрация.

Държавните органи и организациите, осъществяващи административно обслужване, осигуряват информация за реда, организацията и видовете извършвани от тях административни услуги.

Организациите, овластени да извършват административни услуги или предоставящи обществени услуги, уреждат организацията за административното обслужване в своите вътрешни актове, освен ако в закон не е предвидено друго.

Общото ръководство по организацията и функционирането на системата за административно обслужване в администрациите на изпълнителната власт се осъществява от Министерския съвет. Министърът на държавната администрация осъществява методическото ръководство и координацията на всички органи и администрации в системата на изпълнителната власт по отношение на извършваните от тях административни услуги. Областните управители координират и контролират дейността на териториалните звена на министерствата и другите административни стурктури, които осъществяват админи-стративно обслужване на територията на областта, независимо от тяхната йерархическа подчиненост.

Всяко физическо или юридическо лице може да поиска административна услуга, която е от значение за удостоверяване, признаване, предявяване, упражняване или погасяване на негови права или задължения, както и административна услуга, осигуряваща му достъп до обществена услуга.

Административното обслужване се извършва от определените за това длъжностни лица от администрациите на държавните органи, освен ако в нормативен акт е предвидено органът да действа лично. Органите и длъжностните лица, осъществяващи административното обслужване в организация, овластена да извършва административни услуги или предоставяща обществени услуги, се определят съгласно нейните вътрешни актове, освен ако в закон не е предвидено друго. Когато нормативен акт не определя конкретно административния орган или организацията, която да осъществи административното обслужване, административната услуга се извършва от органа, на когото е възложено прилагането на съответния нормативен акт, или от организацията, която осъществява съответната дейност съобразно естеството на въпросите, във връзка с които е административното обслужване.

Административната услуга се извършва от посочените субекти на административното обслужване по искане на заинтересуваното физическо или юридическо лице.

Заявяването на искането за предоставяне на административна услуга може да бъде:

• 
  устно – когато има установен ред за регистрация на направени заявления и/или административната услуга позволява да бъде извършена веднага;
  
• 
  писмено – в случаите на отказ да бъде регистрирано или незабавно удовлетворено искането;
  
• 
  лично - когато лицето само заяви искането;
  
• 
  чрез упълномощен представител – когато физическото или юридическото лице се представлява от друго лице;
  
• 
  по друг начин, който дава възможност за установяване самоличността на заявителя, когато това е необходимо.
  

Административната услуга се извършва, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за нейното предоставяне. Извършващият админстративната услуга може да изисква от заявителя представяне само на документите, предвидени в нормативния акт, определящ реда за извършване на административната услуга. Той може да приеме и писмена декларация, с която се установяват факти и обстоятелства за които нормативен акт предписва доказване с официален документ, когато такъв не е издаден на заявителя в определения за това срок.

Извършващият административната услуга не може да изисква от заявителя доказване на факти и обстоятелства от значение за извършване на административната услуга, които се установяват от администрацията, към която принадлежи. Той не може да изисква от заявителя да доказва отрицателни факти, както и да откаже приемане на писмена декларация, с която се установяват факти и обстоятелства, за които нормативен акт не предписва доказване по определен начин или с определени средства.

Законодателно са установени срокове за извършването на административна услуга. Услугата се извършва веднага при наличие на възможност. Тя се извършва не по-късно от 3 работни дни по искания за извършване на административни услуги, които се оформят писмено. Срокът е 7 дни за произнасяне по искане за издаване на акт и до един месец, когато извършването на услугата налага установяване на факти и обстоятелства, изискващи проверка, събиране на сведения или проучвания. Сроковете започват да текат при административните услуги, осигуряващи достъп до обществени услуги, когато този достъп е ограничен по обективни причини, от момента на отпадане на причината. При подаване на заявлението се съобщава на заявителя за отлагането на административната услуга. Той се уведомява веднага, когато причината, поради която достъпът му до обществената услуга е бил ограничен отпадне.

Административната услуга може да бъде извършена в някоя от следните форми: устна справка; експертиза; устна или писмена консултация; издаване на удостоверение, схема, чертеж, скица или друг документ; материални действия и друга подобна форма. Услугата се извършва в исканата форма, освен ако нормативен акт предвижда тя да се извърши в определена форма.

За подобряване на организацията и извършването на административни услуги в Република България се реализира проект на Министерския съвет и Министерството на международното развитие на Великобритания целящ постигането на отзивчиво и прозрачно представяне на качествени услуги и информации посредством система за обслужване на “едно гише”. Цел на проекта е и по-доброто прилагане на Закона за административното обслужване на физическите и юридическите лица от администрацията.

Разработването на услуги, предоставяни чрез “едно гише” зависи от спецификата на отделната администрация. Може да е целесъобразно да се обединят само някои от услугите които предоставят нейни административни звена. В тези случаи водещият принцип е да се предоставя това, което би улеснило “клиента”.

Обслужването на “едно гише” трябва да свързва и улеснява достъпа до различни административни услуги и да повишава ефективността на работата на администрацията. Обслужването трябва да обединява услугите в пакети, които най-добре биха задоволили изискванията на потребителите. Предоставяните услуги трябва да са независими и измерими, според предварително зададени количествени и качествени стандарти.

Системата за обслужване на “едно гише” ще укрепи доверието на клиентите чрез прозрачност, отговорност и постоянство на обслужването. Тази система може да се използва за постигане или развитие на прозрачност, обективност и отговорност в административните процедури с цел борба с корупцията и да спомогне за добро държавно управление.

Предимствата от обслужването на “едно гише” за гражданите се заключават в получаването на по-лесен достъп до информация, разширяване на познанията им за административните услуги и водената от правителството политика. Предимствата за фирмите се свеждат до възможността за незабавен достъп до едно място предоставящо специализирана информация, улесняване на по-бързото взаимодействие с администрацията и намаляване стойността на транзакциите и нормативната тежест.

Чрез въвеждането на системата за обслужване на ”едно гише” отделните администрации ще повишат изпълнението на дейността си. За това е необходима реорганизация на начина, по който взаимодействат с гражданите и бизнеса.

Обслужването на “едно гише” може да преминава през четири етапа:

- Първи етап – предоставяне на услуги от административно звено в системата на дадено министерство;

- Втори етап – интеграция на предоставяните услуги от няколко административни звена в едно министерство;

- Трети етап – интеграция на предоставяните административни услуги от две административни структури на администрацията;

- Четвърти етап - предоставяне на услуги от множество административни структури на администрацията.

Последният етап е свързан с развитието на информационите технологии и е един от основните приоритети в програмата на българското правителство за периода 2002 – 2005г. С Решение № 556 от 06 юли 2001г. Министерският съвет прие Национална програма за интегрирано административно обслужване, а с Решение № 708 от 29 октомври 2001г. създаде Съвет за координация на дейностите по интегрирано административно обслужване.

С Решение № 866 от 28.12.2002г. Министерския съвет на Република България прие Стратегия за електронно правителство и План за изпълнението й.

Организацията на пълни интегрирани административни услуги включва използването едновременно, както на хартиената, така и на цифровата парадигма /модел, образец/, позволяваща поръчките и изпълненията да се извършват, както териториално от един местен офис, така и от дома на потребителя чрез Интернет.

Осигуряването на електронен достъп до информацията за работата на администрацията и нейните структури ще доведе до подобряване качеството на административните услуги, предоставяни от нея, съкращаване на разходите, намаляване на бюрокрацията, създаване на условия гражданите да бъдат своевременно информирани и възможност да получат най-бързо услугата.
Системата на ”електронно правителство” трябва да обхване всички административни услуги, предлагани от администрацията и да осигури достъп до всички регистри на централно и общинско ниво, при съобразяване с принципите за защита на личната и служебната информация. Изграждането на структури или звена за административно обслужване на потребители чрез системата на “електронно правителство” и системата за обслужване на “едно гише” е средство за създаване на нова административна култура, ориентирана към “клиента” – физическо или юридическо лице. В този аспект подкрепяме тезата на автори, които аргументирано доказват необходимостта от законодателни промени, изразяващши се в приемането на Устройствен нормативен акт регламентиращ целта, структурата и правомощията на държавните органи от системата на електронното правителство.¹⁹

През 2001г. в Република България е приет Закон за електронния документ и електронния подпис.²⁰ Законът урежда условията и реда за предоставяне на удостоверителни услуги чрез електронни документи и електронни подписи. Той не се прилага относно сделки, за които се изисква квалифицирана писмена форма и когато държането на документа или на екземпляр от него има правно значение. С Постановление на Министреския съвет са определении органите, които не могат да откажат приемането на електронни документи, подписании с универсален електронен подпис и издаването във форма на електронен документ, подписан с универсален електронен подпис, на разрешения, лицензии, одобрения и други административни актове.²¹

Съществено място за удостоверителните услуги се отрежда на електронния подпис. Той е всяка информация, свързана с електронното изявление по начин, съгласуван между, автора и адресата. Електронният подпис трябва да е достатъчно сигурен с оглед нуждите на оборота, който разкрива самоличността на автора, съгласието му с електроното изявление и да защитава съдържанието на електронното изявление от последващи промени.

Електроният подпис може да бъде още универсален и усъвършенстван.

Универсалният електронен подпис има значението на саморъчен подпис по отношение на всички. Министерският съвет определя държавните органи, които могат да използват в отношенията по между им друг вид електронен подпис, от универсалния.

Усъвършенстваният електронен подпис е преобразувано електронно изявление, включено, добавено или логически свързано със същото електронно изявление, преди преобразуването, което се извършва чрез алгоритми, включващи използването на частен ключ на асиметрична криптосистема / система за тайнопис/.

За административното обслужване на физическите и юридическите лица важна роля имат доставчиците на удостоверителни услуги. Това са лица, които издават удостоверения и водят регистри за тях. Те уреждат отношенията си с титуляра с писмен договор. Доставчикът не може да ограничава достъпа до електронния регистър който води. Само авторът може да ограничи достъпа до удостоверението на своя подпис.

Приемането и издаването на електронни документи, подписани с универсален електронен подпис от държавни органи се урежда с акт на Министерския съвет, а на органите за местно самоуправление, се уреждат с техен акт. Редът и формата за извършване и съхраняване на електронните документи се уреждат с вътрешни правила.

Държавните органи и органите на местното самоуправление съхраняват електронните документи в нормативно установените срокове за съхраняване на документи.

3. Отказ и обжалване на отказите за извършване на административни услуги
Извършването на административна услуга се отказва с мотивиран акт. Отказът се съобщава в 3 дневен срок от издаването на акта чрез уведомяването на заинтересуваното лице, а когато адресът му не е известен или то не живее на посочения адрес – чрез поставяне на съобщение на табло за обявления на съответната администрация или организация, или по друг обичаен начин. По искане на заинтересуваното лице може да му бъде предоставено копие от мотивирания отказ. Когато административната услуга не е извършена в исканата форма е налице също отказ.

В административноправната теория е известна, а и в практиката се използва често формата на “мълчаливия отказ”. За извършване на административна услуга такъв отказ е налице, когато има непроизнасяне в срок по искането за извършване на такава услуга. Мълчалив отказ е налице и когато извършващият административната услуга не определи в срока или не осигури на определеното от него място и време услуга включваща експертиза, или за нейното извършване е необходимо личното участие на заинтересуваното лице, или спазването на друга предвидена процедура.

Ненаправеното в срок искане за започване на производство за извършване на административна услуга по искане на орган или длъжностно лице от неговата администрация или организация се счита за мълчалив отказ на съответния орган или длъжностно лице да извърши административна услуга.

Отказите за извършване на административна услуга се обжалват по административен и по съдебен ред.

По административен ред се оспорва и съдържанието на документ, който удостоверява факти с правно значение или в който се признава или отрича съществуването на права и задължения. По този ред се оспорва отказа на длъжностно лице да извърши административна услуга пред ръководителя на администрацията или организацията, към която то принадлежи. Отказът на административен орган да извърши административна услуга се обжалва непосредствено пред по-горестоящия административен орган. Отказите на кметовете на общини се обжалват пред съответния областен управител.

Законодателно се регламентира, че не подлежат на обжалване по административен ред отказите на министрите и на другите органи на изпълнителната власт, непосредствено подчинени на Министерския съвет. Не подлежат на обжалване по същия ред и отказите за които в специални закони се предвижда обжалване направо пред съда.

Формата на обжалване е: устна – когато има установен ред и писмена – в случаите на отказ да бъде регистрирана устно направена жалба, както и когато тя бъде устно отхвърлена. За предпочитане е писмената форма. Жалбата се подава в 7 дневен срок от съобщението за отказ от извършване на административната услуга. Когато се оспорва отказ за извършена административна услуга, но не в исканата форма, срокът е 7 дни от извършването на услугата. Мълчаливият отказ се обжалва в двуседмичен срок от изтичането на установените срокове за извършване на административната услуга.

Не е задължително жалбата да се подава чрез извършващия административната услуга. Когато жалбата е подадена чрез него, той преразглежда въпроса в 7 дневен срок и да извърши исканата услуга, съответно да извърши услугата в исканата форма или да издаде нов документ. Ако не намери основание за пререшаване на въпроса, той изпраща жалбата заедно с цялата преписка на компетентния да я разгледа орган. Последният се произнася по жалбата най-късно две седмици от постъпването й. Решението, с което се отхвърля жалбата се съобщава на заинтересуваното лице в 3 дневен срок от постановяването му.

Всяко заинтересувано лице, на което е отказано административно обслужване от организация, овластена да извършва административна услуга, или от организация, предоставяща обществени услуги обжалва отказа пред орган на изпълнителната власт, ако той не е обжалван пред съда. С жалбата не може да бъде оспорено съдържанието на документ, а само естеството на въпросите, във връзка с които е административното обслужване. Жалбата се подава в три месечен срок от съобщаването на отказа за извършване на административната услуга, или от изтичането на 3 дневния срок от постановяването на решение на компетентен да разгледа жалбата орган. Когато се оспорва отказ за извършена услуга но не в исканата форма жалбата се подава в три месечен срок от извършването на услугата.

Отказите за извършването на административни услуги, както и решенията за издаването на документи, които удостоверяват факти с правно значение или в които се признава или отрича съществуването или отсъствието на права и задължения, могат да се обжалват и пред съда.

Споровете относно законосъобразността на отказите са подсъдни на окръжните съдилища по реда на Закона за административното производство или на Върховния административен съд, в зависимост от органа, издал акта. Засегнатите лица могат да подават жалба до съда, след като е изчерпана възможността или е изтекъл срокът за обжалване по административен ред.