Програма за предотвратяване на образуването на отпадъци VIII. Анализи на съществуващите мерки и приложими индикатори за националната Програма за предотвратяване на образуването на отпадъци

РДО изисква страните-членки да разработят Програми за предотвратяване на образуването на отпадъците. В съответствие с аналогичните текстове на ЗУО и като са взети предвид примерните мерки за предотвратяване по Приложение № 4 към ЗУО, настоящият раздел от анализите съдържа:

• 
  Предложение за „Въведение и основни положения” на Националната програма за предотвратяване на отпадъците, която ще се разработи като самостоятелна програма, макар и неразделна част от НПУО 2014-2020 г.
  
• 
  Определяне на мястото на предотвратяването в йерархията на управление на отпадъците
  
• 
  Предложение за цели на Програмата
  
• 
  Групи индикатори за оценка на изпълнение на мерките за предотвратяване образуването на отпадъци.
  
• 
  Описание на съществуващи мерки за предотвратяване на образуването на отпадъци и оценка на възможностите за прилагане на посочените в приложението на Рамковата директива 2008/98/ЕС за отпадъците мерки за предотвратяване или от прилагане на други подходящи мерки и предложение за индикатори за мерките;
  
• 
  Примери за добри практики за предотвратяване на отпадъците в ЕС и САЩ
  

1. 
   Австрийска програма или програма на Австрия – Bundesabfallwirtschaftsplan 2011, Band 1, Kapitel 6 – Abfallvermeidungsprogramm, Herausgeber: Bundesministerium fuer Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
   
2. 
   Доклад на Аrcadis - Final report Analysis of the evolution of waste reduction and the scope of waste prevention, European Commission DG Environment, Framework contract ENV.G.4/FRA/2008/0112
   
3. 
   Доклад на Bio Intelligence Service “Ръководство за разработване на програми за предотвратяване на хранителни отпадъци”, Guidelines on the Preparation of Food Waste Prevention Programmes, As part of the study on the evolution of (bio-)waste generation / prevention and (BIO-) waste prevention indicators, A project under the Framework contract ENV.G.4/FRA/2008/0112
   
4. 
   Доклад на ORDIS или pre-waste доклад - доклад на ORDIS (Observatoire Regional des Dechets d, Ile-de-France) по време на заключителната конференция в рамките на European Waste and Resourse Conference Days, проведена в Брюксел на 07.11.2012 г.
   
5. 
   Доклад за стандартите и практиките при обществените поръчки в България - Европейски проект “Buy Smart+”, www.buy-smart.info
   

6. 
   Зелени обществени поръчки в България – проучване на Форте медия ЕООД Стара Загора в рамките на проект ECREIN+, изпълняван с финансовата подкрепа на ЕФРР и програма INTERREG IVC
   
7. 
   Насоки за тълкуване на ключови разпоредби на Директива 2008/98/EО относно отпадъците, Генерална дирекция „Околна среда”, юни 2012 г.
   
8. 
   Национален план за действие за насърчаване на зелените обществени поръчки 2012-2014 година, Агенция за обществени поръчки
   
9. 
   Немско научно изследване – Прилагане на съдържанието на чл. 29 от Директива 2008/98/ЕС, издадено от Федералната служба по околна среда през юни 2013 г. (Inhaltliche Umsetzung von Art. 29 der Richtlinie 2008/98/EC, Wissenschaftlich-technische Grundlagen fuer ein bundesweites Abfallvermeidungsprogramm, Dessau-Rosslau, Juni 2013, Umweltbundesamt)
   
10. 
    Немска програма или Програма на Федерална република Германия - Abfallvermeidungsprogramm des Bundes unter Beteiligung der Länder, Bundesministerium fuer Umwelt, Naturschutz und Reautorsicherheit, Juli 2013
    
11. 
    Обществени инициативи за подпомагане на системи за управление на околната среда в малки и средни предприятия – заключителен доклад на експертната група, Европейска комисия, Генерална дирекция „Предприятия” 2004 г.
    
12. 
    Предизвикателства пред новата кръгова икономика, Herausforderungen an eine neue Kreislaufwirtschaft - Urban, Arnd I. / Halm, Gerhard, 2012, kassel university press GmbH, Kassel
    
13. 
    Предотвратяване на образуването на отпадъци – най-добри практики, Европейска комисия, генерална дирекция „Околна среда” EC – Environment, Waste prevention – Best practices
    
14. 
    Ръководство за зелени обществени поръчки „Купувайте екологосъобразно!” Второ издание, Европейска комисия
    
15. 
    Ръководство за разработване на програми за предотвратяване на образуването на отпадъци, Европейска комисия, Генерална дирекция „Околна среда”, октомври 2012 г.
    
16. 
    Съобщение на комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския и Икономически и социален комитет и комитета на регионите , Обществени поръчки, насочени към една по-добра околна среда COM (2008) 400
    

Благосъстояние при по-слабо използване на ресурси и по-малко отпадъци е не само възможно, а задължително. Ресурсите на земята са ограничени, а това ограничава и възможностите за развитие на постоянно нарастващото световно население. Отпадъците, от една страна, се образуват от използването на ресурси или продукти, а от друга, те имат негативни ефекти върху околната среда в резултат от тяхното преработване или обезвреждане.

Прекъсването на връзката между икономическия растеж и нарастващото използване на ресурсите, което води до негативно влияние върху човека и природата, е основна цел в областта на политиката по околната среда. Този ръководен принцип за устойчиво развитие представлява не само ориентир за държавни действия, но е и мерило за решенията на икономиката и обществото. Съгласно чл. 29 точка 1 на РДО всяка страна членка на ЕС трябва да разработи Програма за предотвратяване на образуването на отпадъци. Предвидените в нея цели и мерки трябва да доведат до прекъсване на споменатата връзка между икономическия растеж и въздействието върху околната среда, свързано с образуването на отпадъци (чл. 29, точка 2 на РДО и чл. 50 от ЗУО). Под мерки за предотвратяване на образуването на отпадъци трябва да се разбира всяка мярка, която се предприема преди едно вещество, материал или продукт да се превърне в отпадък и която допринася за това да се намали количеството отпадъци и тяхното вредно въздействие върху човека и природата или съдържанието на вредни вещества в отпадъците. Според РДО (чл. 3, т. 1), както и според българския ЗУО (§1, т. 17 от ДР), "Отпадък" е всяко вещество или предмет, от който притежателят се освобождава или възнамерява да се освободи, или е длъжен да се освободи”.

Особено важно е да се подчертае, че предотвратяването на отпадъци (ПО) има най-висок приоритет. Най-големите натоварвания на околната среда възникват при производството на един продукт и именно поради това тези натоварвания се намаляват чрез мерки за предотвратяване на отпадъци. Освен това, по този начин се намаляват и вредните влияния при изгаряне, транспортиране и складиране. В крайна сметка предотвратяване на образуването на отпадъци означава да не възникват отпадъци, да не се произвеждат продукти, които после да трябва да бъдат рециклирани или обезвреждани. Различните възможности за третиране на отпадъците винаги са свързани с трудности и натоварвания за околната среда. Отпадъкът не изчезва просто така, а чрез депонирането и изгарянето само се променя като вещество. Например, при изгарянето, дори и чрез най-съвременните технологии, възникват емисии и/или остатъчни вещества, които трябва да се складират. Всяко депониране е намеса в природата, като при това не могат стопроцентово да се изключат вредни въздействия върху околната среда. В най-добрия случай отпадъците се оползотворяват, но дори и в този случай възникват натоварвания поради употребата на енергия и вода. Поради това единственото адекватно противодействие на проблематиката с отпадъците са действията преди образуването на отпадъци, а именно предотвратяването на образуването на отпадъци.

Предотвратяването на образуване на отпадъци е част от отдавна необходимия преход към устойчива употреба на съществуващите ресурси. Този преход обаче трябва да бъде направен така, че да не води до намаляване на благосъстоянието и на икономическата мощ. Тоест, не става въпрос да се постигне предимство на околната среда пред икономиката, а да се използва икономиката за постигане на екологичните изисквания. Във връзка с ПО непрекъснато се изисква въвеждането на забрана за един или друг продукт. Пред реализирането на забрани на определени продукти или на консумацията на определени стоки има обаче правни, много често европейско правни пречки, поради ограничителното им влияние върху действията на индивида. Има случаи, при които съществуват и икономически и социални причини за невъвеждането на дадена забрана. Проблематичен е също и фактът, че много често не може точно да се определи облекчаващото влияние върху околната среда на дадена продуктова забрана и по този начин липсва основата за оценка между действието и ползата от него. В този смисъл мерките за ПО са поставени в определена ограничителна рамка. Същевременно трябва да се подчертае, че основно с цел увеличаване на ефективността на резултата и намаляване на разходите в икономиките на редица държави, най-вече в производството, бяха предприети редица мерки, водещи до ПО. Обвързващите мерки за ПО обаче се нуждаят от ясна правна рамка. Прилагането на мерките за ПО може да бъде проблематично в дадени случаи поради комплексния характер на различните производствени процеси и поради правната необходимост мерките да са така направени, че да са икономически приемливи и технически възможни. Споменатите по-горе съображения водят до извода, че само законови мерки не са достатъчни. Необходимо е да има и доброволни и самоограничителни мерки от страна на всички участници в обществения живот, като тези мерки трябва да се разясняват, да се помага за тяхното създаване и провеждане, да се дават съвети на бизнеса и домакинствата. Този „по-мек” инструмент на предотвратяване на отпадъци дава възможност за широк кръг от мерки и постигане на положителни резултати.

1.2. Участници в дейностите по предотвратяване на образуването на отпадъци

1.2.1. Държава

Държавата трябва да създаде ефективни предпоставки за подпомагане на участниците в дейностите по предотвратяване образуването на отпадъци, за да изпълни задължението си съгласно РДО и ЗУО. За целта държавата може да предвиди в съответните нормативни актове различни данъци и/или такси, които стимулират производства с по-малко отпадъци. Държавата може също така да регламентира чрез нормативен акт дори забрани за дадени продукти, ако това не противоречи на европейските норми, както и определянето на задължения, като например задължително обратно изкупуване, ограничения в разпространението, регламентиране на транспортирането, складирането и третирането на отпадъците (глава 3 на ЗУО) и др. Освен това, по силата на чл. 49 и чл. 50 от ЗУО държавата е длъжна да изготвя и план за управление на отпадъците, както и програма за предотвратяване на образуването на отпадъци. Въвеждането на разрешителни и регистрационни режими също е задължение на държавата, което е регламентирано в ЗУО.

Общините са отговорни за събирането на отпадъците на тяхната територия, като извършват тази дейност самостоятелно или чрез регионални сдружения. По силата на чл. 52 от ЗУО те са длъжни да изготвят програма за управление на отпадъците, чиято структура, цели и предвиждания отговарят на националния план. Чрез такси за различните отпадъци общините не само могат, но трябва много по-активно да стимулират намаляването на образуване на отпадъци, респективно тяхното оползотворяване. В общинските наредби могат да се включат и съвсем конкретни мерки за предотвратяване образуването на отпадъци като например ограничаване на ползването на прибори за еднократна употреба при обществени мероприятия.

За предотвратяване на образуването на отпадъци икономическите субекти, подпомагани от научните среди, могат да планират продукти и производствени процеси, които са екологосъобразни и бедни на отпадъци, и да оптимизират съществуващи процеси и продукти. Предлаганите на пазара продукти трябва да бъдат с по-дълъг живот, да са лесни за поправяне и да са произведени и търгувани без излишни опаковки. Тоест, икономическите субекти могат да предприемат мерки, с които се отказват от производството на неекологосъобразни продукти. Засега този отказ е по-скоро доброволен и продиктуван от маркетингови или други съображения, но той може да стане и задължителен при разработване и влизане в сила на съответни закони, наредби и стандарти.

Въпреки че основните количества отпадъци не се генерират от домакинствата, респективно купувачите, мерките за предотвратяване на отпадъци са насочени в най-голямата си част към тях. Всеки потребител може да ограничи купуването на стоки, които водят до образуване на много отпадъци и по този начин да принуди производителите да спрат или поне да намалят производството на такива стоки. На сегашния етап това означава потребителят да има такова съзнание, че да е готов да понесе ограничения в своите удобства, респективно да вложи повече усилия и време. Поради това реално и действащо предотвратяване на отпадъци сред потребителите може да се очаква, когато на пазара се предлагат достатъчно стоки и услуги, които са ефективни от екологична гледна точка.

В съответствие с чл. 29, точка 1 на РДО всяка страна членка на ЕС трябва да разработи Програма за предотвратяване на образуването на отпадъци. Предвидените в нея цели и мерки трябва да доведат до прекъсване на споменатата връзка между икономическия растеж и въздействието върху околната среда, свързано с образуването на отпадъци (чл. 29, точка 2 на РДО и чл. 50 от ЗУО).

При изготвяне на програмата трябва да се съблюдават изискванията на чл. 29 (точки 2 и 3) на РДО, според които ПО трябва да описват съществуващите мерки за предотвратяване на образуването на отпадъци и да правят оценка на ползата от посочените в приложение IV към РДО примерни мерки или от други подходящи мерки. Освен това държавите-членки определят подходящи специфични качествени или количествени контролни показатели (индикатори) за мерките за предотвратяване на отпадъци. Въз основа на тези изисквания Програмата за предотвратяване на образуването на отпадъци на Република България е разделена на следните части:

• 
  Анализ на йерархията за управление на отпадъците, включително определение на предотвратяването на отпадъци и разграничаване на отделните мерки от йерархията (Точка 2 от Програмата)
  
• 
  Основи за определяне на целите (точка 3.2.)
  
• 
  Формулиране на целите на ПО (точка 3.3.)
  
• 
  Определяне на специфични качествени или количествени контролни показатели (индикатори) за мерките за предотвратяване на отпадъци (точка 3.4.)
  
• 
  Примерни мерки съгласно ЗУО и РДО (точка 4)
  
• 
  Примери за най-добри практики за ПО в ЕС и САЩ (точка 5)
  
• 
  Примери за най-добри практики за ПО в България – анализ на съществуващи и предложения за нови (точка 6)
  

Предотвратяването на образуване на отпадъци е определено в Член 3, точка 12 от РДО, респективно в §1, точка 28 от ДР на ЗУО, като:

“Мерките, взети преди веществото, материалът или продуктът да стане отпадък, с което се намалява:

• 
  количеството отпадъци, включително чрез повторната употреба на продуктите или удължаването на жизнения им цикъл;
  
• 
  вредното въздействие от образуваните отпадъци върху околната среда и човешкото здраве; или
  
• 
  съдържанието на вредни вещества в материалите и продуктите”.
  

Докато намаляването на количествата отпадъци се нарича количествено предотвратяване на отпадъци, то намаляването на съдържанието на вредни вещества в материалите и продуктите се нарича качествено предотвратяване на отпадъците. Двата аспекта са тясно свързани и не трябва да се разглеждат като независими, а по-скоро като взаимно допълващи се. Неправилно е да се смята, че ако отпадъкът или неговото третиране само по себе си няма вредно въздействие, то този отпадък не трябва да се предотвратява. По време на самото третиране се изразходва енергия, вода, заема се пространство. Само в случай, че даден продукт не бъде произведен, то той не би се превърнал в отпадък, т.е. в случай на 100% количествено предотвратяване няма да има нужда и от качествено предотвратяване. Тъй като обаче такива случаи са нереалистични или твърде малко, е ясно, че за всеки продукт трябва да се прилагат и двата аспекта. Когато няма количествено предотвратяване, това не означава, че не трябва да има качествено и обратно.

Предотвратяването е хоризонтална мярка, която обхваща всички фази на потока на материали – добив, производство, разпространение и потребление. Предотвратяването на отпадъка не е само в една от тези фази. Колкото по-рано се реализират мерките по предотвратяване, толкова по-ефективни ще бъдат. В този смисъл мерки, предприети във фазата на дизайна и пред-дизайна, биха имали по-голям положителен ефект. Предотвратяване по време на дизайна означава да се предприемат мерки още във фазата на вземане на техническите решения. Това включва не само еко-дизайн на продуктите, но и стратегическо развитие от гледна точка на икономически показатели, позиция на пазара, планиране на разходи и др., както и използване на технологии, изискващи по-малко материал, влагане на по-малко опасни субстанции, по-малко опаковки, по-рядко преместване и по-малко складиране.

В законодателството и в политиката за предотвратяване и управление на отпадъците се прилага като приоритетен ред следната йерархия на отпадъците:

а) предотвратяване

б) подготовка за повторна употреба

в) рециклиране

г) друго оползотворяване, например оползотворяване за получаване на енергия

д) обезвреждане.

При прилагането на посочената по-горе йерархия на отпадъците, държавите-членки предприемат мерки за насърчаване на вариантите, които обезпечават най-благоприятните за околната среда резултати като цяло. Това може да наложи специфични потоци от отпадъци да се отклонят от йерархията, когато това се основава на съображения, свързани с жизнения цикъл на отпадъците, във връзка с цялостното въздействие на образуването и управлението на такива отпадъци. Държавите-членки вземат предвид общите принципи за опазване на околната среда - предпазни мерки и устойчивост, техническата осъществимост и икономическата приложимост, опазването на ресурсите, както и цялостното въздействие върху околната среда, човешкото здраве, икономиката и обществото. Ясните дефиниции са от решаващо значение за точното определяне на нивата на йерархията за управление на отпадъците, като по този начин се избягват случаи на неправилно приложение на йерархията. Като цяло, трябва да се подчертае, че това, че операторът дава описание в съответствие с терминологията на дефинициите на РДО или на съответния национален закон, не означава автоматично, че това е точно тази операция; конкретните обстоятелства на планираната операция винаги трябва да се имат предвид, когато се оценява дали определението е изпълнено. Определението за „предотвратяване на отпадъци” бе подробно разгледано в предходната точка. Необходимо е обаче да се разгледат и останалите четири дейности в йерархията, за да може да се създаде по-ясна картина, от една страна, какво е разликата между предотвратяването и другите дейности и, от друга страна, да се направи разграничение между всяка една дейност.

Член 3 (13) от РДО, респ. в § 1, точка 23 от ДР на ЗУО дава следното определение за „повторна употреба”: „Всяка дейност, посредством която продуктите или компонентите, които не са отпадъци, се използват отново за целта, за която са били предназначени”. Повторната употреба е средство за предотвратяване на отпадъците; тя не е дейност по управление на отпадъка. Например, ако едно лице получава един материал, парче плат, директно от настоящия му собственик с намерението да го използва повторно (дори ако са необходими някои ремонтни дейности) за същите цели, това е доказателство, че материалът не е отпадък.

Определението за "подготовка за повторна употреба" (член 3 (16) РДО, респ. в § 1, точка 25 от ДР на ЗУО) е: "проверка, почистване или ремонт, операции по оползотворяване, посредством които продуктите или компонентите на продукти, които са станали отпадък, се подготвят, така че да могат да бъдат повторно използвани без всякаква друга предварителна обработка". По дефиниция, подготовка за повторна употреба е специфичен случай на оползотворяване (вж. 2.2.4 по-долу). Основната разлика между "повторна употреба" и "подготовка за повторна употреба" е, че в първия случай материалът или предметът не е станал отпадък, докато в случаите на "подготовка за повторна употреба" въпросният материал е станал отпадък по смисъла на определението за отпадъци. Примери за подготовка за повторна употреба включват ремонт на велосипеди, мебели или електрическо или електронно оборудване, които са били изхвърлени от техните собственици.

Определението на термина „оползотворяване” е една от ключовите концепции на РДО (чл. 3, (15) РДО, респ. § 1, точка 13 от ДР на ЗУО). „Оползотворяване” от една страна и противоположният термин „обезвреждане” заедно съставляват „третиране на отпадъците” (вж. Член 3 (14) от РДО, респ. в § 1, точка 44 от ДР на ЗУО). Всяко третиране на отпадъците може да е или дейност по оползотворяване, или дейност по обезвреждане. СЕС изрично е постановил, че нито една дейност не може да се определи едновременно като дейност по оползотворяване и обезвреждане. Накратко казано, операциите по обезвреждане са предимно операции по управление на отпадъците, които целят освобождаване от отпадъците, докато основният резултат на операция по оползотворяване е "отпадъкът да се използва за полезна цел чрез замяна на други материали, които иначе биха били използвани за изпълнението на конкретна функция, или подготовката на отпадъка да изпълнява тази функция в производствено предприятие или в икономиката като цяло (вж. чл. 3 (15) РДО). Оползотворяването, което е нововъведено в РДО, е разделено на три под-категории - подготовка за повторна употреба, рециклиране и друго оползотворяване.