Програма за развитие на селските райони 2007-2013 г., за периода от 01. 01. 2008 г до 31. 12. 2011 г в Министерството на земеделието и храните и Държавен фонд „Земеделие

б) целите на мярката са:

• 
  да съхрани земеделската дейност в планинските райони и предотврати изоставянето на земеделски земи;
  
• 
  да подпомогне поддържането на ландшафта и съществуващото био-разнообразие в планинските райони;
  
• 
  да съдейства за рационално използване, съхранение и устойчиво развитие на земята и другите природни ресурси в планинските райони;
  
• 
  да противодейства на обезлюдяването на тези райони.
  

• 
  със средна надморска височина минимум 700 м.;
  
• 
  със среден наклон на терена минимум 20 %;
  
• 
  със средна надморска височина между минимум 500 м в комбинация със среден наклон на терена минимум 15 %;
  
• 
  хомогенизират се землища и група землища, съседни на планинските, на които минимум 90 % от землищната граница граничи с планински землища. Групата от землища, които се хомогенизират са с обща площ по-малка от средната площ на землище в страната.
  

г) бенефициенти са земеделски стопани – физически или юридически лица.

д) условия за избираемост са:

• 
  да бъдат регистрирани като земеделски стопани по реда на ИСАК;
  
• 
  да ползват минимум 0,5 ха (5 декара) собствена, наета или арендувана земя, при минимален наблюдаван размер на парцела 0,1 ха от ИСАК.
  

• 
  да спазват Условия за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние (УПЗДЗЕС) одобрени със Заповед № РД 09-293/04.05.2007 на министъра на земеделието и храните и всички следващи нейни изменения;
  
• 
  поне 5 години от първото плащане да извършват своята земеделска дейност в планинските райони.
  

Компенсаторните помощи за площи, използвани съвместно от няколко земеделски стопани за паша на животни, могат да бъдат отпускани на всеки от въпросните земеделски стопани, съразмерно с използването или на правото на ползване върху земята. Задължително трябва да се спазват УПЗДЗЕС, като животинските единици на хектар не трябва да са повече от 2.

з) размер на помощта

и) количествени цели относно общите индикатори на ЕС

3.3. Три от измененията на ПРСР се отнасят до мярка 211.

В следващата таблица са отразени извършените промени, като по-важните от тях се отнасят до броя на подпомогнатите земеделски стопани и до размера на плащанията:

Годи ни	Дати на измененията на ПРСР	Промени в мярка 211
		Наименование на мярка 211 в българската версия на ПРСР	Брой землища в планински райони (българска/ английска версия)	Диференцирани нива на плащанията евро/хектар в зависимост от размера на стопанството	Брой подпо-могнати стопанства
1	2	3	4	5	6
2008 г.	І-во изменение	Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони	1714/1714	0-50 ха – 90 € 50-100 ха – 40 € над 100 ха – 0 €	60 000
2009 г.	ІІ изменение 15.07.2009 г., включително за мярка 211	Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони	1714/1714	0-50 ха – 110 € 50-100 ха – 50 € над 100 ха – 0 €	60 000
2011 г.	V изменение 28.03.2011 г. включително за мярка 211	Плащания за при родни ограничения на фермери в планинските райони	1714/1718	0-50 ха – 110 € 50-100 ха – 50 € над 100 ха – 0 €	60 000
	VІ изменение 21.12.2011 г. включително за мярка 211	х	/1718	0-50 ха – 130 € 50-100 ха – 70 € над 100 ха –30 €	40 000

В ПРСР са заложени количествени цели относно общите индикатори на ЕС 60 000 броя подпомогнати стопанства от планинските райони и 328 000 ха площ на подпомогнатите стопанства в планинските райони за целия програмен период.

Най-съществените изменения в мярката за одитирания период са направени с шестото изменение на ПРСР от 21.12.2011 г. Намалява се броят на подпомогнати стопанства от 60 000 на 40 000, тъй като всяка година кандидатите са в диапазона от 25 000 до 30 000. Другият индикатор „Площ на подпомогнатите стопанства в планински райони остава непроменен” - 328 000 ха до края на одитирания период.

Първоначално мярката стартира при диференцирани нива на плащанията, които се запазват и в началото на одитирания период, а именно: при размер на стопанството до 50 ха, заплащането е 90 евро на хектар, за частта над 50 до 100 ха финансирането е в размер на 40 евро на хектар, а над 100 ха не се заплаща.

Диференцираните нива се променят след второто изменение на ПРСР от 15.07.2009 г., като до 50 ха заплащането се увеличава от 90 на 110 евро на хектар, за частта над 50 до 100 хектара от 40 става 50 евро.

Остава непроменено положението да не се плаща за стопанства над 100 ха.

Тези нива остават непроменени до шестото изменение на ПРСР, одобрено на 21.12.2011 г., когато за пръв път се въвежда финансиране и на стопанствата с големина над 100 ха – 30 евро на хектар. С шестото изменение на ПРСР са увеличени и другите плащания - съответно до 50 хектара се заплаща 130 евро на хектар и 70 евро за частта над 50 до 100 ха.²⁹ Мотивите за това са свързани с:

- нарастването на нетния доход на 1 ха в облагодетелстваните райони и необходимостта за съответно компенсиране на земеделските стопани в необлагодетелстваните райони;

- липсата на стимули за стопанствата с площ над 100 ха и за сдружаване на земеделските стопани.
Най-съществените изменения в мярка 211 от ПРСР за одитирания период са направени с шестото изменение, когато е увеличен размерът на компенсаторните плащания, като за пръв път се финансират земеделски стопанства с големина над 100 ха.

Намален е индикаторът „Брой на подпомогнати стопанства”, съответно на извършваните плащания на реалния брой кандидати, които за периода са с относително постоянна величина. Това дава основание да се направи извода, че обхватът на мярката по отношение на броя на земеделски стопанства за подпомагане първоначално е надценен, тъй като броят им има относително стабилна тенденция на запазване и е с 50 на сто по-малко от заложения количествен индикатор в ПРСР. Това от своя страна повлиява при отчитането напредъка на изпълнението на мярката в годишните доклади на УО по този показател.
3.4. При стартирането на ПРСР, в българската версия наименованието на мярка 211 е „Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони”. След петото изменение от 28.03.2011 г. заглавието на мярката е променено на „Плащания за природни ограничения на фермери в планинските райони” и така е включено в одитната задача. Според УО на ПРСР, правилното наименование е първоначалното и несъответствието се дължи на различен превод на наименованието на мярката от английски език в ПРСР. По време на одита (на 16.03.2012 г. и 21.03.2012 г.) посоченото наименование на мярката в българската версия на петото изменение на ПРСР е променено на „Плащания на земеделски стопани за природни ограничения в планинските райони”, като от УО са извършени съответните корекции на официалната интернет страница на ПРСР.³⁰

На интернет страницата на ДФЗ-РА наименованието на мярка 211 на ПРСР не е променено и е на „Плащания за природни ограничения на фермери в планинските райони”.

а) в първоначалния вариант на ПРСР в таблицата за броя на землищата, определени като планински необлагодетелствани райони, са посочени 1714 землища, отговарящи на тези критерии. След петото изменение на ПРСР от 28.03.2011 г. броят на землищата е увеличен с 4 спрямо първоначалния им брой. В същата колона на таблицата в ПРСР на българската версия общият сбор на землищата в планински райони не е променен и отново е посочен като 1714, вместо 1718. Във версията на английски език е посочена правилната цифра. Разминаването в цифрите според УО на ПРСР се дължи на техническа грешка, която по време на одита е коригирана и на интернет страницата на ПРСР. При промяна на броя на землищата не се променя общата площ, поради това, че новите четири землища са били част от други четири землища;

б) в таблицата за броя на землищата и площта, определена като планински необлагодетелствани райони в ПРСР, има неточност в общия сбор на данните от колона 3 „Площ (км²)” - 42 245.67, вместо 42 302.92, което е обяснено от УО на ПРСР с техническа грешка. Това несъответствие е налично и в шестата версия на английски език на ПРСР на интернет страницата на МЗХ. Корекцията ще бъде извършена със следващото изменение на ПРСР;

в) в петото изменение във версията на български език на ПРСР, в раздел „Преходен механизъм за ползване на общи пасища (мери)”, фигурира изискването животинските единици на хектар да бъдат не повече от 2. Този текст не е наличен във версията на английски език на програмата и е класифициран от страна на УО на ПРСР като техническа грешка. На 16.03.2012 г., по време на извършване на одита, това несъответствие е отстранено, като текстът е коригиран на официалната интернет страница на ПРСР.³¹

г) в ПРСР е регламентирано³² задължението на земеделските производители да спазват УПЗДЗЕС, като се цитира заповед на министъра на земеделието за одобряването им № РД 09-293 от 04.05.2007 г. и последващите й изменения.

От стартирането на ПРСР от министъра на земеделието и храните са издадени 9 броя заповеди³³ за одобряване на Условията, отменяне, изменяне и допълване на съществуващите заповеди. С тези заповеди са определени Национални стандарти за:

- опазване на почвата от ерозия;

- запазване на органичното вещество;

- запазване на структурата на почвата;

- осигуряване на минимално ниво на поддръжка на естествените местообитания;

- опазване и управление използването на водите.

За периода от 04.05.2007 г. до 26.07.2011 г. Националните стандарти и отделни разпоредби в тях са изменяни и допълвани неколкократно, определяни са и нови стандарти, като по този начин са регламентирани различни условия за изпълнение от земеделските стопани, получаващи подпомагане по мерките от ПРСР, вкл. и по мярка 211.

Цитираната в ПРСР заповед от 2007 г. всъщност е отменена, както и последващите й изменения и другите заповеди, което не е отразено своевременно в текстовете на програмата. В резултат на това бенефициентите по мярка 211 – земеделските стопани не получават своевременно актуална информация за условията за подпомагане. От УО на ПРСР е заявено, че при следващото изменение на ПРСР посоченото несъответствие по отношение на цитираната заповед ще бъде коригирано³⁴.
Допуснати са неточности във версията на български език на ПРСР, част от които са отстранени по време на одита само на интернет страницата на ПРСР.
МЗХ има сключен договор за извършване на услуга с предмет „Създаване, разработване и поддръжка на интернет сайт за целите на ПРСР (2007-2013)”. От изпълнителя са предоставени пароли за достъп до интернет страницата на ПРСР на трима служители от дирекция „РСР”, които могат да обновяват данните в нея. Всеки експерт, отговорен за съответната мярка или началника на отдел може да изпрати по електронен път материала за публикуване до оторизираните служители. За поддържане и актуализиране на официалната интернет страница на ПРСР 2007-2013 г. в МЗХ няма издадена конкретна заповед с утвърдени правила и процедури. Извършените промени се включват в обновения (актуализиран) текст на ПРСР, която се публикува на интернет страницата със съответното наименование, посочващо номера на изменението. Информация за направени промени в ПРСР от МЗХ не е изпращана до други ведомства и институции.^.35
Създадената процедура не гарантира, че тези промени ще бъдат отразени и в интернет страниците на други ведомства, имащи отношение към ПРСР.
ІІ. Интегрирана система за администриране и контрол
1. Съгласно разпоредбата на чл. 30, ал. 1 от ЗПЗП, за изпълнение на функциите на РА се създава ИСАК, която включва:

1.1. Система за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане – създава се и се поддържа от РА;

1.2. Система за идентификация на земеделските парцели (СИЗП) – създава се и се поддържа от МЗХ;

1.3. Система за идентификация и регистрация на животните – създава се и се поддържа от Българска агенция по безопасност на храните;

1.4. Интегрирана система за контрол – създава се и се поддържа от РА.

Интегрираната система за контрол включва административни проверки на подадените заявления и проверки на място.

Данните от системите по точки 1.1., 1.2. и 1.3. се обединяват от РА в цифров вид в интегрирана информационна система. Чрез нея РА извършва:

а) административни проверки на подадените заявления за подпомагане, като съпоставя данните от заявленията с данните в регистрите;

б) проверки на място, които всяка година трябва да са най-малко 5 на сто от подадените заявления за подпомагане въз основа на анализ на риска.

ИСАК е система за извършване на автоматичен контрол на подадените данни от земеделските стопани и определяне на крайните данни, спрямо които се изчисляват преките плащания от ЕС.

ИСАК следва да отговаря на изискванията на Регламент на Съвета № 73/2009 г., Регламент на Комисия № 796/2004, който определя подробни правила за приложението на ИСАК и Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на ИСАК.

Системата се използва за администриране, контрол и предотвратяване на двойни плащания на средства от ЕФГЗ и ЕЗФРСР.

2. Основни структурни и информационни елементи на ИСАК са:

- компютъризирана база данни, която съдържа информация за всички подадени заявления за подпомагане, както и данни за извършените плащания и поддържа регистри за следните уникални идентификационни номера (УИН): на земеделски стопанин, заявление, блоковете на земеделското стопанство и земеделски парцели;

- система за идентификация и регистрация на животните;

- заявления за помощи;

- интегрирана система за контрол;

- единна система за регистриране на идентичността на всеки кандидат, който подава заявление за помощ.³⁶

3. Общите принципи при прилагането на ИСАК, начина на работа и етапите, свързани с процедурите по прилагане на схемите и прилагането и използването на ИСАК, включително и функционирането на СИЗП, са представени в приложения към одитния доклад.³⁷

4. Подробното и детайлно разработване на конкретните регламенти, мерки и стъпки от ЗПЗП и наредбата по отношение на ИСАК намират отражение в утвърдения от изпълнителния директор на ДФЗ-РА Правилник на отдел „ДПП”.

Правилникът има за цел да представи процедурите по прилагането на схемите и мерките за директни плащания на площ в България и процедурите, които трябва да бъдат приети и приложени от отдел „ДПП“. Документацията, отнасяща се до ИСАК е отделна част от правилника – точка 6 „Процедура по прилагане на схемите” със 17 етапа към нея³⁸.

В Правилника подробно и в детайли са разработени, както общите принципи, така и пълният алгоритъм (стъпки) за извършване на калкулациите по схемите и мерките базирани на площ. Разгледани са всички възможни варианти, които биха могли да възникнат, съответно съобразени и с нормативната уредба към конкретния времеви момент. Посочени са формулите, които се прилагат при калкулациите на конкретните стъпки, които са представени в приложение към одитния доклад.³⁹

5. При извършените директни съществени проверки детайлно са тествани заложените в ИСАК алгоритми със стъпки и формули за конкретните калкулации, в рамките на ограничените права на достъп и допустими менюта.
След проведеното тестване на единиците от одитната извадка, грешки в изпълнението (технически и математически) на алгоритъма или калкулациите заложени в ИСАК, не са констатирани, с изключение на заложената дата на съставяне на документа „Окончателни изчисления в лева за НР1” и посочването на същата на ред „Последна корекция” в случаите, когато е извършена последваща проверка на друга дата, довела до промяна на данните, но отразена в друго подменю „История” на същия документ. Това затруднява извършването на точен сравнителен анализ и последващ контрол.
6. Консолидиран план за действие

След открити нередности в прилагането на ИСАК от мисии за проверка на ЕК и от Европейската сметна палата, българските власти (МЗХ и УО на ПРСР) се ангажират да изпълняват Консолидиран план за действие с цел подобряване на работата на ИСАК и предприемане на оздравителни действия, които трябва да бъдат предприети по отношение на откритите нередности (писмо от 6 юни 2009 г.). Тези открити нередности водят до съществен риск за европейските земеделски фондове, както показва високото ниво на грешки, установено при административни проверки и проверки на място през референтните 2007 г. и 2008 г.

Консолидираният план за действие включва изпълнението на няколко основни дейности:

6.1. Достатъчна помощ за земеделските стопани при подаване на заявленията (референтна 2010 г. и следващи) - предвижда се осигуряването на достатъчно обучен персонал и компютри за подпомагане на земеделските стопани при подаването на заявления, както и въвеждането на мерки за установяване и решаване на проблемите на етапа на подаване на заявления в местните бюра;

6.2. Административен контрол (референтна 2009 г. и следващи) - предвижда се осигуряването на достатъчно обучен персонал и компютри за провеждане и проследяване на резултатите от административните проверки, които да бъдат извършвани в рамките на 5 седмици след изтичане на срока за подаване на заявления и повторени при изплащане най-късно до 30 ноември;

6.3. Проверки на място (референтна 2009 г. и следващи) - за референтната 2009 г. проверките на място да достигнат 15 на сто, като се проведат и вторични проверки, с цел оценка на качеството на проверките на място и откриване на проблемни области. Поемат се ангажименти, засягащи контрола чрез дистанционните и класическите проверки на място;

6.4. Актуализиране на СИЗП - предлага се 3-годишен план за актуализиране на СИЗП със следните дейности и срокове за ново ортофотографиране, което да обхване и да бъде направено на:

- 40 на сто от територията на страната през 2009 г.;

- 40 на сто от територията на страната през 2010 г.;

- 20 на сто от територията на страната през 2011 г.

6.5. Докладване. ⁴⁰
Разработен и прилаган е Консолидиран план за действие с конкретни ангажименти за българските власти, отнасящ се за референтните 2009 г., 2010 г. и 2011 г. Същият обхваща поетапна актуализация на СИЗП за ново ортофотографиране в определени и актуализирани от МЗХ срокове.
7. Писма за обявени от МЗХ база данни за специализиран слой „Площи подходящи за подпомагане” и „Физически блокове” за 2009 г., 2010 г. и 2011 г. в СИЗП (част от ИСАК).

В резултат на предложения и приет за изпълнение Консолидиран план за действие, с цел подобряване работата на ИСАК, министърът на земеделието и храните изпраща писма до изпълнителния директор на ДФЗ с информация за предприемане на действия относно изготвения от МЗХ за съответния период специализиран слой „Площи, допустими за подпомагане”, както и допълнения, корекции и актуализации в базата данни за „Физически блокове” и слой „Площи, допустими за подпомагане” в СИЗП.

Тези нови информационни масиви се въвеждат в ИСАК и с тях данните са коригирани и актуализирани. Тези данни се използват при извършването на втори кръстосани административни проверки от ДФЗ-РА, спрямо обявения от МЗХ допустим слой по данни в СИЗП, както и при повторна оторизация на заявленията.

За одитирания период тези писма съответно са: 4 за 2009 г., 7 за 2010 г. и 3 за 2011 г. и една Заповед № РД 09-1214 от 22.12.2011 г. ⁴¹