V. Анализ на резултатите от проведените посещения и проверка на място на включени в одитната извадка 13 бенефициента по мярка 211 от ПРСР

1.1. Основната дейност на 6 от посетените общо 13 бенефициенти по мярка 211 е животновъдство, като земеделската им дейност е предимно съпътстваща и свързана с животновъдството (пашуване, коситба, отглеждане на фуражни култури). Останалите 7 бенефициенти отглеждат предимно различни посевни култури и трайни насаждения в зависимост от почвено-климатичните характеристики на района.

Почти всички бенефициенти посочват, че плащанията по мярка 211 не оказват влияние върху решението им как да използват земята (посеви, пасища/ливади, трайни насаждения). Въздействие по-скоро оказват фактори като традиционното използване на земята в района или основната дейност на бенефициента (например животновъдство/дивечовъдство).

а) почти 50 на сто от бенефициентите посочват като основен проблем неточности в слоя за допустимост по данни на СИЗП, вследствие на актуализиране на базата данни. Те се свързват преди всичко със сенки на високи хълмове или дървета, които са извън парцелите, но чиято сянка пада върху заявените от тях парцели и се обявява за недопустим слой от компетентните органи на МЗХ. При два случая, след предизвикани от бенефициентите теренни проверки на място, са отменени ограниченията в слоя за допустимост. Други бенефициенти са подавали жалби до МЗХ по слоя за допустимост, останали без отговор и последващи действия и са претърпели според тях несправедливи санкции;

б) налице са противоречащи си изисквания по СЕПП и мярка 211 от една страна и изискванията на дирекции „Националните паркове” („Централен Балкан” и „Рила”) по повод на храстовидната растителност и инвазивните видове (хвойна). Забранено е отстраняването на хвойната като защитен растителен вид съгласно Закона за биологичното разнообразие, а в същото време тя се разпространява бързо и реално намалява площите на пасищата, заявявани за подпомагане от бенефициентите;

в) участници по мярка Млад фермер създават например овощни градини в големи земеделски блокове, засети с полски култури, обработвани от бенефициенти по други мерки, което затруднява извършването на нормална земеделска дейност;

г) има случаи на застъпване на заявени за подпомагане площи от двама бенефициенти – например собственик и арендатор. Собственикът заявява за подпомагане по различни схеми и мерки парцел, без да го отдава под аренда, намиращ се в блок с полски култури. Целият блок, включително и неотдаденият под аренда парцел, се обработва от арендатора. При застъпването в процеса на подаване на заявления арендаторът на земеделския блок се отказва, въпреки че реално извършва земеделска дейност на парцела. В случая подпомагане получава собственикът, който не извършва земеделска дейност;

д) в някои случаи отделни длъжностни лица от ОСЗ предоставят неточна или погрешна информация на заявителите за подпомагане по отношение на условията на мярката и заявяваните парцели. В резултат на това потенциални бенефициенти се отказват от подпомагане или им се налагат санкции. ¹²³

а) община не подновява договор за отдаване под аренда на пасища, а ги отдава за 15 години за изграждане на фотоволтаични съоръжения. По такъв начин трайно се изключва определена земя от използваните земеделски площи;

б) при отглеждане на застаряващи лозя (от 1969 г.), съществува практическа невъзможност те да бъдат възобновени, поради сериозни затруднения за изпълнение на изискванията на закона и представяне на нотариално заверено съгласие на всички собственици за изкореняване на лозята и засаждане на нови в дадения масив. Това поставя пред голям риск бъдещото обработване на тези масиви и постигането на целта на мярка 211 за устойчиво използване и развитие на земята;

в) съществува повишен риск от застъпване на площи, отдадени за пашуване от Национален парк "Рила", тъй като документите, издадени от парка не съдържат конкретни данни за парцелите, което води до лишаване от подпомагане или налагане на санкции.¹²⁴

Във връзка с изпълнението на това задължение¹²⁷, от МЗХ е сключен договор № РД 51-72/28.05.2010 г. за разработване на интерфейс между УО и РА за целите на наблюдението на ПРСР 2007 – 2013 г. с продължителност 36 месеца, от които 6 месеца за изработване и тестване на софтуера и 30 месеца – за неговата поддръжка. Задачата на изпълнителя е да изработи връзка (интерфейс) между базовия софтуер на УО и системата за управление на проекти на ПРСР на РА с оглед подаване и агрегиране по електронен път на данните, набирани по индикатори за наблюдение. Интерфейсът не генерира справки за подадени, отхвърлени, оттеглени, санкционирани заявления, както и причините за евентуални санкции.

Цялостното извеждане на информация от базата данни на ИСАК се възпрепятства от някои липси и/или непълноти в нея, които все още не позволяват на програмния алгоритъм автоматично генериране на адекватни данни.¹²⁸

От кореспонденцията между ДФЗ-РА и УО¹²⁹ е видно, че корекциите от страна на ДФЗ-РА върху вече въведените данни в ИСАК са с краен срок за приключване 30.04.2012 г., а крайният срок за приключване на допълването на данни в ИСАК е 31.12.2012 г. и че към датата на съставянето на годишния доклад за изпълнението на ПРСР за 2011 г. интерфейсът все още не работи.

В отговор на зададен въпрос УО на ПРСР изтъква, че през одитирания период получава регулярно информация от ДФЗ-РА относно изплатените суми и подпомогнатите земеделски стопани по мярка 211, на основание чл. 15 от Договора от 2008 г. Така ежеседмично УО получава от ДФЗ-РА справка за одобрени заявления по стартирали мерки от ос 2 (включително и по мярка 211), която съдържа данни за брой подадени заявления, брой оторизирани заявления, оторизирана субсидия в лева (от ЕС и общо) по години от стартирането на мярката с натрупване. ДФЗ-РА изпраща ежемесечно информация за оторизираните суми по бенефициенти, както и отчет за всички извършени плащания. Всяко тримесечие ДФЗ-РА подава поименна информация относно установени нарушения от одобрени за подпомагане кандидати, постъпили жалби и извършени проверки на място с кратко описание на констатираните нередности.¹³²

2.2.1. В годишните доклади¹³⁴ данните за отделни показатели, свързани със заложените количествени индикатори за продукт/извършени дейности – подадени/одобрени заявления и декларирани/одобрени площи - са към 31.12. за съответната календарна година. Тези данни не отразяват актуалната информация към края на съответната кампания (30.06.) на следващата календарна година.

Поради това данните в годишния доклад не са окончателни за кампанията от отчетната година. На практика в годишните доклади за напредъка се отразяват сравнително точни данни за предходните кампании спрямо отчетната.

Освен това в годишните доклади за едни и същи показатели са посочени различни данни, тъй като те са показани в развитие към момента на съставянето на съответния доклад. Например:

а) одобрени/допустими площи за кампания 2009 в годишния доклад за изпълнение на ПРСР за 2009 е посочено, че са 301 365 ха, в годишния доклад за 2010 по този показател за 2009 г. е отчетено 297 517 ха, а в доклада за 2011 - 265 735 ха;

б) броят на одобрените заявления за кампания 2009 г. в годишния доклад за 2009 г. е 26 254, а в годишния доклад за 2010 - 26 134.

2.2.2. Представените справки за целите на одита от ДФЗ-РА съдържат различна информация за същите показатели. Данните са извлечени от базата данни в ИСАК по кампаниите за мярка 211 и отразяват изчислените резултати към момента на изготвяне на справките – 20 февруари 2012 г., 28 март 2012 г. и 29 май 2012 г. Например:

а) одобрени/допустими площи за кампания 2009 в справката са 266 454 ха, докато в годишния доклад за 2009 са отчетени 301 365 ха;

б) одобрените заявления за кампания 2009 по справката са 26 248 бр., а в годишния доклад за 2009 г. са 26 254 бр.

Тези разлики се дължат на:

- данните в годишните доклади са към 31.12. за съответната календарна година, като в същото време някои данни са към по-късна дата (одобрените заявления 26 254 за кампания 2009 г. в годишния доклад за 2009 г. са към 30.05.2010 г.);

- данните в годишните доклади за даден показател се представят в развитие, съобразно актуалното им състояние към датата на съответния доклад;

- предоставената информация в изготвените от ДФЗ справки е по кампании и отразява текущото състояние на заложените данни към момента на изготвянето на справките;

- възможността, земеделски стопани да оттеглят по всяко време подадени заявления.

При отчетените изплатени средства наблюдаваните разлики са допустими, тъй като в една календарна година могат да се изплащат средства както за текущата, така и за предходните кампании.

2.2.3. В годишните доклади се използва различна терминология за данни от един и същи тип и с неясно съдържание например:

- брой подадени заявления и брой фермери (първоначално заявени);

- одобрени заявления брой и брой заявители получили субсидия;

- декларирани и заявени площи;

- одобрени площи, подпомогнати и допустими площи;

- одобрени публични разходи и общо публични разходи;

- платени публични разходи и изплатена сума.¹³⁵

Анализът на посочените данни показва, че през одитирания период одобрените кандидати за подпомагане по мярка 211 са относително постоянен състав с тенденция на лек, но постоянен ръст и че заложената цел от 60 000 е нереалистична. С намалението на индикатора на 40 000 се залага по-реалистична цел и се повишава напредъка в изпълнението на мярката в Годишния доклад за 2011 г.¹³⁸

Определената от ПРСР цел да бъдат подпомогнати 328 000 хектара площ на земеделски стопанства е изпълнена средно 78.2 на сто спрямо установената/допустима площ, като за одитирания период изпълнението на този индикатор е относително постоянна величина и е в диапазона от 75 до 81 на сто.¹³⁹

Относно междинната оценка чл. 86 на същия Регламент посочва, че се установява система за текуща оценка за ПРСР, като УО и Комитетът по наблюдение използват текущата оценка, за да проверяват напредъка на програмата по отношение на постигане на целите на базата на индикатори за оценка на резултатите и, където е възможно, на база индикатори за въздействието на програмата.

Точка 1.7. „Изисквания за докладването в съответствие с различните видове показатели” на Наръчника за Общата рамка за мониторинг и оценка на ЕК (септември 2006 г.) посочва, че докладването на общите и допълнителните показатели за резултати се извършва всяка година след 2008 г. и че управляващите органи са отговорни за докладването на този вид показатели. Относно показателите за въздействие пак там се посочва, че оценката на въздействието и съответните показатели са централни за докладите за оценка, като честотата на докладване съвпада с предварителната оценка (2005–2006), междинната оценка (2010 г.) и окончателната оценка (2015 г.).

Съгласно ПРСР (т. 11.2 „Управляващ орган” и т. 12. „Системи за наблюдение и оценка”), на УО се възлага изпълнението на функциите по наблюдение, оценка и докладване на напредъка в изпълнението на Програмата, както и организирането на извършването на нейната оценка от външен оценител¹⁴⁰. Наблюдението и оценката следва да се основават на ръководството на Общата рамка за наблюдение и оценка на ЕК и да отчитат напредъка в прилагането на програмата чрез базовите индикатори, както и бюджетните индикатори, индикаторите за продукт/дейност и индикаторите за резултати и въздействие на ПРСР.

От друга страна, съгласно чл. 34 от Регламент (ЕО) № 1975/2006 на Комисията от 07.12.2006 г., държавите-членки изпращат в ЕК до 15 юли всяка година, а за първи път – до 15 юли 2008 г. отчет за предходната финансова година на ЕЗФРСР относно броя на исканията за плащания за мярка 211, общата площ за подпомагане и извършените плащания.

Прегледът и анализът на Годишните доклади за напредъка показват, че в тях се отчитат само индикаторите за брой на подпомогнатите стопанства от планинските райони и площ на подпомаганите стопанства, както и информация за изплатените суми.

В годишните доклади не се отчита изпълнението на мярката по заложените в ПРСР индикатори за резултат:

- „Предотвратяване на маргинализацията и изоставянето на земите” с цел за ПРСР 2007 – 2013 г. 15 %;

- „Подобряване на качеството на почвите” с цел за ПРСР 2007 – 2013 г. 5 %.

В Годишните доклади не се отчитат и индикаторите за въздействие:

- „Предотвратяване на загубата на био-разнообразие”;

- „Поддържане на земите от земеделския и горски фонд с висока природна стойност”.

Индикаторите за резултати и за въздействие не са отчетени и в Текущата и Междинна оценка на ПРСР 2007-2013 г. за периода 2007 – 2009 г. изготвена от фирма Agrotec SpA.¹⁴¹

В отговор на поставени въпроси УО на ПРСР посочва, че през 2013 г. ще бъде направен пълен анализ на постигане на целите и резултатите от прилагане на мярка 211, като понастоящем информацията, която се изпраща всяка година до службите на ЕК е само за брой на подпомогнатите стопанства от планинските райони, площ на подпомаганите стопанства и сумите на тази помощ.

Управляващият орган информира също, че не съществува обвързаност между отделните цели на мярка 211 и различните индикатори за измерване на степента на тяхното постигане, както и че въздействието от изпълнението на индикаторите върху постигането на целите е комплексно.¹⁴²

В годишните доклади за напредъка УО на ПРСР декларира, че прилагането на мярка 211 е свързано с устойчивото управление на земеделските земи и е насочено към съхранение на земеделската дейност в планинските райони, подпомагане поддържането на ландшафта и съществуващото биоразнообразие и противодействие на обезлюдяването и изоставянето на земята в тези райони. Това твърдение не е обвързано с цялостен анализ на изпълнението на всички индикатори за измерване постигането на целите.

Сред данните, които се предвиждат да се получават чрез все още нефункциониращия интерфейс между информационните системи на МЗХ и ДФЗ-РА, отсъстват такива, които могат да имат отношение към индикаторите за резултат и за въздействие по мярка 211. Интерфейсът не предвижда и получаването на данни относно спазването на УПЗДЗЕС, макар че в мярка 211 е записано, че постигането на целите на индикаторите за въздействие ще се наблюдават с прилагането на УПЗДЗЕС.¹⁴³
УО не отчита в годишните доклади за напредъка изпълнението на индикаторите за резултат и за въздействие. Междинната оценка от 2010 г. също не съдържа данни за изпълнението на тези индикатори. По този начин УО не осъществява текущо наблюдение на посочените индикатори, което повишава риска за реална оценка на ефективното изпълнение на мярката във връзка с постигането на поставените цели.

Поставените от ПРСР цели чрез изпълнението на мярка 211 не са обвързани с конкретни индикатори за постигането им.

Отсъствието на пряка обвързаност между цели и индикатори за тяхното измерване затруднява оценката за напредъка при постигането на целите на мярката.