Становище

Възможността националната сигурност да бъде абсолютизирана а priori би открила пряка и неограничена възможност за злоупотреба с власт чрез произволно позоваване на това основание – с цел да се избегне евентуално контролът върху действията на органите на изпълнителната власт в нарушение на индивидуалните права и свободи. Това би създало прецедент, който обезсмисля прокламирането на основните права и свободи като основно начало на държавата ни не само за чужденците, но и за всички лица, намиращи се под юрисдикцията на Република България.

Като налага забрана на съдебния контрол върху всяка и всички административни мерки, наложени от орган на изпълнителната власт във връзка с непосредствена опасност за националната сигурност, Тълкувателният закон изключва възможността на съда да прецени дали да приеме за разглеждане жалба, насочена срещу нищожността на акт на администрацията, както и му забранява да обсъжда както допустимостта, така и съществото на евентуални оплаквания за това, че чрез обжалвания акт се засяга и друго – основно и неотменимо право на засегнатото лице. По същество това означава отнемането не само на правото на съдебен контрол, но и на най-съществената основна функция, визирана в чл. 117 – защита на правата и свободите на гражданите. Това би означавало отнемането на гаранциите за всяко и всички основни права и свободи, защитени от Конституцията и предоставянето на свобода за злоупотреба с изпълнителна власт, от каквато не са застраховани и най-развитите демокрации.

6. 
   Теорията на конституционното право познава права, върху които не са допустими никакви ограничения, права, спрямо които ограничения са допустими само в случай на война, военно или друго извънредно положение, както и права, чието ограничение е допустимо в интерес на други конституционни ценности, но не и в преследването на други цели.
   

Поради характера на самите основни права и степента на тяхната защитеност, всеки закон, който извежда гарантирани от Конституцията индивидуални права извън съдебния контрол във връзка с каквато и да било обществена необходимост, би предизвикал спорове за конституционосъобразността на закона. Конституционният съд вече е заемал становището, че по тази причина дискрецията на Народното събрание за ограничаване на съдебния контрол, предвиден в чл. 120 ал. 2, всякога ще подлежи на преценка за конституционосъобразност.

7. 
   При осъществяването на такава преценка Конституционният съд винаги ще бъде изправен пред конфликт между защитени от Конституцията ценности и необходимост от избор между тях. Изборът между гарантирани от Конституцията ценности и принципното произнасяне по такъв конфликт би било невъзможно, освен ако Конституционният съд не създаде непредвидена в Конституцията преферентна скала на гарантираните от нея демократични ценности на обществото. Това означава Съдът да придаде по-голяма обществена и конституционна значимост на еднакво гарантирани от Конституцията и върховенството на закона обществени ценности и основни начала на държавата, каквато самата Конституция не съдържа.
   

Както поради липсата на конституционна скала на основните обществени ценности, така и поради многообразието на фактическите и правни ситуации, при които такива закони могат да бъдат приемани и прилагани, такъв подход на съда едва ли би могъл да даде конституционосъобразен отговор на необходимостта от справедлив баланс при защитата им в интерес на обществото.

8. В своето Решение № 7 по к.д. 9/95 Конституционният съд е постановил, че:

“Разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, която допуска възможността със закон да се изключват някои категории административни актове от съдебния контрол за законност, трябва да се тълкува ограничително и не обхваща тези актове, които засягат основни конституционни права.”

Противното би означавало възможност права, които представляват конституционна ценност, да бъдат произволно или неоснователно отнемани или потъпквани по силата на закон или административна практика. Възможността на Парламента да изключи всеки и всички актове на изпълнителната власт от съдебен контрол би нарушила принципите на законност, разделение на властите, защита на основните права и свободи и баланс на трите власти в демократичната държава и би оставило индивидите беззащитни срещу произвол.

9. 
   За да се гарантира на конституционните права такава степен на защита, каквато изисква конституцията, съдебният път за тяхната закрила трябва винаги да е открит за гражданите. /вж. Емилия Друмева, Конституционно право, Университетско издателство “Св.Климент Охридски”, София 1998 г., стр. 635-7/
   

Това не означава, че тези права не могат да бъдат ограничавани в някаква степен, нито че не могат да бъдат допълнително регламентирани със закон. Напротив, за да се осигури ефективното упражняване на основните права, съвременната правова държава изисква законов регламент, който да сочи ясно условията, при които правата могат да се ползват и ограничават. Предвидените в законите ограничителни мерки са допустими само тогава, когато са ясно и подробно очертани в закон и с тях не се посяга на същностното съдържание на самото основно право. Условие за тези ограничения е налагането им единствено в интерес на преследваните други – също защитими - конституционни цели и пропорционалността на мерките спрямо същностното ядро на засегнатото право.

10. 
    В съответствие с тези принципи са и предвидените в Европейската конвенция за правата на човека принципи за допустимост на ограниченията на гарантираните в нея права. За да е възможна преценката на спазването на тези изисквания са необходими някакви гаранции за контрол.
    

По разгледаното през 1998 г. от Европейския съд по правата на човека дело Sidiropoulos and others v. Greece, гръцките съдилища отказали да регистрират асоциация на лица с македонско национално самосъзнание, защото била заподозряна, че подкопава териториалната цялост и сигурността на държавата. При преценката си дали е допуснато нарушение, Европейският съд е проверил дали ограниченията, които “трябва да бъдат тълкувани стеснително, в смисъл че тяхното изброяване е изчерпателно, а тяхната дефиниция е по необходимост ограничителна” са били наложени в интерес на защитата на “законна цел” и са били “предвидени в закона” според изискванията на член 11/2/ от ЕКПЧ.

Съдът отбелязва, че изключенията предвидени в чл. 11/2/ ЕКПЧ “следва да бъдат тълкувани стриктно; и само убедителни и наложителни причини могат да оправдаят ограниченията на свободата на сдружаване. При определянето дали нуждата от това по смисъла на чл. 11/2/ наистина съществува, държавите имат ограничено право на преценка, което върви ръка за ръка със стриктния европейски контрол както по отношение на закона, така и по отношение на решенията, по които този закон е приложен, в това число и тези, издавани от независими съдилища.”

11. 
    В практиката си Европейския съд по правата на човека е приемал, че Конвенцията не винаги изисква съдебен контрол за гаранции на правата. Този съд е произнасял решения, според които държавата не е длъжна да осигури съдебен контрол над уволненията на държавните служители, но не и, че държавата е свободна да не предостави вътрешноправни средства за защита на експулсирани лица срещу заплаха от изтезания.
    

1. 
   Правото на защита и достъпът до съдебен контрол са самостоятелни права, предвидени от конституцията като процесуални гаранции за останалите конституционни и законни права на индивидите. Те не могат да се разглеждат абсолютизирано - сами по себе си, а винаги във връзка с конкретно засегнато право, което се нуждае от гаранции. Обсъжданият закон не разграничава по никакъв начин възможностите за засягане на гарантираните за чужденците основни права по конституция от тези предвидени в ЗЧРБ, които безспорно се ползуват с по-малки гаранции. Напротив, законът оставя открита възможността за еднакво безконтролно засягане както на правото на пребиваване, така и на предоставените на пребиваващи в страната чужденци основни конституционни права, еднакви с тези на българските граждани.
   

2. 
   Предвиденото в чл. 47 ЗЧРБ ограничение е в интерес на националната сигурност - безспорно конституционно защитима ценност, за чиято охрана могат да се ограничат някои, но не и на всички основни права. Едва ли е спорно, например, че свободата от изтезания е неотменимо и неограничимо конституционно право, но при липсата на какъвто и да било контрол няма и никакви гаранции, че забраната на изтезанията няма да бъде нарушена чрез експулсирането на лице, застрашено от такова третиране в приемащата страна. Тази забрана е абсолютна и както по конституция, така и в ратифицираните от България международни инструменти, тя не подлежи на ограничение, дори и когато е застрашена националната сигурност. Със Закона за тълкуване на чл. 47 опасността от пренебрегването на тази забрана се утвърждава и чрез незабавната изпълняемост на визираните заповеди.
   

Ограничителните мерки, предвидени в закона, не са измерими относно тяхната пропорционалност и не само не е възможна, но е и изрично изключена преценката на съд или друг орган за пропорционалност на мярката спрямо засегнатите с нея основни права.

3. 
   Конституционният съд е приел, че Парламентът не е свободен да изключва от съдебен контрол всякакви административни актове. Такава възможност би обезсмислила самото разделение на властите и функцията на съдебната власт като контрольор на възможната злоупотреба с власт.
   

В Решението си по дело 5/97 по к.д. 25/96 г. Конституционният съд е обсъдил “въпроса дали може законодателят произволно да изключва съответен административен акт от съдебно обжалване. Дали е достатъчна за това преценката му за целесъобразност, или той трябва да се ръководи и от други критерии при определяне на това изключение. Ако се приеме, че законодателят може по целесъобразност да решава както намери за добре въпроса за изключенията по ал. 2, ще се стигне до обезсмисляне на основния конституционен принцип за съдебен контрол върху административните актове, залегнал в текстовете на чл. 120 от Конституцията.

4. 
   Изключване от съдебен контрол на индивидуални административни актове, които накърняват основни конституционни права и свободи “когато друга, по-висша, но изрично конституционно прогласена ценност трябва да бъде приоритетно защитена”, следва също така да е пропорционално и съобразено с предвидената в Конституцията различна степен на допустимост на ограниченията на основните права и свободи – според тяхната ценност в обществото.
   

5. 
   Различната степен на важност на засегнатите права предполага и различни по степен гаранции, включително и процедурни, за тяхната охрана. В съответствие с тези принципи, Конституционният съд е приел, че в хипотезата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията такова изключване (на съдебен контрол) е недопустимо, когато се засягат основни конституционни права - Решение № 21 по к.д. № 18 от 1995 г, докладвано от съдията Тодор Тодоров.
   

Този принцип е утвърден и в Решение № 11 от 30.IV.1998 г. по к.д. № 10/98 г. на Конституционния съд, докладвано от съдията Георги Марков:

…

…Ч л. 120, ал. 2 от Конституцията… допуска изключване на съдебен контрол от законодателя само по отношение на определени административни актове във връзка с административни, а не с договорни трудови правоотношения. Но и в хипотезата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията такова изключване е недопустимо, когато се засягат основни конституционни права - Решение № 21 по к.д. № 18 от 1995 г.”

6. 
   При липсата на друга законова възможност за защита от посегателство върху основни права, съдът следва да е свободен да прилага Закона за чужденците в Република България в степента, в която той съответствува на конституцията. С Решение № 3 от 1992 по к.д. 30/91 Конституционният съд е приел, че такова тълкуване не може да се извършва от законодателя. “Тълкуване на конституционни текстове, може да се направи в процеса на правоприлагане от съдебни и административни органи”. Обсъжданият закон посяга пряко на функцията съдебната власт като независим гарант на правата на индивидите. Независим съд е онзи, който не е обвързан с изпълнителната власт, нито с коя да е от страните в спора, както и който има институционални и законови гаранции, че няма не бъде подложен на никакъв натиск при постановяването на решенията си.
   

В случая не иде реч за натиск, а за пряко разпореждане на Народното събрание с правомощията на съда да осъществи контрол върху акта на изпълнителната власт, както и относно произнесени в продължение на две години от съдилищата актове. Възможността за обявяване на постановени съдебни актове за нищожни и указанията на парламента за начина на разглеждане и решаване на спорове обезсмислят самото съществуване на съдебната власт.

7. 
   От гледна точка на общия принцип за разделение на властите както е недопустимо описаното вмешателство на законодателната в съдебната власт, така е и наложителен и присъщ на този принцип, контролът, който съдебната власт по своята природа осъществява върху действията на администрацията, т.е. на изпълнителната власт.
   

8. 
   Съдебният контрол върху административните актове е конститутивен елемент на правовата държава. Възникнал исторически като израз на идеята за разделение и балансиране на властите в държавата, той е израз и на подчинение на държавната власт на Конституцията и законите. Съдилищата в демократичните общества са призвани да осигурят законност и гаранции на гражданите срещу произвол именно чрез контрола, който те осъществяват върху законосъобразността на действията на изпълнителната власти. В развитието на идеята за баланс и допълване на трите разделени власти, на съда е възложена ролята на арбитър, овластен да отменя незаконосъобразните актове на изпълнителната власт. Съществува реална опасност за правата на гражданите и за злоупотреба с изпълнителната власт, ако неправомерно и необосновано се ограничава съдебният контрол.
   

В своето Решение № 13 от 1993 по к.д. 13/93 Конституционният съд е постановил: