За проведен функционален анализ на общинска администрация искър софия, 2014 Г. Съдържание

* Цифрата на горния ред показва броя функции по всички нормативни актове

_{** Цифрата в скобите показва броя функции по местни наредби}

Легенда:

Функции по национално законодателство и местни наредби

Функции по национално законодателство

Областта на регионалното и местното развитие се свързва с разработването на различни стратегии, планове и мерки за устойчиво местно развитие. По същността си тази област носи потенциал за разгръщане на местни инициативи за повишаване икономическото и социално благосъстояние на населението на територията на общината. Разбираемо е защо тук не се срещат функциите по регулиране и предоставянето на услуги.

Що се отнася до областта на образованието, положението е различно. В тази сфери липсва функцията по секторна политика. Общинската администрация е обвързана с предоставянето на услуги от името на централната власт. Това е индикатор за ограничената сфера на дейност на органите на местното самоуправление и кмета като орган на изпълнителната власт в общината. А тази сфера е непосредствено свързани със социалния капитал в общината – хората.

На горната таблица е показано разпределението по типове функции, броят им по различните области на политика и е посочен броят на функциите, които са по силата на наредби на общинския съвет. Показателно е, че сумата от различните функции, които са предмет изцяло на регламентация от националното законодателство, надхвърля общия обой на функциите, в които има поле за местни политики. Но въпреки това, анализът на наредбите, приети от общинския съвет, показва, че относителният дял на функциите по регулиране, вменени на кмета чрез тях са с най-голям относителен дял – 27,95%, независимо, че броят им не е голям. Но с оглед изискването да се намалява регулативната тежест върху потребителите на услуги, следва да се преразгледат нормативните документи с местен характер и ако има възможност, да се прецизират в посока отстраняване на някои от регулативните функции.

Кметът на общината е териториален орган на изпълнителната власт с обща компетентност. В своята дейност той се ръководи от законите, актовете на общинския съвет и решенията на населението. В Устройствения правилник на общинска администрация Искър, в чл. 8, в двадесет и пет точки са изброени правомощията на кмета на общината. Прави впечатление, че в 14 от тях е налице пълно или почти пълно съвпадение с разписаните правомощия на кмета, съгласно чл. 44, ал.1 от ЗМСМА. В няколко от точките са разписани правомощия по специални закони, като например по ЗУТ, като не е ясно по какъв признак са подбрани, за да бъдат записани в УП. Както беше споменато, кметът има правомощия по множество закони, подзаконови нормативни актове и наредби на общинския съвет и затова е удачен вариантът Устройствения правилник да препраща към тях с обща формулировка, както в случая с община Искър. Правят впечатление три текста, които в голяма степен се припокриват, а именно:

Необходимо е да се премахне повторението и за да се постигне по-стегнат изказ, само една точка да обхване посоченото правомощие.

В рамките на правомощията на кмета, посочени в УП, е налице буквално позоваване на текст от ЗМСМА, който не е валиден за община Искър, тъй като общинтаа няма районно деление:

- Текстът в УП е:«3. назначава и освобождава от длъжност заместник-кмета на общината, ръководителите на звената на издръжка от общинския бюджет, служителите в общинската администрация, с изключение на тези по чл. 46, ал. 1, т. 4 от ЗМСМА и налага предвидените от закона дисциплинарни наказания;». А в чл. 46, ал. 1, т.4 от ЗМСМА е записано: «4. (изм. - ДВ, бр. 69 от 2003 г., в сила от 27.10.2003 г., доп. - ДВ, бр. 69 от 2006 г.) назначава и освобождава служителите от общинската администрация в района или кметството, които подпомагат неговата дейност, в съответствие с утвърдената численост и структура;“. Налага се изводът, че в т.3 от. чл. 8 на УП трябва да отпадне текстът „с изключение на тези по чл. 46, ал. 1, т. 4 от ЗМСМА», тъй като е излишен .

Дейностите, свързани с ръководството на всяка административна структура, организационно се обособяват в рамките на общата администрация и както беше посочено по-горе, се отнасят до следните области:

• 
  Управление на човешките ресурси;
  
• 
  Управление на финансовите ресурси;
  
• 
  Управление на собствеността;
  
• 
  Управление при кризи;
  
• 
  Сигурност на информацията
  
• 
  Административно обслужване;
  
• 
  Информационни системи, деловодство;
  
• 
  Законосъобразност на дейността;
  
• 
  Публичност на дейността;
  
• 
  Протокол.
  

От десетте области на компетентност на кмета като ръководител на администрацията, анализът на функциите на тази дирекция показва, че 5 от тях за нея са основни – управление на човешките ресурси, управление на финансите, управление на собствеността, информационни системи и деловодство и законосъобразност на дейността. В сферата на административното обслужване, информационни системи и деловодство, и сигурност на информацията тази дирекция, както би следвало да бъде, няма водеща роля. В нея не са застъпени и типичните за общата администрация функции, като публичност на дейността, протокол и управление при кризи. Правомощията по „управление при кризи“ и частично „сигурност на информацията“ се осъществяват от определен служител, който е на пряко подчинение на кмета на общината. Едно от правомощията на тази дирекция е:„22. организира съхранението на счетоводната информация и ползването й съгласно Закона за счетоводството;». Поради тази причина може да се приеме, че реализира само частично функцията по сигурност на информацията.

Две от областите на компетентност – „законосъобразност на дейността“ и „административно обслужване“ се явяват основни функции и при дирекция „Социално-икономическо развитие, териториално и селищно устройство“. Между правомощията на дирекцията е налице следното:

„13. изготвят необходимата документация за провеждане на процедурите по Закона за обществените поръчки и Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки.“.

Текстът поставя два проблема:

• 
  Цитиране на наредба, която вече е отменена;
  
• 
  При наличието на дирекция „Обществени поръчки и информационно-техническо обслужване“ подобен текст поражда въпрос за наличие на дублиране на функциите относно провеждането на обществени поръчки. В рамките на проведените интервюта се установи, че действително дирекция „ОПИТО“ е водеща при организацията и провеждането на обществените поръчки, а дирекция „СИРТУ“ подпомага тази дейност.
  

• 
  Да се актуализира УП от гледна точка позоваването на нормативни актове, които вече не действат;
  
• 
  Да се конкретизират отговорностите на отделните дирекции по отношение обществените поръчки;
  

Административното обслужване е в прерогативите и на трите дирекции, и на сектор „МДТ“. Това е напълно обяснимо, тъй като общинските администрации са призвани да обслужват гражданите и бизнеса.

Функцията „информационни системи, деловодство“ имат две дирекции, като в частта на деловодството тя се явява основна за дирекция „Финансово-стопански дейности и административно-правно обслужване“ и дирекция „Обществени поръчки и информационно-техническо обслужване“. В т.42 от правомощията на дирекция „ФСДАПО“ е записано:“ осъществява деловодната дейност във връзка със заявления, жалби и сигнали на гражданите;“ А сред функциите на дирекция „Обществени поръчки и информационно-техническо обслужване“ фигурира: „41. (нова съгласно Заповед № 49 от 06.02.2014 г.) осъществява деловодната дейност на администрацията;» Фактът, че и двете дирекции имат функции по отношение на деловодството, е смущаващ в две посоки:

• 
  деловодната дейност е типична функция за общата администрация;
  
• 
  наличие на явно дублиране на функцията.
  

По време на интервютата се установи, че проблеми съществуват по отношение реализирането на функцията, свързана с информационните системи. Това не е единичен случай – държавната администрация не е в състояние да осигури необходимото ниво на заплащане, за да задържи специалисти в тази област. Начинът на формиране на възнагражденията в администрацията и техните размер, не са привлекателни за хора, които притежават умения в тази област и всяка администрация решава проблема си както намери за най-удачно. Препоръката е тази функция по възможност да се аутсорсва, за да се осигури надеждна поддръжка на хардуера и софтуера, използван в общината.

Функциите, отнасящи се към областта „публичност на дейността”, които подпомагат кмета при осъществяване на връзките му с организации и лица на местно, национално и международно ниво, се осъществяват чрез дейността на двете дирекции от специализираната администрация, като за едната от тях се явяват основни – за дирекция „Обществени поръчки и информационно-техническо обслужване“. На практика е налице частично разпокъсване на тази област на компетентност и при реализацията на функцията от страна на дирекция „СИРТСУ“ („координира дейностите във връзка с посещения на делегации, свързани с разработването на проекти и отговаря за професионалното представяне на общината;») следва да се осъществява координация с дирекцията с основни функции по отношение на публичността на дейността.

Областта на компетентност „протокол“ е „покрита“ с функции на дирекция „ОПИТО“.

Съответствието на функциите на звената от общата администрация по области на компетентност на кмета като ръководител на администрацията са представени в Приложение 4.
2.1.5.2 Релевантност към специалните правомощия
Както беше посочено в т. 2, специалната компетентност на кмета на общината е групирана в следните области:

• 
  Икономика и общинска собственост;
  
• 
  Местни данъци и такси;
  
• 
  Регионално/местно развитие;
  
• 
  Териториално устройство / Административно-териториално устройство;
  
• 
  Благоустройство, инфраструктура и транспорт;
  
• 
  Образование;
  
• 
  Здравеопазване и социални дейности;
  
• 
  Околна среда и води;
  
• 
  Аграрна политика;
  
• 
  Култура, спорт, туризъм;
  

• 
  Дирекция „Социално-икономическо развитие и териториално-селищно устройство“;
  
• 
  Дирекция „Обществени поръчки и информационно-техническо обслужване”.
  

Като цяло, функциите на двете дирекции обхващат дефинираните области на специална компетентност на кмета, но се наблюдават специфични съчетания между тях по отношение изпълнението на определени функции.

Дирекция „Социално-икономическо развитие и териториално-селищно устройство“ изцяло покрива областта на компетентност „териториално устройство“. По другата част от областта на компетентност на кмета на общината, свързана с административно-териториалното деление, няма разписана функция на нито една от дирекциите. Възможно е поради епизодичния характер на тази дейност, тя да не е намерила място в правилника, но е добре да има яснота в такива случаи кое организационно звено би го подпомагало при изпълнението.

В областта на „икономика и общинска собственост” функции имат дирекция „Социално-икономически развитие и ТСУ“ и дирекция“ФСДАПО“. Тук интерес представлява фактът, че дирекцията от общата администрация извършва следното:„4.изготвя проекта за инвестиционната програма на общината и отчетите за нейното изпълнение;». Инвестиционната програма е съществена част от реализацията на общинския план за развитие и обикновено се разработва от звената в специализираната администрация. Обяснението тук е, че се изготвя успоредно с разработване на бюджета на общината, а той основно се изготвя и отчита от дирекция «ФСДАПО». Препоръката е да се открои участието и на другите дирекции при разработване на инвестиционната програма, като се разпишат конкретни техни функции - като участие в разработване, изготвяне на предложения и др.

Дейностите, свързани с европейските програми и разработването на проекти, не са аналитично обособени в самостоятелна област на политика и съответно, компетентност на кмета, защото по същността си са механизъм за постигане целите на местното развитие чрез привличане на външни средства. Тази специфична дейност е мощен инструмент в подкрепа на реализацията на местните политики когато е обвързана със стратегическите цели и приоритети на местната общност и респективно, на местната власт и администрация. В рамките на общинската администрация не е създадено отделно звено, но дейностите, свързани с разработване на проекти, са разписани за дирекция „СИРТСУ“. По отношение разработването и реализацията на програми и проекти, освен ресорната дирекция, функции имат и другите дирекции, което бе споделено по време на интервютата с представители на администрацията. Прецизирането на функциите на дирекциите в това отношение и ясното разписване на сферите на отговорност, ще допринесе за по-добрата организация и координация между звената, а следователно - за постигането на по-добър резултат при разработването и реализацията на проектите.

Обезпечеността с финансови ресурси е задължителна предпоставка за провеждане на всяка политика. Във връзка с процеса на финансова децентрализация общините имат право да определят размера на местните данъци и такси и са отговорни за събирането им. Тъй като това е основна политика, организационното звено, което следва да подпомага кмета при нейното формиране и реализация, трябва да е в рамките на специализираната администрация и това е така в община Искър. Но след последната промяна в структурата и длъжностното разписание, секторът „МДТ“ е преминал на подчинение на директора на дирекцията от общата администрация. Характерна особеност е, че функциите по определяне и събиране на местните приходи са съчетани в тази дирекция с бюджетирането, което се отнася към областта на управлението на финансовите ресурси и трябва по принцип да е ситуирано в общата администрация. Така в тази дирекция се концентрират два различни по същността си управленски процеса. Планирането на приходите и техните източници е важна част от бюджетния процес, но самият бюджет, като приходно-разходна сметка за съответната година и изпълнението му, е обвързано със законосъобразното изразходване на средствата и тяхното осчетоводяване. От друга страна, се наблюдава дублиране на функции на дирекцията „ФСДАПО“ и сектор „МДТ“, а именно:

- „Чл.24. (1) 11.организира изготвянето и изпращането на съобщенията на задължените лица за дължимите суми;» - за дирекцията.

- «Чл.24 (3) 19. уведомява и съобщава на физическите и юридическите лица дължимите данъци и такси за текущата година, за притежаваните от тях недвижими имоти;“ – за сектор „МДТ“.

Приведените текстова показват, че е налице дублиране във функциите на дирекция „ФСДАПО“ и сектор „МДТ“ и следва при актуализация на УП да се разграничат задълженията им.

В областта на политика „култура, спорт, туризъм” функции имат две дирекции – „Социално-икономическо развитие и ТСУ” и „Обществени поръчки и информационно-техническо обслужване”. В първата дирекция е застъпено популяризирането на местното културно-историческо наследство и паметниците на културата, както и на местните традиции и обичаи и участие в разработване на програми по отношение на туризма. Дирекция „ОПИТО“ съгласно УП следва да се занимава с категоризацията на хотели и ресторанти, съобразно Закона за туризма и подзаконови актове. Общината работи по стратегически документ в сферата на туризма, което явно показва, че тази сфера е от съществено значение за развитието на региона. В този аспект препоръката е дейностите в сферата на туризма да се координират и извършват от една дирекция.

Основните функции в областта на политика „образование”, „здравеопазване и социални дейности“ и „околна среда и води“ не се изпълняват в посочените по-горе дирекции, а от служител, който е извън основния щат на общината. Задълженията, с които той е натоварен, са разписани подробно в УП и от тях е видно, че са многообхватни. В тази връзка препоръката е да се освободи този служител от някои задължения, за да съсредоточи вниманието си в сферата на екологията. Това е област, която е регламентирана с много закони и наредби и изискванията към общините непрекъснато се увеличават. Да се разгледа възможността служителят, изпълняващ функции, свързани с екологията, да стане част от основната администрация.

Функции от областта „аграрна политика” са разписани за дирекция „Социално-икономическо развитие, териториално и селищно устройство“.

Дефинираната област от специалната компетентност на кмета, свързана с регионалното и местното развитие е „покрита“ с функции на дирекция „Социално-икономическо развитие и териториално и селищно устройство“. Именно това е основната област за провеждане на активна местна политика и постигане на съгласуваност между местните, регионалните и националните интереси.

Съответствието на функциите на звената от специализираната администрация по областите на специална компетентност на кмета са представени в Приложение 5.

Структурата на общинската администрация и числеността на персонала се одобрява с решение на общинския съвет съгласно чл. 21, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА. Функциите на звената в нея се разписват в устройствения правилник, който се утвърждава от кмета на общината.

Ръководството на общината се състои от:

• 
  Органи по чл.19 и 19а на Закона за администрацията(,5)– кмет, заместник-кмет), кметове на кметства (3);
  
• 
  Служители на ръководна длъжност (4) – секретар, директори на дирекции (3);
  

На пряко подчинение на кмета на община Искър са следните длъжности: заместник-кмет, секретар, 3 кметове на кметства, служител по сигурността на информацията и ОМП.

Устройственият правилник, в сила от 01 февруари 2014 г., посочва длъжностите на секретаря и на служителя по сигурност на информацията и отбранително-мобилизационна подготовка ОМП в рамките на общата администрация.

Длъжностното разписание на общинската администрация, в сила от 1 февруари 2014 г., определя йерархическото ниво на длъжностите в общинската структура по същия начин, както в Устройствения правилник.

Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (чл. 12, ал.1, т. 7) определя следните ограничения за числеността на персонала в отделните структури на специализираната общинска администрация в община с население до 50 000 души:

• 
  числеността на персонала в дирекция е не по-малко от 7 щатни бройки;
  

• 
  Дирекция „Обществени поръчки и информационно-техническо обслужване” – 7 души;
  
• 
  Дирекция „Социално-икономическо развитие, териториално и селищно устройство” – 8,5 души.
  

На най-високото ниво на организационно структуриране в общинската администрация на община Искър има три вида звена – дирекции, сектор и звена в кметствата, съществуващи съгласно цитираните по-горе възможности в ЗМСМА.

Наредбата за прилагане на КДА в чл. 12, ал. 1, т. 5 изисква числеността на персонала в специализираната администрация в общинските администрации да е до 70 на сто от общата численост, а изискването по отношение на общата администрация е тя да не надвишава 35% от общата численост(чл. 12, ал.1, т.4 от НПКДА). Конкретното съотношение за общинската администрация в Искър е:

• 
  Обща администрация – 30,99 %;
  
• 
  Специализирана администрация – 69,01 %