Дирекция „Финансово-стопански дейности и административно-правно обслужване”

Функциите на дирекция „Социално-икономическо развитие и ТСУ” са разнородни по вид, обхват и насоченост, защото съчетават елементи на стратегическо планиране по отношение на икономическото развитие на общината, общинска собственост, регулиране на стопанската дейност на различни икономически субекти и разработване на програми и проекти за външно финансиране и др. През последните години община Искър участва активно в разработването на проекти, финансирани от фондовете на ЕС, този процес, както и процесът на реализацията на проектите на практика – също. Това налага създаване на силен екип от обучени служители, които да работят конкретно с тази задача. Общината по-друг начин много трудно би привлякла външни инвестиции и реализацията на програми и проекти чрез еврофондовете е от съществено значение за по-нататъшното й развитие. Освен това, чрез промяната в националното законодателство към общините се прехвърлиха функции по контрол над незаконното строителство. Поради ограничения брой служители, общинската администрация не е в състояние да изпълнява коректно и точно тази функция. За да се сведе към нормалната натовареността на служителите и да се реализира в пълнота функцията, свързана с незаконното строителство, препоръката е да се увеличи числеността на общинската администрация с 2,5 служители за сметка на дофинансиране от местните приходи.

Във всяко от трите кметства на община Искър са назначени по двама служители, които са част от специализираната администрация. Но тъй като кметствата се явяват второстепенни разпоредители с бюджет, се реализират и дейности, типични за общата администрация. Това поражда необходимост от координация между отделните дирекции и кметствата. По време на интервютата със служители в администрацията бе споделено, че координацията се извършва чрез кметовете на кметствата и съответно, директна комуникация.

• 
  Правомощията на кмета по специалното законодателство са регламентирани в 137 нормативни акта (3 кодекса, 55 закона, 65 подзаконови НА и 14 наредби на общинския съвет в Искър;
  
• 
  Правомощията на кмета са свързани с всички типове функции, съгласно класификацията на ОИСР;
  
• 
  Най-многобройните функции на кмета се отнасят до “координация, надзор и контрол” и „предоставяне на услуги”, а най-малко по „секторна политика”;
  
• 
  В областите „регионално и местно развитие” и „образование” кметът не упражнява всички типове функции;
  
• 
  Част от разгледаните местни нормативни актове се нуждаят от актуализация, както и разработването на нови относно регламентация на преместваемите обекти и зелените площи;
  
• 
  По-голяма част от правомощията на кмета, разписани в УП, повтарят задълженията му по ЗМСМ, а останалите не е ясно на какъв принцип са включени;
  
• 
  Относителните дялове на общата и специализираната администрация, както и на лицата на ръководни длъжности, спрямо общата численост на администрацията в община Искър съответстват на ограниченията, поставени от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностните в администрацията, по следния начин:
  

• 
  Относителен дял на общата администрация 30,99 на сто (при ограничение 35 на сто);
  
• 
  Относителен дял на специализираната администрация 69,01 на сто (при ограничение 70 на сто);
  
• 
  Относителен дял на длъжностите на ръководно ниво 11,27 на сто (при ограничение 15 на сто).
  

• 
  Функциите на звената в администрацията на община Искър според текстовете на Устройствения правилник изцяло обезпечават осъществяването на правомощията на органа на власт кмет на община в качеството му на ръководител на администрацията, от една страна, и като орган със специални правомощия, от друга страна;
  
• 
  Структурата на общинската администрация в община Искър е съставена в съответствие с нормативната уредба;
  
• 
  Установена е еднаквост между документите, определящи структурата на администрацията – Устройствен правилник и длъжностно разписание, с изключение на дейностите, свързани с образование, здравеопазване и др., които в УП са изнесени извън функциите на и тази нередност следва да се коригира;
  
• 
  Да се конкретизират функциите на отделните дирекциите при разработване на инвестиционната програма на общината, тъй като според сега действащия УП тя се изготвя от дирекция»ФСДАПО»;
  
• 
  Част от деловодната дейност се извършва извън Центъра за информация и обслужване – от отделен служител. По този начин на практика е нарушено обслужването на принципа на «едно гише». Препоръката е да се «изчисти» несъответствието по дублиране на тази функция и да се приложи действително принципът на обслужване на «едно гише».
  
• 
  Обществените поръчки, като специфичен метод за разходване на финансовите средства се осъществяват от дирекция „Обществени поръчки и информационно-техническо обслужване”, но следва да бъдат разписани коректно и точно в УП, за да бъдат разграничени от тези на дирекция „СИРТСУ“;
  
• 
  Прецизирането на функциите на дирекциите по отношение на разработването и реализацията на проекти, финансирани със средства от ЕК и ясното разграничаване на сферите на отговорност, ще допринесе за по-добрата организация и координация между звената;
  
• 
  Дейността по събирането на местните данъци и такси се реализира в сектор от специализираната администрация, но неговата организация, координация и контрол се осъществява от директор на дирекция в общата администрация. Решението е предизвикано от гледна точка координация на дейностите по събиране на местните приходи. Препоръката е да се прецизират текстовете в УП, които показват дублиране на функции между дирекция „Финансово-стопански дейности и АПО" и сектор“МДТ“;В звеното „МДТ“ да бъдат включени и служителите от кметствата, извършващи тази дейности и да се назначи ръководител;
  
• 
  Препоръчително е дейностите в сферата на туризма да се координират и извършват от една дирекция;
  
• 
  Основните функции в областта на образованието, здравеопазването и социалните дейности, както и в област „околна среда и води“ се изпълняват от служител, който е извън основния щат на общината. Задълженията му са многообхватни и във важни сфери на дейност. Препоръката е да се преразпределят част от задълженията му между други служители и той да съсредоточи работата си в сферата на екологията. Да се анализира възможността цитираните дейности да станат част от функциите на дирекциите от специализираната администрация.
  
• 
  Да се актуализира УП от гледна точка позоваването на нормативни актове, които вече не действат;
  
• 
  Следва да се анализира възможността функциите, свързани с информационните системи да се аутсорсват, за да се осигури надеждност и качество при поддържането на хардуера и софтуера на общината.
  
• 
  Прегледът на изпълнението на функциите показа, че има дейности, при които натовареността е висока, както и такива, които не могат да бъдат покрити напълно с функции на звена, поради което е препоръчително да се увеличи персоналът с още 2,5 броя служители, за сметка на дофинансиране чрез местни приходи;
  
• 
  Да се обсъди възможността да се преразпределят функции от социалната сфера, за да се насочат усилията към екологията от страна на лицето, съвместяващи няколко дейности. Да се преразгледа възможността служителят, изпълняващ функцията на еколог да стане част от основният щат на общинската администрация;
  
• 
  Обобщената препоръка от казаното по-горе е, че е необходимо община Искър да обсъди актуализация на Устройствения правилник, с която извършените промени да бъдат отразени в детайлизирано описание на функциите на дирекциите и отделите.
  

Списък на анализираните документи:

• 
  План за развитие на община Искър 2007-2013;
  
• 
  Междинна оценка на плана за развитие на община Искър;
  
• 
  Общинска програма за закрила на детето, за 2012, 2013 и 2014 г.;
  
• 
  Общинска стратегия за развитие на социалните услуги в община Искър, 2011-2015;
  
• 
  Стратегия за управление на общинската собственост, 2012-2015;
  
• 
  Програма за управление и разпореждане с имоти общинска собственост в община Искър, 2014 г.;
  
• 
  Програма за управление на дейностите по отпадъците, 2009-2013;
  
• 
  Програма за управление на община Искър, 2011-2015 г.;
  
• 
  Програма за развитие на туризма в община Искър за 2013 г.;
  
• 
  Програма за образователната интеграция на децата и учениците от етническите малцинства на територията на община Искър, област Плевен – до 2015 г.
  
• 
  План за действие на община Искър за интегриране на българските граждани от ромски произход и други граждани в уязвимо социално положение, живеещи в сходна на ромите ситуация, 2013-2014;
  
• 
  Работни планове на директорите на дирекции;
  
• 
  Бюджет на община Искър за 2010, 2011 и 2012 г. и отчети на бюджета за съответните години;
  

В тази връзка анализът на ефективността си поставя следните цели:

• 
  Да се идентифицира мисията на общинска администрация Искър и да се прецени доколко служителите на различните нива в администрацията са запознати с нея;
  
• 
  Да се изследват стратегическите цели на общинската администрация, системите и документите по целеполагане и съответно отчетността за постигането им;
  
• 
  Да се установи връзката между стратегическите документи и политиките, по които работи общинската администрация;
  
• 
  Да се констатира доколко функциите на дирекциите в специализираната администрация са свързани със стратегическите документи;
  
• 
  Да се направят практически препоръки.
  

През 2010 г. Съветът за административна реформа към Министерския съвет на Република България утвърди Методология за стратегическо планиране в Република България¹, чиято основна цел е въвеждането на стандарти и принципи в областта на стратегическото планиране. В методологията "стратегическо планиране" е дефинирано като "цялостен процес на вземане на решение за осъществяване на мисията, визията и стратегическите цели, така че да се постигне най-ефективното използване на финансовите, материалните и човешките ресурси".

Стратегическите цели на общината се съдържат в Общинския план за развитие на община Искър 2007-2013. Освен в този основен стратегически документ, цели са дефинирани и в още няколко отраслови документа, като Програма за управление на дейностите по отпадъците 2009-2013, Стратегия за управление на общинската собственост в община Искър, 2012-2015 и др. Участниците в процеса на изготвяне на стратегическите документи са всички заинтересовани страни в общината.

В рамките на настоящия анализ са взети предвид гореспоменатите стратегически документи, като основното внимание е съсредоточено върху Общинския план за развитие на община Искър 2007-2013, тъй като това е основополагащият документ, на чиято база трябва да се изработва политиката на общината, както и отрасловите стратегически документи и не на последно място и поради факта, че към момента на провеждане на функционалния анализ все още не е утвърден актуален план за развитие на общината.

По време на анализа бе констатирано, че не съществува ежегодна практика целите от Общинския план за развитие да бъдат прецизирани в годишни програми за изпълнението му. Причините се коренят основно в разбирането, че Планът за развитие е инструмент за кандидатстване по проекти, което разбиране се споделя повсеместно от всички общини.

Документът, в който може да бъде намерено транслиране на част от целите на плана е ежегодната капиталовата програма на общината. Тя, според интервюираните ръководители на звена, се изготвя в съответствие с Плана за развитие 2007-2013 и с наличните средства за дадената година. Пряка структурирана връзка между двата документа и заложените в капиталовата програма проекти не може да бъде документално направена. Отново, по мнението на интервюираните, бюджетът на общината се явява еманация на целите на плана, т.е. , приема се за програма за изпълнение на плана.

Работните планове са документите, в които са описват годишните цели на служителите и ръководителите, които не съвпадат директно със стратегическите цели на общината.

По отношение на отчетността в общинската администрация Искър, първото ниво на отчетност, което е предвидено е на ниво програма за изпълнение на Общинския план за развитие 2007-2013 за дадената година.

Част от проблема за отчетността на ниво програма, т.е., на ниво административна структура, се поражда от факта, че липсва ясна система за отчетност на отделните звена на администрацията. Всяка отделна дирекция изготвя множество подробни отчети за своята работа. Една част от тях са писмени, но голяма част са неформални, оперативни отчети за извършени дейности през даден период (месец, шестмесечие, година), представяни на ръководството на общината или по искане на общинския съвет. По време на интервютата със служители на ръководни позиции бе споделено, че общинският съвет изисква отчети от администрацията за изпълнение на определени политики от общината и те се явяват на практика отчети за изпълнение на Общинския план за развитие.

От своя страна, всяка дирекция е организирала отчетността си вътрешно, като е създала собствени правила и форми, чрез които да се следи работата по поставените задачи. Следва да се отбележи, че някои от дейностите не могат да бъдат обхванати от формализирани отчети, а извършеното се измерва чрез вътрешната информационна система на общината – изготвяне на документи за граждани, разрешителни и т.н.

На база гореизложеното, анализът показа, че практически е изградена система за полагане на целите и конкретизирането им от по-високите към по-ниските нива, но липсва структуриран процес по отчитане на постигнатите резултати в съответствие с целите на всички нива в администрацията.

При анализа на настоящето състояние на ефективността на общинската администрация, като отправна точка за полагането и изпълнението на цели, беше изследвано формулирането и познаването на мисията на администрацията. Ясно формулирана мисия на общината, в значението й на смисъла, поради който съществува административната структура, не бе открита в стратегическите документи на общината. На сайта на общината е публикуван следният текст, който в някаква степен би могъл да се приеме за мисия на община Искър: “През последните години общината полага усилия за развитието на малкия и средния бизнес като средство за преодоляване на върховата безработица. Тя е предпочитан и коректен партньор, което създава сигурност и е предпоставка за успех. През последните две години са реализирани четири проекта, финансирани от Световната банка и други външни фондове и организации. Разполагаме със свободни промишлени и селскостопански мощности, сграден фонд, плодородна земя и свободна работна ръка.“ Както се вижда, текстът в голяма степен е с пожелателен характер и следва да бъде конкретизиран.

Дефиницията в Методологията за стратегическо планиране в Р. България определя мисията, като „задачите и задълженията на институцията, които отразяват съществуващите и предвижданите нужди на обществото в рамките на обхвата на институцията“. Обикновено мисията на дадена институция се отразява в определен нормативен акт или стратегически документ.

Добре формулираната и позната мисия е отправна точка за качеството на процеса на стратегическо планиране и в частност, за разработване на обосновани дългосрочни и краткосрочни цели.

Служителите на общината (от всички нива) дават различни отговори на въпроса, къде според тях е дефинирана мисията на общинската администрация. Според по-голямата част от ръководителите и служителите мисията е определена в Устройствения правилник на общината, друга част от тях определят, че тя може да бъде намерена в нормативен акт.

Според преобладаващата част от служителите, Устройственият правилник е този документ, с който е дефинирана мисията на общинска администрация Искър (76% от всички отговори на този въпрос – Вж. Диаграма 1). В действителност така смятат близо 85% от анкетираните, тъй като е възможен повече от един отговор. На практика, този въпрос е носител и на информация, показваща доколко служителите са запознати с Устройствения правилник.

При ръководния персонал познаването на Устройствения правилник е почти 60%, тъй като те са го посочили като дефиниращ мисията на администрацията. (Вж. Диаграма 2)

При проведените интервюта с ръководители и служители стана ясно, че по-голямата част от хората, работещи в администрацията, разбират мисията като подробно описаните им задължения, дефинирани в различните закони, които задават рамката на тяхната дейност. Така например, беше споменат Законът за местното самоуправление и местната администрация, в който практически са описани задълженията и правомощията на кмета на общината. Част от анкетираните обясняват мисията чрез цитирането на различни изрази и девизи като „С лице към хората”, „В помощ на гражданите”, които всъщност могат да бъдат срещнати в заглавните страници и при представянето на различни програмни, стратегически и други документи на общината, но не представляват официално дефинирана мисия на общината.

По време на анализа бяха прегледани и Етичния кодекс, и Хартата на клиента. Първият документ определя правилата за поведение на служителите и има за цел да повиши общественото доверие в техния професионализъм и морал, както и да издигне престижа на общинската администрация. Вторият документ има за задача да подпомага кмета при осъществяване на правомощията му, осигурява технически дейността му и извършва дейности по административното обслужване на гражданите и юридическите лица. И в двата разгледани документа не беше открита ясно дефинирана мисия на общинска администрация Искър.

Следва да се има предвид, че мисията на общинската администрация определя, освен задачите и задълженията, но и нейната сфера на компетентност и насоките в нейната дейност в зависимост от нуждите на обществото. В нея намират отражение както сегашните, така и бъдещите цели и дейности. Тя трябва да посочва и какво я отличава от останалите институции на публичната администрация.

За да се гарантира качеството на процеса на планиране, може да бъде отправена следната препоръка към общинската администрация:

• 
  да се предприемат стъпки за дефиниране на разпознаваема и приета мисия на община Искър, като при нейното разработване активно участие да вземат и служителите на администрацията.
  

• 
  дефинираната мисия да бъде включена в актуализирания план за развитие на община Искър за периода 2014-2020 г. и други стратегически документи.
  
• 
  за осигуряване на прозрачност и откритост в управлението, тя може да бъде публикувана и на интернет страницата на общината.
  

Ролята на визията за развитие е да осигури връзка между целите на социално-икономическото развитие и целите на конкретната политика. В този контекст за качеството на процесите на планиране се съди и по наличие на визия и в отделните стратегически и планови документи. По време на проучването на отделните стратегически и планови документи на общината се установи, че единствено в един от разгледаните документа е налична изрично формулирана визия за развитие, която кореспондира с визията за развитие на общината, дефинирана в Общинския план за развитие на община Искър 2007-2013 г. и това е Общинската стратегията за развитие на социалните услуги 2011- 2015 г., в която е наличен следният текст: „Тази стратегия изразява желанието за създаване на условия за пълноценна реализация и подобрено качество на живот чрез грижа и подкрепа за местните общности, групи и индивиди в риск, защото реализацията е право на всеки един и допринася за развитието на общностите.“

Необходимостта от спазването на стандартите за стратегическо планиране, заложени в приетата методология², изисква съблюдаване на единна структура и съдържание при разработване на стратегически документи. В тази връзка, препоръчваме следното:

• 
  при разработване на стратегически документи да бъде формулирана визия за развитие на отделния сектор или дейност, като се спазва и отчита принципа на йерархичност.
  

От проведените интервюта и фокус групи става ясно, че едва 1/3 от ръководителите в структурата на общината и по-малко от половината от служителите посочват ясно, че визията произтича от общинския план за развитие. Прави впечатление значителният дял на служителите на ръководни и експертни позиции, които не знаят, че общината има визия за развитие, респективно не са запознати с нея.

Следва да се обърне особено внимание на активното участие на ръководители и експерти от общината в процеса на разработване на новия Общински план за развитие 2014 - 2020 г. по отношение на дефиниране на мисията, визията и целите на общинска администрация. Само по този начин ще се постигне осмисляне и разбиране от всички представителите на общинската администрация, като това ще подпомогне цялостния процес на стратегическо планиране в общината и ще съдейства за логическото обвързване между документите от различни йерархични нива.