За проведен функционален анализ на общинска администрация искър софия, 2014 Г. Съдържание

1 Въведение 6

1.1 Цели и задачи на функционалния анализ 6

1.2 Ограничения при провеждане на функционалния анализ 7

1.3 Очаквани резултати 7

1.4 Кратко описание на методологията 7

2.1 Анализ на релевантността 12

2.1.1 Цели на анализа на релевантността 12

2.1.2 Анализирани документи 13

2.1.3 Области на политика / видове дейности за които отговаря административната структура 13

2.1.4 Идентифициране на правомощията на органа на власт,

определени в законодателството и на функциите на

общинската администрация Искър 14

2.1.4.1 Идентифициране и групиране на правомощията на органа на

власт 14

2.1.4.2. Класификация на правомощията на кмета по области на

2.1.5 Правомощия на кмета на община Искър съгласно

Устройствения правилник на общинската администрация 25

2.1.5.1. Релевантност към правомощията като ръководител на

2.1.5.2 Релевантност към специалните правомощия 30

2.1.7 Обобщени изводи/констатации и предложения за подобрение 39

2.2 Анализ на ефективността 43

2.2.1 Описание и анализ на процеса на планиране и отчитане в

общинска администрация Искър 45

2.2.2 Описание и анализ на мисията и визията 47

2.2.3 Идентифициране и анализ на дългосрочните и краткосрочни цели на община Искър 52

2.2.3.1. Идентифициране и анализ на дългосрочните цели на община Искър 56

2.2.3.2. Идентифициране и анализ на краткосрочните цели 57

2.2.3.3. Процес на отчитане на целите 67

2.2.5 Обобщени изводи/констатации и предложения за подобрение 73

2.3 Анализ на ефикасността 75

2.3.1 Анализ на постигнатите резултати и използваните финансови ресурси 76

2.3.1.1 Резултати 76

2.3.1.2. Ресурси 80

2.3.1.3. Индикатори за оценка на ефикасността 83

2.3.2 Анализ на резултати, разходи, обезпеченост с ресурси и

натоварване на звената в общинската администрация 86

2.3.3 Обобщени изводи/констатации и предложения за подобрение 92

2.4 Обобщени изводи и оценки 94
3 Области и предложения за подобрения 97

3.1 Области на подобрения 97

3.2 Конкретни предложения за подобрения. 98
4 Приложения 102

ПРИЛОЖЕНИЕ 1 Списък на анализираните документи и информация по отношение на релевантност, ефективност и ефикасност 102

и типологизирани по функции 129

ПРИЛОЖЕНИЕ 4 Оценка на съответствието на функциите на звената от общата администрация по области на компетентност на кмета като ръководител на администрацията 268
ПРИЛОЖЕНИЕ 5 Оценка на съответствието на функциите на звената от специализираната администрация по областите

на специална компетентност на кмета 269

административната структура и целите на дирекциите 273

ПРИЛОЖЕНИЕ 10 Информация относно изпълнението на целите, в съответствие с Общинския план за развитие на община Искър 2007-2013г. 274

ПРИЛОЖЕНИЕ 11 Обезпечеността с ресурси на звената в общата

и специализираната администрация 275

ПРИЛОЖЕНИЕ 12 Матрица за поставяне на годишни цели на администрацията

276

ПРИЛОЖЕНИЕ 13 Макет за отчет на годишни цели на администрацията 277

Настоящият анализ представя резултатите от проведения функционален анализ в общинска администрация Искър.

Основната цел на функционалния анализ е въз основа на изследване и оценка на релевантността на функциите, ефективността, ефикасността и икономичността на дейността на общинска администрация Искър да се формулират области и препоръки за подобрения.

Задачите, необходими за изпълнените на основната цел на анализа се свеждат до:

• 
  дефиниране на областите на политиките, за които отговаря кметът на община Искър като орган на изпълнителната власт;
  
• 
  идентифициране на правомощията на органа на власт, определени в законодателството и на функциите на административните звена в общинска администрация Искър;
  
• 
  изследване на стратегическите цели на общинската администрация, системите и документите за полагане на цели, отчетността за измерване на постигнатите цели;
  
• 
  установяване на връзката между стратегическите документи и политиките, по които работи общинската администрация;
  
• 
  проучване и анализ на функциите на звената в общинска администрация Искър от гледна точка на тяхната релевантност, ефективността и ефикасността от дейността;
  
• 
  изготвяне на предложения за оптимизиране на функциите, структурата на общинската администрация, процесите по полагане на цели и отчитане на резултатите и използваните ресурси;
  
• 
  изработване на план за действиe за реализиране на направените предложения.
  

Функционалния анализ е ограничен в рамките на общинската администрация, без да се изследват функциите на второстепенните разпоредители към общината.

Очакваните резултати след провеждане на функционалния анализ са извеждане на:

• 
  препоръки и план за оптимизиране на функциите и организационното структуриране на администрацията – извеждане на нетипични функции, премахване на излишни и дублиращи се функции, закриване и/или преструктуриране на звена, по-прецизно формулиране на функциите на административните звена;
  
• 
  препоръки и план за подобряване на ефективността от дейността на администрацията – прецизиране на формулираните мисия, визия, цели на администрацията и нейните звена, с оглед спазване на изискванията за конкретност, измеримост, съгласуваност, постижимост и определеност във времето, подобряване на системата за полагане на цели, степента на изпълнение на целите в администрацията и отделните звена;
  
• 
  препоръки и план за подобряване на ефикасността от дейността на администрацията – подобряване на системата за отчетност в администрацията, прецизиране на показатели за измерване на постигнатите резултати, използваните ресурси и съотношенията между тях, предложения за подобряване на резултатите от дейността.
  

Методите, които са използвани за извършване на функционалния анализ включват:

• 
  събиране, проучване и анализ на документи и информация (деск рисърч), с цел установяване на правомощията на органа на власт, функциите на общинската администрация, поставените цели, постигнатите резултати и ресурси, които са използвани. Пълният списък от разглежданите документи е представен в Приложение 1;
  
• 
  анкетни проучвания чрез предварително разработени въпросници за ръководители и служители. В изследването са обхванати всички категории потенциални бенефициенти на функционалния анализ в контекста на целевата група на проекта - общинската администрация на Искър. За целите на изследването е използван актуализираният вариант на списъка на работещите в община Искър. На тази основа е конструирана двустепенна гнездова извадка с обем от 31 eдиници, осигуряваща почти пълна представителност за всички подразделения на общината (служители и ръководен персонал). Набирането на информацията е осъществено по метода на анкетното допитване. Най-напред е направено предварително кабинетно проучване на състоянието на проблема в община Искър, след което за целите на теренното набиране на първичната емпирична информация е разработена анкетна карта (въпросник за функционален анализ за ръководители и служители). В тематично отношение анкетната карта е структурирана така, че да се набере емпирична информация по всички въпроси, интересуващи възложителя на изследването. анкетната карта съдържа 134 променливи. Самото набиране на първичната информация е осъществено през март-април 2014 г. на територията на общинска администрация гр. Искър. Събраната емпирична информация е обработена с помощта на програмата за статистико - математически анализ на данни от социологически изследвания SPSS. Получените едномерно нулево разпределение и последващите статистико - математически анализи са основата за следващото по-долу изложение. Резултатите от попълнените въпросници са представени в Приложение 2;
  
• 
  провеждане на интервю с общо 26 служители и 5-ма ръководители в рамките на общата и специализираната администрация. Интервютата бяха структурирани с фокус събиране на допълнителна информация по въпроси, свързани с дейността на съответния служител, полагането на цели, отчитането на дейността и резултатите, натовареност на служителите и ресурсна обезпеченост на звеното;
  
• 
  провеждане на 2 (две) фокус групи – с ръководители и служители на експертни позиции. Темите, които бяха дискутирани са свързани с функциите на звената, взаимодействието между звената при изпълнение на съвместни задачи, комуникацията и координацията, полагането на цели и отчетността, работното натоварване на служителите;
  
• 
  наблюдение и експертна оценка на резултатите от анкетните проучвания,
  

Анализът се проведе от екип в състав:

1. Петкан Александров Илиев - Ключов експерт – Ръководител на екипа;

2. Десислава Георгиева Билева - Ключов експерт – 1;

3. Велислава Георгиева Атанасова - Ключов експерт – 2;

4. Снежана Ганчева Рангелова - Ключов експерт – 3;

5. Пламен Вълканов Червенков - Ключов експерт – 4;

6. Бианка Валериева Тошева - Не ключов Експерт „Европейски програми и проекти”;

7. Георги Димитров Георгиев - Не ключов Експерт „Мониторинг”;

8. Росен Георгиев Козначки - Не ключов Експерт „Координатор”;

9. Александър Бойчев Анчев - Не ключов Експерт „Юрист”.
От страна на общинска администрация Искър съдействие оказаха:

1. Инж. Валентин Йорданов – Кмет на община Искър;

2. Емилия Тончева – Зам. кмет на община Искър;

3. Маргарита Кунчева – Ръководител по проект 13 - 11 - 35 / 30.10.2013 г. „Оптимизиране на организационната структура и работните процеси на администрацията в община Искър”;

4. Мария Иванова – Координатор по проект 13 - 11 - 35 / 30.10.2013 г. „Оптимизиране на организационната структура и работните процеси на администрацията в община Искър”;

5. Мирослав Митовски - Счетоводител по проект 13 - 11 - 35 / 30.10.2013 г. „Оптимизиране на организационната структура и работните процеси на администрацията в община Искър”;

6. Бистра Минковска – Експерт по проект 13 - 11 - 35 / 30.10.2013 г. „Оптимизиране на организационната структура и работните процеси на администрацията в община Искър”;

7. Боян Маневски – Експерт по проект 13 - 11 - 35 / 30.10.2013 г. „Оптимизиране на организационната структура и работните процеси на администрацията в община Искър”;

Ролите на екипите от страна на консултанта и от страна на администрацията бяха ясно определени и разграничени на първата работна среща по поръчката.

Екипът от страна на общинска администрация Искър беше натоварен с извършването на организационно-административна дейност, оказване на логистична подкрепа на екипа, провеждащ функционалният анализ. Конкретните задължения бяха определени както следва:

• 
  комуникиране на целта и обхвата на функционалния анализ със заинтересованите страни;
  
• 
  разпространение на анкетната карта сред общинските служители и координиране на процеса на попълването;
  
• 
  координиране на процеса по осъществяването на интервюта;
  
• 
  координиране на провеждането на работни срещи;
  
• 
  координиране на предоставянето на документация и информация от страна на общинската администрация;
  
• 
  участие при съгласуване на доклада и други документи.
  

• 
  участие в дефинирането на заинтересованите страни на функционалния анализ;
  
• 
  разработване на списък с необходими документи за провеждане на функционалния анализ;
  
• 
  определяне на процентната извадка на служители от административната структура, до които да бъдат изпратени въпросниците;
  
• 
  анализиране на резултатите от попълнените въпросници;
  
• 
  определяне на служителите, с които да се проведат интервюта и фокус-групи, подготвя провеждането на интервютата и фокус групите, провежда интервютата и фокус-групите;
  
• 
  анализиране на текущото състояние на административната структура по отношение на релевантността на функциите, на ефективността и на ефикасността от дейността;
  
• 
  идентифициране на области за подобрения въз основа на констатациите и изводите от анализа на текущото състояние, както и визията за бъдещото развитие на административната структура, добри практики;
  
• 
  формулиране на конкретни препоръки за подобрение на съответните идентифицирани области;
  
• 
  обсъждане с екипа от страна на административната структура препоръките за подобрение и разработване на план за действие.
  

Анализът на релевантността е първият от трите типа взаимосвързани анализа на текущото състояние на администрацията, който означава разглеждане на корелациите между функциите на звената в общинската администрация на община Искър и правомощията на органа на власт - кмета на община Искър.

Анализът на релевантността на община Искър е извършен в периода март – април 2014 г. Той е в съответствие с Единната методология за провеждане на функционален анализ в държавната администрация, приета и утвърдена през 2008 г. от Министерството на държавната администрация и административната реформа (МДААР), разработена с финансиране от ОП „Административен капацитет”.
2.1.1 Цели на анализа на релевантността

Целите на анализа на релевантността включват:

• 
  идентифициране на областите на политиката, за които отговаря органът на власт;
  
• 
  идентифициране, групиране и анализ на правомощията на органа на власт;
  
• 
  идентифициране и групиране на функциите на структурните звена в администрацията;
  
• 
  анализ на релевантността на функциите на дирекциите и звената спрямо областите на политиката, за които отговаря органът на власт и неговите правомощия, установяване на нетипични функции, които могат да бъдат изведени от администрацията;
  
• 
  анализ на вертикалното и хоризонталното разположение на функциите на вътрешните звена с оглед спазване изискванията на нормативните актове, наличието на изцяло или частично дублиращи се функции, наличие на вътрешни звена, които могат да бъдат закрити или преструктурирани.
  

Анализът на релевантността започва с обстоен преглед на документи и информация, свързани с областите на политика, правомощията на органа на власт и функциите на административните звена (дирекции и звена).

Анализираните документи включват нормативни актове (закони и подзаконови нормативни актове и Устройствения правилник на общинската администрация). Пълен списък на анализираните документи е предоставен в Приложение 1.
2.1.3 Области на политика/видове дейности, за които отговаря административната структура

Определянето на правомощията на органа на власт е ключовият начален момент в процеса на организационното, функционално и длъжностно структуриране на отделната администрация, тъй като основната цел на всяка администрация е да подпомага реализирането именно на тези правомощия.

Както всеки орган на власт, така и кметът, има две основни категории правомощия:

• 
  правомощия, произтичащи от позицията му на ръководител на общинската администрация;
  
• 
  правомощия, които са свързани с неговата компетентност като орган на изпълнителната власт в общината.
  

• 
  Управление на човешките ресурси;
  
• 
  Управление на финансовите ресурси;
  
• 
  Управление на собствеността;
  
• 
  Управление при кризи;
  
• 
  Сигурност на информацията;
  
• 
  Административно обслужване;
  
• 
  Информационни системи, деловодство;
  
• 
  Законосъобразност на дейността;
  
• 
  Публичност на дейността;
  
• 
  Протокол.
  

На базата на законодателството, предвиждащо правомощия на кмета като орган на изпълнителната власт в общината, могат да се обособят следните основни области:

• 
  Икономика и общинска собственост;
  
• 
  Местни данъци и такси;
  
• 
  Регионално/местно развитие;
  
• 
  Териториално устройство /Административно-териториално устройство;
  
• 
  Благоустройство, инфраструктура и транспорт;
  
• 
  Образование;
  
• 
  Здравеопазване и социални дейности;
  
• 
  Околна среда и води
  
• 
  Аграрна политика;
  
• 
  Култура, спорт, туризъм;
  
• 
  Обществен ред.
  

1. 
   Идентифициране и групиране на правомощията на органа на власт
   

Групираните правомощия на кмета по области на политика и типологизирани по функции, са представени в Приложение 3.

Съгласно Конституцията Република България е единна държава с местно самоуправление и правомощията на кмета на общината, като орган на изпълнителната власт, произтичат от националното законодателство и от решенията на общинския съвет, като орган на местното самоуправление. Права, задължения и отговорности на кмета по линия на националното законодателство относно специалните му правомощия са регламентирани в 3 кодекса, 55 закона и в 65 подзаконови нормативни акта. На местно ниво кметът на община Искър има правомощия по силата на 14 наредби на общинския съвет. Запознаването с нормативните актове показа, че кметът има правомощия, които не могат да бъдат причислени към никоя от първоначално дефинираните области на компетентност и затова беше обособена област „други политики”.

В зависимост от вида на нормативния акт (законов или подзаконов) и органа на издаването му (държавен или общински) разгледаните 137 акта, отнесени към дефинираните области на политика, образуват три групи. Области на политика в които регламентацията е на базата на:

• 
  Закони, подзаконови НА и актове на общинския съвет;
  
• 
  Закони и актове на общинския съвет;
  
• 
  Закони и подзаконови НА.
  

Това разделение показва, че предмет на изцяло национална регламентация са три от областите на политика – „образование“, „регионално и местно развитие“ и „култура, спорт и туризъм“. Най-много нормативни актове има в сферата на „култура, спорт и туризъм“(5 закона и 8 подзаконови НА). Стриктно регламентирана от националното законодателство е и областта „образование“, като един закон и 4 подзаконови акта възлагат отговорности на кмета на общината. На трето място е областта „регионално и местно развитие“ с 1 закон и 1 подзаконов НА.

Регламентирана само от закон и наредби на общинския съвет е сферата на политика „местни данъци и такси” (общо 4 НА).

Като цяло, най-многобройна е нормативната уредба в областта на „аграрна политика” със 7 закона, 14 подзаконови НА и 1 общинска наредба. След нея се нарежда сферата на „околна среда и води“ с 12 закона, 7 подзаконови НА и 1 местна наредба. Правомощията на кмета по отношение на „икономика и общинска собственост“ са по силата на 10 закона, 5 подзаконови НА и 4 наредби на общинския съвет. Областта „култура, спорт и туризъм” също е силно регламентирана на ниво национално законодателство (общо 13 НА).

Както бе споменато по-горе, 14 са действащи наредби на общинския съвет. Прегледът им показа, че те са в областите, които дават възможност и изискват регламентация на местно ниво – по отношение на МДТ, бюджетния процес, разпореждането с общинска собственост и др. Анализът показа, че някои от тях се нуждаят от актуализиране, тъй като нормативната уредба, съгласно която са приети, с времето е променена. Тук могат да се посочат, например, промените в Закона за управление на отпадъците и редица наредби, които бяха приети през последните години и които изискват регламентация на местно ниво. Освен актуализация на някои от действащите наредби, следва да се приемат и нови такива. Например, Законът за устройство на територията изисква регламентация на местно ниво по отношение на:

• 
  Изграждане и опазване на зелената система - „Чл.62 (10) (Нова - ДВ, бр. 61 от 2007 г., в сила от 27.07.2007 г.) Общинският съвет приема наредба за изграждане и опазване на зелената система на територията на общината.“
  
• 
  Регламентация на преместваемите обекти – „Чл. 56. (2) За обектите по ал. 1 се издава разрешение за поставяне по ред, установен с наредба на общинския съвет, а за държавни и общински имоти - и въз основа на схема, одобрена от главния архитект на общината. За държавните имоти схемата се одобрява след съгласуване със съответната централна администрация, която стопанисва имота, а в останалите случаи - с областния управител.“
  

Съгласно Класификацията на правителствените функции, направена от ОИСР,правомощията на кмета на общината има следните функции: функции по секторна политика, функции по предоставяне на услуги, регулативни функции, функции по координация, контрол и надзор и поддържащи функции, след прегледа на документите се установи, че всички от изброените типове функции се упражняват от кмета, както по силата на закони, така и по силата на подзаконови нормативни актове.

Като цяло, най-много функции, съгласно нормативните актове, се отнасят до „координация, надзор и контрол“ – 144 броя, следвани от функции по „предоставяне на услуги“ – 133 броя. Това е естествено, защото кметът като орган на изпълнителната власт в общината отговаря за контрола и координацията на изпълняваните дейности, както по отношение на общинската администрация, така и по отношение отделни политики, касаещи взаимодействие и координация с други териториални органи на държавната власт. За тези два типа функции не може да бъде изведена зависимост между броя им и вида нормативен акт в който се съдържат, но е видно, че по линия на националното законодателство те са повече. Това се обяснява с много по-малкия брой на местните наредби. На трето място се нарежда функцията по регулиране - 93 броя във всички НА, като 28% от тези функции са разписани в наредби на общинския съвет, а останалите са по силата на националното законодателство. Възможностите за влияние върху местните политики се изразяват в 31 функции по секторна политика, като 7 от тях произтичат от наредби на общинския съвет.

Типовете функции, отнесени към дефинираните области на компетентност на кмета по силата на специалното законодателство, показват, че тяхната пълна гама не се среща само в две сфери на политика – „регионално и местно развитие“ и „образование“. Само в сферата на образованието кметът няма функции по секторна политика. Там неговите правомощия се отнасят или до „предоставяне на услуги“ или до „координация, контрол и надзор“ на дейностите на различни органи и организации. По-различно е положението в областта „регионално и местно развитие”, в която малобройните функции се разпределят в еднакво съотношение между секторна политика, координация и контрол и поддържащите ги функции.

Областите на политика, в които кметът упражнява всички 5 типа функции, се подразделят на няколко вида, в зависимост от доминиращата функция във всяка политика:

• 
  Области на политика с преобладаващ брой функции по предоставяне на услуги – „икономика и общинска собственост” и „аграрна политика”;
  
• 
  Области на политика с най-голям брой функции по координация, надзор и контрол – „икономика и общинска собственост” и „обществен ред”;
  
• 
  Области на политика с най-голям брой поддържащи функции – „култура, спорт, туризъм” и „икономика и общинска собственост”.
  

В областта на общинската икономика и общинската собственост са разгледани 10 закона, между които:

• 
  Законът за общинската собственост,
  
• 
  Законът за насърчаване на инвестициите,
  
• 
  Законът за обществените поръчки,
  
• 
  Законът за публичните финанси,
  
• 
  Законът за приватизация и следприватизационен контрол,
  
• 
  Законът за държавната собственост,
  
• 
  Законът за концесиите,
  
• 
  Законът за защита на потребителите
  

По подобен начин стоят нещата и в областта на аграрната политика. Там функциите по предоставяне на услуги са най-много (24), а най-малко са тези по секторна политика (1). Особеното тук е, че регулативните функции (15) са повече, отколкото тези, по координация и контрол – 11. Някои от нормативните актове в тази област са:

• 
  Законът за ветеринарномедицинската дейност,
  
• 
  Законът за виното и спиртните напитки,
  
• 
  Законът за горите, Законът за опазване на земеделските земи,
  
• 
  Законът за посевния и посадъчния материал,
  
• 
  Законът за собствеността и ползването на земеделските земи и др.
  

• 
  Закон за автомобилните превози,
  
• 
  Закон за възобновяемите и алтернативните енергийни източници и биогоривата,
  
• 
  Закон за движението по пътищата,
  
• 
  Закон за енергетиката,
  
• 
  Закон за пътищата и др.
  

• 
  Законът за биологичното разнообразие,
  
• 
  Законът за водите,
  
• 
  Законът за защита от шума в околната среда,
  
• 
  Законът за опазване на околната среда,
  
• 
  Законът за почвите,
  
• 
  Законът за управление на отпадъците,
  
• 
  Законът за чистотата на атмосферния въздух и др.
  

• 
  Законът за административно-териториалното устройство на Република България,
  
• 
  Законът за геодезията и картографията,
  
• 
  Законът за кадастъра и имотния регистър,
  
• 
  Законът за устройство на територията и редица подзаконови актове, свързани с тях.
  

• 
  Законът за местните данъци и такси и
  
• 
  наредбите на общинския съвет в община Искър за определяне размера на местните данъци и за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги.
  

• 
  Законът за борба срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните,
  
• 
  Законът за защита при бедствия,
  
• 
  Законът за МВР,
  
• 
  Законът за опазване на обществения ред при провеждането на спортни мероприятия,
  
• 
  Законът за опазване на селскостопанското имущество,
  
• 
  Законът за управление при кризи и др. подзаконови актове, включително и 2 местни наредби.
  

• 
  Законът за закрила и развитие на културата,
  
• 
  Законът за културното наследство,
  
• 
  Законът за туризма,
  
• 
  Правилникът за прилагане на Закона за физическото възпитание и др.
  

В сферата на здравеопазването и социалните дейности предоставянето на услуги е най-силно застъпено (9). През анализирания период е създадена нормативна възможност за по-прякото участие на местна власт във формирането на социалната политика чрез разработването на местните стратегии за развитие на предоставянето на социалните услуги и ежегодното приемане на планове за изпълнението. Основни нормативни актове, които бяха разгледани от тази област са:

• 
  Законът за здравето,
  
• 
  Законът за социалното подпомагане и др. нормативни актове.
  

В две от областите на политика правомощията на кмета не се свързват с всички типове функции. Това са „регионално и местно развитие” и „образование”.

В областта на образователната политика кметските правомощия се отнасят до координацията и контрола (4), а по предоставяне на услуги – 3 броя. Поддържащата функция присъства и в тази област на политика с 3 броя функции. Разгледаните нормативни актове са:

• 
  Законът за народната просвета,
  
• 
  Правилникът за устройството и дейността на регионалните инспекторати по образованието,
  
• 
  Правилникът за прилагане на Закона за народната просвета и
  
• 
  Наредба № 2 от 2008 г. за работните заплати на персонала в звената от системата на народната просвета.