Доклад на комисията

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2009) 331 окончателен

Настоящият доклад за 2008 година е изготвен в съответствие с член 17, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията¹.

Приложението към настоящия доклад съдържа статистически данни, свързани с обработката на заявленията за достъп. По този повод е уместно да се подчертае, че статистическите данни включват единствено заявленията за достъп до непубликувани документи и не включват нито поръчките за вече публикувани документи, нито заявленията за искана информация.

1. Политика на прозрачност²

На 30 април 2008 г. Комисията прие предложение за изменение на регламента относно публичния достъп до документи. Тази стъпка бе предприета вследствие на публичните консултации по зелената книга³, проведени през 2007 г., и отговаря на многократно изразеното желание на Европейския парламент. Двата клона на законодателния орган започнаха разглеждането на предложението през второто шестмесечие.

2. Регистри и интернет сайтове

2.1. В края на 2008 г. регистърът на документи на Комисията съдържаше 102 582 документа (вж. приложената таблица).

2.2. В член 9, параграф 3 от регламента се предвижда така наречените „чувствителни“⁴ документи да се вписват в регистъра само със съгласието на изготвилата ги институция. През 2008 г. нито един чувствителен документ по смисъла на тази разпоредба не бе включен в регистъра.

2.3. Данните относно посещаемостта на сайта „Прозрачност и достъп до документи“, намиращ се на сървъра EUROPA, са както следва:

	Брой посетители	Брой включвания	Отваряни страници
Общо	40 845	57 419	72 410
Средно на месец	3 404	4 785	6 034

Службите на трите институции, отговорни за изпълнението на регламента, продължиха и през 2008 г. да обменят мнения по правните въпроси, свързани с прилагането му.

4. Анализ на заявленията за достъп

4.1. Тенденцията за постоянно увеличение на броя първоначални заявления, която се наблюдава от приемането на регламента, се потвърди и през 2008 г., с постъпването на 1001 заявления в повече, отколкото през 2007 г., или увеличение с близо 25 %.

4.2. Броят на потвърдителните заявления намаля значително; 156 заявления бяха регистрирани през 2008 г. срещу 273 през 2007 г.

4.3. Що се отнася до разпределението на заявленията според различните области на интереси, на областите транспорт и енергетика, вътрешен пазар, конкуренция, съдебно сътрудничество, околна среда и политика за предприятията се падат повече от 40 % от заявленията.

4.4. Разпределението на заявленията според социално-професионалните категории затвърди тенденцията на получаване на значителен брой заявления от академичните среди, които продължават да заемат челното място, и на които се падат над 30 % от всички заявления.

4.5. Накрая, разпределението на заявленията според географски признак не претърпя особени промени. Поради големия брой предприятия, адвокатски кантори, асоциации или неправителствени организации, работещи на европейско ниво, близо 20 % от заявленията произхождат от лица или организации, установени в Белгия. Освен това, основната част от заявленията произхождат от държавите-членки с най-голямо население: на Германия, Италия, Франция, Обединеното кралство, Испания и Нидерландия общо се падат половината подадени заявления (49,86 %). Делът на новите държави-членки остава скромен.

5. Прилагане на изключения при правото на достъп

5.1. Процентът на положителните отговори в първоначалната фаза на обработка на заявленията се увеличи съществено (с близо 10 %) в сравнение с предишната година.

В 82,68 % от случаите (в сравнение с едва 72,71 % през 2007 г.) бе предоставена пълната версия на заявените документи, а в 3,33 % от случаите (в сравнение с 3,88 % през 2007 г.) бе предоставен частичен достъп до тях.

5.2. Наблюдава се силен спад в процента на решенията, потвърждаващи първоначалната позиция (намаление с близо 20 %, от 66,30 % през 2007 г. на 48,08 % през 2008 г.).

Процентът на изцяло положителните отговори след първоначален отказ се увеличи леко (от 18,59 % срещу 15,38 % през 2007 г.). Процентът на решенията, даващи право на частичен достъп до документи след първоначален отказ, се увеличи почти два пъти (от 33,33 % срещу 18,32 % през 2007 г.).

5.3. В първоначалната фаза двата основните мотиви за отказ остават:

• 
  защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит (член 4, параграф 2, трето тире), с леко увеличение в сравнение с 2007 г. (26,63 % откази срещу 23,48 % откази през 2007 г.);
  
• 
  защитата на процеса за вземане на решения на Комисията (член 4, параграф 3) с общо 28,72 % откази (срещу общо 31,31 % през 2007 г.) — 15,22 % откази за достъп до документи, съдържащи становища, които са за вътрешно ползване, и 13,5 % откази за достъп до документи, по които още не е взето решение.
  

5.4. Основните мотиви за потвърждение на отказ за достъп са:

• 
  защита на целите на дейността по разследване (27,85 % срещу 24,75 % през 2007 г.);
  
• 
  защита на търговските интереси (24,89 % срещу 25,25% през 2007 г.);
  
• 
  защитата на процеса за вземане на решения на Комисията, със 17,3 % откази за достъп до документи, по които още не е взето решение, и 12,24 % откази за достъп до документи, съдържащи становища, които са за вътрешно ползване, или общо 29,54 % от случаите на откази (срещу 17,4 % през 2007 г.).
  

6.1. През 2008 г. Омбудсманът приключи следните 16 случая на жалби срещу Комисията относно откази за предоставяне на документи⁵:

4 приключени случая без установена лоша администрация
3006/2004/BB		3114/2004/IP		576/2005/GG				1129/2007/MF
5 приключени случая с критичен и/или друг коментар
3303/2005/GG	1881/2006/JF		3208/2006/GG			255/2007/PB			2681/2007/PB
7 приключени случая с преустановяване на разследването
101/2004/GG		2465/2004/TN			3090/2005/GK		3492/2006/WP
3824/2006/GG		1452/2007/PB			2420/2007/BEH

7. Обжалвания пред съд

7.1. Първоинстанционният съд издаде пет решения по дела срещу решения на Комисията за цялостен или частичен отказ за достъп до документи на основание Регламент 1049/2001.

7.1.1. Решение на Първоинстанционния съд от 30 януари 2008 г., дело T-380/04, Ioannis Terezakis срещу Комисията:

Съдът отмени частично решението на Комисията, с което се отказва достъп до два документа: одиторски доклад и договор, сключен между летището на Атина и определен консорциум.

Съдът счита, че отказът да бъде разкрито съдържанието на одиторския доклад е правомерен, тъй като докладът е защитен през цялото време, през което тече разследването/одита.

Що се отнася до доклада, и доколкото част от посочената в него информация вече е била оповестена от Комисията, Съдът счита, че поне тази информация е трябвало да бъде предоставена на заявителя. Съответно Съдът отмени частично решението на Комисията, поради отказа ѝ да предостави частичен достъп до договора.

7.1.2. Решение на Първоинстанционния съд от 5 юни 2008 г., дело T-141/05, Internationaler Hilfsfonds срещу Комисията:

Съдът прие аргументите на Комисията и отхвърли иска за отмяна решението като недопустим, потвърждавайки по този начин, че атакуваният акт представлява само решение, потвърждаващо предишно решение по същество, което не е било оспорено в предвидения за това срок.

Съдът ясно разграничи процедурата пред Омбудсмана от съдебните процесуални действия и потвърди алтернативния характер на тези два начина. Съдът заяви също така, че решение на Омбудсмана, дори ако то установява случай на лоша администрация, не представлява нов елемент, който да позволи на ищеца да заведе иск за отмяна на предишно постановено решение, станало окончателно, тъй като не е било обжалвано в законово определения срок.

Ищецът обжалва това решение пред Съда на Европейските общности.

7.1.3. Решение на Първоинстанционния съд от 9 септември 2008 г., дело T-403/05, MyTravel Group plc срещу Комисията:

Съдът потвърди две решения на Комисията (с изключение на един документ), с които се отказва достъпът до документи в областта на конкуренцията въз основа на няколко изключения („процес на вземане на решение“, „правни становища“ и „разследване“). За сметка на това той отмени частта от решението, отнасяща се до документ, достъпът до който е бил отказан въз основа на изключение поради „разследване“, тъй като е смята, че мотивите за отказа са прекалено неясни.

По-конкретно Съдът припомня, че:

• 
  Когато става въпрос за процеса за вземане на решения, институциите имат право да защитават вътрешните си обсъждания и консултации, когато, в името на публичния интерес, е необходимо да запазят капацитета си да изпълняват възложената им мисия, по-конкретно в рамките на изпълнение на правомощията им за вземане на административни решения;
  
• 
  Като се има предвид, че регламентът урежда публичния достъп до документи, частният или личният интерес не следва да се взема предвид при постигането на баланс на интересите, предвидено в регламента.
  

7.1.4. Решение на Първоинстанционния съд от 10 септември 2008 г., дело T-42/05, Rhiannon Williams срещу Комисията:

В това дело ищецът повдигна възражения по два основни аспекта: от една страна, имплицитния отказ на достъп до документи, „които би трябвало да съществуват“ и, от друга страна, грешното тълкуване и прилагане на изключения, с които се мотивира отказа на достъп до посочените в оспорваното решение документи.

Що се отнася до първия въпрос, Съдът отмени решението на Комисията като припомни, че институциите са задължени да подпомагат заявителя в неговото искане, и ако дори след оказването на съдействие, искането остава неясно, институцията трябва да е много точна в отговора си, тъй като в противен случай непрецизността може да представлява имплицитен отказ на достъп до неопределени документи. Тъй като един имплицитен отказ винаги е необоснован отказ, той подлежи на отмяна на това основание.

Що се отнася до изричния отказ на достъп до документи, Съдът изцяло потвърждава решението на Комисията.

7.1.5. Решение на Първоинстанционния съд от 18 декември 2008 г., дело T-144/05, Pablo Muñiz срещу Комисията:

Съдът отмени решението на Комисията, с което се отказва достъп до документи, изготвени в резултат на процедура на комитология в областта на митническата класификация, на основание изключението, отнасящо се до „процеса за вземане на решения“.

Съдът се съгласи, че защитата на процеса на вземане на решения от целенасочен външен натиск може да представлява законен мотив за ограничаване на достъпа. Въпреки това той счете, че съществуването на един такъв натиск трябва да бъде установено със сигурност и трябва да се докаже, че поради въпросния външен натиск рискът да бъде значително повлияно решението, което трябва да взето, е очакван и предвидим.

7.2. През 2008 г. бяха образувани двадесет и три нови производства, между които четири обжалвания, срещу решения на Комисията по прилагането на Регламент № 1049/2001⁶:

Дело C-506/08P, Швeция/ други страни MyTravel Group plc и Комисията	Дело C-362/08P, Internationaler Hilfsfonds и друга страна срещу Комисията		Дело C-281/08P, Landtag Schleswig-Holstein/Комисия
Дело C-28/08P, Комисия/друга страна срещу The Bavarian Lager Co. Ltd	Дело T-509/08, Ryanair Ltd/ Комисията		Дело T-500/08, Ryanair Ltd/ Комисията
Дело T-499/08, Ryanair Ltd/ Комисията	Дело T-498/08, Ryanair Ltd/ Комисията		Дело T-497/08, Ryanair Ltd/ Комисията
Дело T-496/08, Ryanair Ltd/ Комисията	Дело T-495/08, Ryanair Ltd/ Комисията		Дело T-494/08, Ryanair Ltd/ Комисията
Дело T-474/08, Dieter C. Umbach/ Комисията	Дело T-437/08, CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims (CDC Hydrogene Peroxide)/ Комисията		Дело T-383/08, New Europe/ Комисията
Дело T-380/08, Нидерландия/ Комисията	Дело T-362/08, IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH/ Комисията		Дело T-344/08, EnBW Energie Baden-Württemberg AG/ Комисията
Дело T-342/08, Edward William Batchelor/ Комисията	Дело T-250/08, Edward William Batchelor/ Комисията		Дело T-221/08, Guido Strack/ Комисията
Дело T-186/08, Liga para Protecção da Natureza (LPN)/ Комисията		Дело T-29/08, Liga para Protecção da Natureza (LPN)/ Комисията

8.1. Естество на заявленията и мотиви за отказ:

Подобно на предишни години, общото заключение, което може да се извади от анализа на заявленията за достъп е, че значителна част от тях се отнасят до дейностите на Комисията в областта на контрола по прилагането на общностното законодателство. В много от случаите заявленията за достъп са изготвени с цел да се получат документи, подкрепящи позицията на заявителя по жалба, като например относно предполагаемо нарушение на правото на Общността или подадена в рамките на административно или съдебно обжалване, например относно решение на Комисията в областта на конкуренцията. Трябва да се отбележи, че по принцип тези заявления са насочени към документи със значителен обем, за чиито анализ е необходима значителна административна работа.

Трябва също да се отбележи, че позоваването на изключението за защита на процеса на вземане на решения на Комисията се извършва най-вече с цел защита на вземането на индивидуални решения. В законодателната област все повече се увеличават документите, до които обществеността има пряк достъп, без да е необходимо за целта да се подава заявление до Комисията. Генералните дирекции на Комисията създадоха свои интернет сайтове по специфичните политики, за които отговарят, като по този начин за значителен брой документи бе предоставен отворен обществен достъп.

Позоваванията на изключението, което се отнася до защитата на търговските интереси, се извършват най-вече при заявления по случаи в областта на политиката на конкуренция.

Тези тенденции, които се затвърждават през годините, дадоха повод за размисъл на Комисията при разработването на нейното предложение за преработване на регламента.

8.2. Промени в съдебната практика:

Първоинстанционният съд потвърди своята съдебна практика по няколко точки:

• 
  принципното изискване за конкретно и индивидуално проучване на документите, предмет на заявление за достъп;
  
• 
  частният интерес, който може да бъде предявен от ищеца, не е правно релевантен при определяне законността на решение за отказ.
  
• 
  изключението „разследване/одит“ се прилага през цялото времетраене на разследването или одита;
  

• 
  производството пред Омбудсмана е различно от съдебното производство и тези два начина за упражняване на права са алтернативни;
  
• 
  институциите имат право да защитават вътрешните си обсъждания и консултации от целенасочен външен натиск, когато, в името на публичния интерес, е необходимо да запазят капацитета си да изпълняват възложената им мисия, по-конкретно в рамките на изпълнение на правомощията им за вземане на административни решения;
  
• 
  при все това те трябва да докажат доколко е реален подобен външен натиск, както и колко голям е рискът подобен натиск да повлияе значително решението, което трябва да бъде взето, особено в законодателната област;
  
• 
  един имплицитен отказ винаги е необоснован отказ и следователно подлежи на отмяна на това основание.
  

	COM	C	ОВ	PV	SEC	Общо
2001	1 956	5 389	-	-	4 773	12 118
2002	2 095	6 478	134	116	3 066	11 889
2003	2 338	6 823	135	113	2 467	11 876
2004	2 327	7 484	134	145	2 718	12 808
2005	2 152	7 313	129	126	2 674	12 394
2006	2 454	6 628	129	380	3 032	12 623
2007	2 431	6 647	129	717	3 255	13 179
2008	2 295	8 882	131	747	3 640	15 695
Общо	15 753	46 762	790	1 597	21 985	102 582

2006	2007	2008
3841	4196	5197

	2006		2007		2008
	брой	%	брой	%	брой	%
Положителни	2836	73,83	3051	72,71	4314	82,68
Отрицателни	892	23,22	982	23,40	703	13,99
Предоставяне на частичен достъп	113	2,94	163	3,88	180	3,33
общо	3841	100,00	4196	100,00	5197	100,00

2006	2007	2008
140	273	156

	2006		2007		2008
	брой	%	брой	%	брой	%
Потвърдителни	97	69,29	181	66,30	75	48,08
С частично преразглеждане	31	22,14	50	18,32	52	33,33
С цялостно преразглеждане	12	8,57	42	15,38	29	18,59
общо	140	100,00	273	100,00	156	100,00

	2006	2007	2008
4.1.a) защита на обществения интерес — първо тире — обществена сигурност	1,53	1,19	0,18
4.1.a) защита на обществения интерес — второ тире — отбрана и военни въпроси	0,60	2,23	0,82
4.1.a) защита на обществения интерес — трето тире — международни отношения	7,06	10,98	10,24
4.1.a) защита на обществения интерес — четвърто тире — финансова, парична или икономическа политика	1,19	1,26	2,9
4.1.б) защита на личния живот и личната неприкосновеност	4,85	5,04	5,98
4.2. първо тире — защита на търговските интереси	8,94	10,79	14,4
4.2. второ тире — защита на съдебните процедури и правни становища	7,49	6,08	6,52
4.2. трето тире — защита на дейности по инспектиране, разследване и одит	30,72	23,48	26,63
4.3. първа алинея — процес за вземане на решения, все още не е взето решение	14,30	12,02	13,5
4.3. втора алинея — процес за вземане на решения, вече взето решение: становища за вътрешно ползване в рамките на предварителните обсъждания и консултации	19,06	19,29	15,22
4.5. отказ на държавата-членка	4,26	7,64	3,62
общо	100,00	100,00	100,00

	2006	2007	2008
4.1.a) защита на обществения интерес — първо тире — обществена сигурност	0,00	0,9	0,42
4.1.a) защита на обществения интерес — второ тире — отбрана и военни въпроси	0,49	0,4	0,42
4.1.a) защита на обществения интерес — трето тире — международни отношения	3,40	2,2	5,91
4.1.a) защита на обществения интерес — четвърто тире — финансова, парична или икономическа политика	0,97	0,4	0,84
4.1.б) защита на личния живот и личната неприкосновеност	13,59	4,8	5,06
4.2. първо тире — защита на търговските интереси	16,50	25,25	24,89
4.2. второ тире — защита на съдебните процедури и правни становища	10,19	4,8	3,8
4.2. трето тире — защита на дейности по инспектиране, разследване и одит	27,18	24,75	27,85
4.3. първа алинея — процес за вземане на решения, все още не е взето решение	7,77	5,7	17,3
4.3. втора алинея — процес за вземане на решения, вече взето решение: становища за вътрешно ползване в рамките на предварителните обсъждания и консултации	9,71	11,7	12,24
4.5. отказ на държавата-членка	10,19	19,1	1,27
общо	100,00	100,00	100,00

	2006	2007	2008
Академични среди	32,08	31,85	31,03
Гражданското общество (групи по интереси, промишленост, неправителствени организации и др.)	17,27	17,77	18,26
Членове на обществеността, които не са посочили социално-професионален профил	16,55	15,33	16,75
Публични органи (освен институциите на ЕС)	15,67	15,69	14,19
Адвокати	10,43	9,69	11,01
Други институции на ЕС	6,85	6,75	6,3
Журналисти	1,14	2,90	2,46

	2006	2007	2008
Белгия	20,26	19,86	18,93
Германия	18,67	15,58	16,89
Италия	8,41	8,18	8,54
Франция	9,31	9,32	8
Обединено кралство	5,73	5,76	6,34
Испания	5,33	5,92	5,29
Нидерландия	5,35	4,42	4,83
Друго	0,63	1,76	2,63
Люксембург	2,15	2,8	2,61
С неизвестен произход	1,64	1,16	2,61
Полша	2,61	2,41	2,57
Дания	1,55	1,23	2,45
Австрия	3,18	2,71	2,11
Гърция	1,2	1,5	1,93
Португалия	1,31	1,18	1,5
Швеция	1,24	1,46	1,44
Ирландия	1,15	0,82	1,28
Чешка Република	1,08	0,89	1,26
Швейцария	0,77	0,82	1,18
Финландия	0,78	1,43	1,08
Съединени американски щати	0,89	0,61	1,02
Унгария	0,95	0,86	0,86
Литва	1,21	0,55	0,62
Румъния	0,2	0,96	0,58
Норвегия	0,51	0,32	0,36
България	0,25	0,94	0,36
Словения	0,31	1,8	0,32
Латвия	0,2	0,14	0,28
Лихтенщайн	0,12	0,45	0,28
Словакия	0,37	0,59	0,24
Япония	0,18	0,2	0,24
Кипър	0,26	0,25	0,22
Малта	0,49	0,45	0,2
Китай (вкл. Хонконг)	0,08	1,01	0,14
Естония	0,37	0,29	0,1
Русия	0,11	0,05	0,1
Мексико	0,02	0,05	0,1
Хърватия	0,22	0,43	0,08
Украйна	0,14	0,04	0,08
Нова Зеландия			0,08
Австралия	0,15	0,07	0,06
Бразилия	0,05	0,04	0,06
Турция	0,22	0,12	0,04
Канада	0,15	0,25	0,04
Израел	0,09	0,12	0,04
Южна Африка			0,04
БЮРМ	0,08	0,04	0,02
Албания	0,05	0,02	0,02
Исландия	0,03	0,02	0
Египет		0,14	0

Генерална дирекция/Служба	2007	2008
SG — Генерален секретариат	10,19	9,38
TREN — ГД „Енергетика и транспорт“	7,54	8,18
MARKT — ГД „Вътрешен пазар и услуги“	6,46	7,28
COMP — ГД „Конкуренция“	7,32	7,18
JLS — ГД „Правосъдие, свобода и сигурност“	8,45	6,69
ENV — ГД „Околна среда“	6,11	6,07
ENTR — ГД „Предприятия и промишленост“	5,48	5,91
SANCO — ГД „Здравеопазване и въпроси, свързани с потребителите“	4,27	5,74
TAXUD — ГД „Данъчно облагане и митнически съюз“	4,82	5,17
ADMIN — ГД „Персонал и администрация“	2,34	4,08
EMPL — ГД „Трудова заетост, социални въпроси и равни възможности“	3,1	3,72
AGRI — ГД „Земеделие и развитие на селските райони“	4,11	3,6
REGIO — ГД „Регионална политика“	3,69	3,42
TRADE — ГД „Търговия“	2,48	2,72
RELEX —ГД „Външни отношения“	4,09	2,39
INFSO — ГД „Информационно общество и медии“	2,21	2,3
SJ — Правна служба	1,34	1,75
DEV — ГД „Развитие“	2,12	1,67
AIDCO — Служба за сътрудничество EuropeAid	1,27	1,55
ELARG — ГД „Разширяване“	3,18	1,5
EAC — ГД „Образование и култура“	1,58	1,4
RTD — ГД „Научни изследвания и технологично развитие“	1,64	1,23
ECFIN — ГД „Икономически и финансови въпроси“	1,07	1,23
FISH — ГД „Рибарство и морско дело“	0,95	1,13
BUDG — ГД „Бюджет“	1,31	1,07
COMM — ГД „Комуникация“	0,73	0,85
OLAF — Европейска служба за борба с измамите	0,45	0,62
CAB — кабинетите на комисарите	0,16	0,43
DGT — ГД „Писмени преводи“	0,4	0,32
ADMIN (OIB — Службата за инфраструктура и логистика в Брюксел)	0,22	0,28
EPSO — Европейска служба за подбор на персонал	0,08	0,23
ESTAT — Евростат	0,24	0,22
PMO — Служба за управление и плащане по индивидуални права	0,13	0,18
ECHO — ГД „Хуманитарна помощ“	0,21	0,15
JRC — Съвместен изследователски център	0,02	0,13
IAS — Служба за вътрешен одит	0,1	0,07
BEPA — Бюрото на съветниците по европейска политика	0,06	0,07
OPOCE — Служба за официални публикации на Европейските общности	0,03	0,05
SCIC — ГД „Устни преводи“	0,02	0,02
DIGIT — ГД „Информатика“	0,03	0
FC — Служба за финансов контрол	0,02	-
Общо:	100	100