Франция въведение – основни характеристики и контекст

Правна уредба в областта на борбата с корупцията

Проучване на общественото мнение

Контекст

Обществени поръчки

През 2011 г. обществените поръчки за строителство, стоки и услуги във Франция са представлявали 18,5 % от БВП²⁶. Поканите за участие в търгове, публикувани в Държавен вестник, като процент от общите разходи за обществени поръчки за строителство, стоки и услуги са възлизали на 18,3 % през 2010 г.²⁷

Според бизнес проучването на Евробарометър по темата за корупцията от 2013 г.²⁸ 50 % от отговорилите смятат корупцията за широко разпространена при обществените поръчки, управлявани от националните органи, а 51 % — за широко разпространена при обществените поръчки, управлявани от местните органи. По-специално, френските участници в проучването са посочили следните практики като широко разпространени в процедурите за обществени поръчки: тайни споразумения при подаването на оферти (55 %) (средно за ЕС: 52 %). конфликти на интереси при оценяването на офертите (53 %) (средно за ЕС: 54 %); неясни критерии за подбор или оценяване (50 %) (средно за ЕС: 51 %); злоупотреба с договорени процедури (49 %) (средно за ЕС: 47 %); спецификации, които са специално изготвени за определени дружества (47 %) (средно за ЕС: 57 %); злоупотреба с основанията за спешност, за да се избегнат конкурентни процедури (46 %) (средно за ЕС: 46 %); участие на оференти при изготвянето на спецификациите (41 %) (средно за ЕС: 48 %); и промени в условията на договора след неговото сключване (41 %) (средно за ЕС: 44 %). Резултатите от проучването, въпреки че не са пряко свързани с корупцията, показват рисковите фактори, които увеличават уязвимостта към корупция в процедурите за обществени поръчки. От тях се вижда, че рисковите фактори, свързвани с обществените поръчки, засягат най-вече търговията с влияние и конфликта на интереси.

От 1 януари 2012 г. възлагащите органи са длъжни да приемат електронни оферти и кандидатури за всички договори на стойност 90 000 EUR или повече: използването на електронни обществени поръчки е важен инструмент за превенция, целящ да се намали корупцията и да се допринесе за усъвършенстването на механизмите за контрол²⁹. Освен това Наказателният кодекс съдържа специална разпоредба, инкриминираща нарушаването на правилата за обществените поръчки, известна като „délit de favoritisme“³⁰. Въз основа на съдебната практика нарушаване на правилата за обществените поръчки, което не може да бъде определено като корупция, може при все това да бъде наказано като „délit de favoritisme“³¹. SCPC отбеляза обаче, че през периода между 2007 г. и 2010 г. нито едно лице не е било осъдено на лишаване от свобода въз основа на тази разпоредба; постановени са били 25 присъди, довели до условно лишаване от свобода, а в други 20 случая са били наложени глоби. Размерът на глобите е варирал между 2 333 EUR и 5 333 EUR³².

Вече са изготвени насоки за прилагането на това законодателство. В края на 2009 г. Министерството на икономиката и финансите публикува Наръчник на добрите практики относно прилагането на Кодекса за обществените поръчки³³. През 2012 г. беше публикуван междуведомствено циркулярно писмо относно Кодекса за добро поведение³⁴, в който бяха разяснени приложното поле на законодателството, подготвянето и прилагането на процедурата, изпълнението на съответната обществена поръчка и разпоредбите, приложими към възлагащите органи.

SCPC установи обаче конкретни рискове от корупция в обществените поръчки на местно равнище и насочи вниманието към няколко случая, в които високопоставени служители, включително ръководители на местни и регионални администрации, са били осъдени за корупция в този контекст³⁵. Що се отнася до превенцията, механизмите за контрол при обществените поръчки на местно равнище все още не са достатъчно силни и съгласувани в цялата страна и се нуждаят от усъвършенстване.

Конфликт на интереси и деклариране на имущество

В годишните си доклади за 2010 г. и 2011 г. SCPC анализира всички аспекти, свързани с конфликта на интереси, и заключи, че възможността за заемането на повече от една длъжност е сред основните фактори, водещи до корупция³⁶. През 2012 г. комисията „Жоспен“ изтъкна необходимостта от предприемането на по-категорични ответни действия срещу конфликтите на интереси посредством всеобхватна стратегия³⁷. Към настоящия момент между 70 % и 80 % от избраните членове на парламента изпълняват поне още един мандат — практика, която не е в нарушение на френското законодателство³⁸.

По отношение на длъжностните лица, включително на тези, избрани на централно и местно равнище, наличието на незаконен интерес в дейност, която управляват или контролират, е престъпление³⁹. По данни на SCPC през 2009 г. обвиняемите са били признати за виновни в 42 дела, а през 2010 г. — в поне 28 дела (към момента на изготвяне на доклада на SCPC не са били налични всички данни). Съгласно непълните данни от 2010 г. бяха издадени 13 присъди, налагащи условно лишаване от свобода, и девет присъди за глоби в размер между 2 167 EUR и 5 400 EUR⁴⁰. Практиките на кадрова въртележка между държавния и частния сектор са инкриминирани до известна степен, тъй като публичните служители трябва да спазват тригодишен период, през който не могат да работят в частно дружество, с което са били сключили договор или върху което са упражнявали надзор, докато са заемали публичната длъжност⁴¹. Присъдите по такива обвинения са редки; според SCPC е имало само един случай през 2009 г.⁴² Франция инкриминира също така „незаконното забогатяване“ при определени обстоятелства, а именно натрупването на богатство или поддържането на начин на живот без съответното лице да е в състояние да обясни произхода му, като същевременно поддържа обичайни отношения с лице, извършващо тежки престъпления. Това престъпление се наказва с три години лишаване от свобода и глоба в размер на 75 000 EUR⁴³. От 1988 г. насам на прокуратурата са били предадени 12 случая на незаконно забогатяване, но всички те са били прекратени⁴⁴.

В средата на септември 2013 г. Националната асамблея прие законодателен пакет относно конфликта на интереси⁴⁵. Тя прие също така два закона срещу заемането на повече от една длъжност („non-cumul des mandats“)⁴⁶. Освен това Министерството на държавната администрация обяви проектозакон за задълженията на длъжностните лица. Целта на закона е, по-специално, да се упражнява по-строг контрол върху практиките на кадрова въртележка между държавния и частния сектор⁴⁷.

В момента се извършва мащабна реформа на системата за деклариране на интереси и имущество. Франция има система за публично обявяване на имуществото, обхващаща, измежду другите, кандидатите за президент на републиката, членовете на правителството, Сената и Националната асамблея, членовете на Европейския парламент от Франция, председателите на регионалните съвети, председателите на съветите на департаменти, други избрани длъжностни лица в местните органи, по-конкретно ползващите се със специален статут, и от скоро ръководителите на публичните предприятия. Съгласно новото законодателство избраните служители трябва да подадат до 1 февруари 2014 г. две декларации⁴⁸. Тези декларации обаче не съдържат информация за имуществото на тяхното домакинство, нито за имуществото на членовете на тяхното семейство⁴⁹. През 2011 г. беше извършена реформа⁵⁰, чрез която подаването на неверни декларации за имуществото беше инкриминирано. В последния си доклад за дейността Комисията за финансова прозрачност в политиката (CTFVP) поиска да ѝ бъдат дадени по-големи правомощия за разследване, например да налага финансови санкции при отказ за бързо разкриване на данъчна информация⁵¹. Съгласно Закона за прозрачност в публичния живот от 2013 г. CTFVP беше заменена от независим орган, отговарящ за мониторинга на декларациите — Haute autorité pour la transparence de la vie publique⁵².

Подкупване на чужди длъжностни лица

Макар че френските органи са постигнали успех в разследванията по високите етажи на властта във Франция, резултатите в борбата с корупцията при международни търговски сделки не са толкова очевидни. SCPC и Работната група на ОИСР по въпросите на подкупването призоваха да се положат по-големи усилия за предотвратяването на корупцията в международните търговски сделки, извършвани от частни и публични дружества⁵³.

ОИСР изрази безпокойството си относно наказателното преследване на престъпления, свързани с международна корупция, и подчерта, че през периода 2000—2012 г. са били започнати едва 33 разследвания, което е „малко спрямо мащаба на френската икономика и степента, в която френските дружества са изложени на риск от участие в транснационално подкупване“. Организацията отбеляза също, че съдилищата са се произнесли по „много малък брой присъди за подкупване на чужди длъжностни лица“, а именно пет, от които една в момента се обжалва⁵⁴. Освен това ОИСР смята, че наказанията, изглежда, не са били ефективни, пропорционални и разубеждаващи. Например по делата, по които са били осъдени физически лица, са били издадени присъди за условно лишаване от свобода и са били наложени глоби с максимален размер 10 000 EUR⁵⁵. Неотдавна обаче беше постигнат напредък по няколко разследвания за подкупване на чужди длъжностни лица: случай, свързан с програмата на ООН „Петрол срещу храни“ в Ирак, беше предаден на съда, а по друг случай досъдебното разследване, свързано с твърдения за подкупване във връзка с договори за отбрана, достигна нова фаза⁵⁶.

ОИСР посочи няколко потенциални основни причини за недостатъците. Например Франция има правомощия да разследва престъпления, свързани с корупция, само ако извършителят или жертвата е френски гражданин. Освен това деянието трябва да представлява престъпление както във Франция, така и в държавата, в която е било извършено. Според ОИСР изискването за двойна наказуемост възпрепятства в значителна степен наказателното преследване⁵⁷. По отношение на материалното наказателно право ОИСР е на мнение, че определението за чуждо длъжностно лице е прекалено тясно, като това би могло да се поправи, например чрез разширяване на обхвата на престъплението „търговия с влияние“. ОИСР смята също така, че наказателната отговорност на юридическите лица може да бъде избегната чрез използването на посредници (включително свързани юридически лица). И накрая, Организацията отбеляза редица трудности, с които се е сблъскала прокуратурата при случаи, свързани със сектора на отбраната, заради ограничения достъп до класифицирана информация.

Наказателно преследване на корупцията

Според изготвената от Амнести интернешънъл оценка на Националната система за почтеност относно Франция правоприлагащите органи са добре обучени като цяло, а етичното поведение е на доста високо ниво⁵⁸. Въпреки това има отделни случаи на корупция, в които са замесени високопоставени полицейски служители. Усилията за централизиране на информацията и координиране на действията за борба с корупцията доведоха до създаването на Централно звено за борба с корупцията (BCLC) през 2004 г.⁵⁹ В Звеното работят служители от националната полиция и жандармерия, както и от Министерството на икономиката. Така се улесняват обмяната на опит и технически знания и достъпът до базите данни на различните органи. Изследванията показват, че за някои региони корупцията и организираната престъпност представляват особено предизвикателство и поради тази причина усилията на местните органи се подкрепят от Министерството на правосъдието⁶⁰.

През последните години случаи, свързани с високите етажи на властта, доведоха до разследвания и наказателно преследване по твърдения за корупционни практики, незаконно финансиране на партии и фаворитизъм⁶¹. Воденето на подобни разследвания е доказателство за усилията, които се полагат за разкриването, наказателното преследване и произнасянето на присъди по дела, дори когато в тези дела са замесени високопоставени лица, отговорни за вземането на решения. Това се дължи поне отчасти на инициативи като BCLC, както и на френската система на независимите съдия-следователи. Освен това съществуват механизми и структури, които осигуряват достатъчна специализация на прокуратурата и на съдебната система, за да разглеждат случаи на корупция.

Добра практика — JIRS – „juridictions interrégionales spécialisées“

Осемте междурегионални специализирани съдилища (JIRS), намиращи се в Париж, Лион, Марсилия, Лил, Рен, Бордо, Нанси и Фор дьо Франс, са съставени от прокурори и съдия-следователи. Те са специализирани в организираната престъпност и финансовите престъпления, както и в сложни случаи, за които са необходими специални експертни знания. JIRS отговарят за предварителното разследване, започването на наказателно производство, разследването от съдия-следовател и съдебното решаване на най-сложните случаи и разполагат с достъп до иновативни техники за разследване като операции под прикритие, подслушване и използване на съвместни екипи за разследване с участието на няколко държави. Специализирани асистенти по техническите въпроси оказват съдействие на съдиите в тяхната работа. Те идват както от частния сектор (счетоводни експерти и т.н.), така и от публичния сектор (данъчни инспектори, митнически служители, служители от Френската национална банка и т.н.).

През 2013 г. Националната асамблея прие закон за създаването на специализирана прокуратура по финансови въпроси, която има национална компетентност за разследването на случаи на корупция и големи данъчни измами⁶². Съгласно този закон специализираният национален прокурор по финансови въпроси се назначава за период от седем години и работата му ще се координира от главния прокурор.

Независимостта при работата на френските прокурорски служби и техният капацитет бяха подробно анализирани от различни институции за мониторинг на борбата с корупцията. Както беше посочено в прегледа по UNCAC, прокурорите имат дискреционни правомощия и позицията им в йерархията е под тази на министъра на правосъдието. В прегледа по UNCAC беше препоръчано да се гарантира тяхната независимост и да се анализира прилагането на принципа на целесъобразност на наказателното преследване, за да се предотврати и най-малката възможност за политическо вмешателство в решенията, вземани от държавните прокурори⁶³. ОИСР също призова за приемането на допълнителни гаранции, чрез които да се запази безпристрастността на прокурорите⁶⁴. В изпълнение на тези препоръки, през юли 2013 г. беше изменен Наказателнопроцесуалният кодекс, за да може в него изрично да се посочи, че министърът на правосъдието не може да дава указания на прокурорите по отделни случаи⁶⁵.

В публично проучване на Националната консултативна комисия за права на човека (Commission nationale consultative des droits de l’homme – CNCDH) бяха направени препоръки за редица мерки, целящи по-голяма защита на независимостта на държавните прокурори и засилване на Висшия съдебен съвет (CSM)⁶⁶. На 13 март 2013 г. правителството представи проект на конституционен закон за по-голяма независимост и авторитет на CSM, чрез който процедурите за назначаване и дисциплинарните процедури във връзка с държавните прокурори бяха приведени в съответствие с тези за съдиите⁶⁷.

Бюджетът и човешките ресурси на френските институции, работещи по случаи на корупция, бяха значително намалени. Например, въпреки текущите разследвания по важни случаи на корупция една трета от магистратите във финансовите отдели на Парижкото икономическо и финансово звено (pôle financier) бяха съкратени⁶⁸. През 2012 г. ОИСР прикани Франция да осигури необходимите ресурси за разследването и наказателното преследване на случаи на корупция⁶⁹. Вече са осигурени допълнителни ресурси за полицията и JIRS в Марсилия⁷⁰.

Финансиране на политическите партии

Франция има смесена публично-частна система за финансиране на политическите партии и предизборните кампании. Правилата относно финансирането на партиите и предизборните кампании⁷¹ бяха въведени през 1988 г. и впоследствие бяха изменени през 1990 г. и 1995 г.⁷², отчасти вследствие на редица случаи, възникнали във връзка с финансирането на предизборни кампании⁷³. Както беше отбелязано и от GRECO, това законодателство установява пет основни принципа: първо, лицата, заемащи определени постове или постове, за които се провеждат избори, трябва да декларират имуществото си; второ, ограничаване на разходите за предизборна кампания на кандидатите в парламентарните и президентските избори; трето, въвеждане на горна граница за даренията, предназначени за кандидати и партии; четвърто, финансово участие на държавата чрез финансиране на партии и възстановяване на разходите за предизборна кампания, които обаче подлежат на счетоводен надзор; и накрая, наказване на нарушенията. Контролът върху финансирането на партиите се осъществява от Националната комисия за отчетите от предизборните кампании и политическото финансиране (CNCCFP).

Действащата правна рамка относно изборите и финансовата прозрачност в политиката беше въведена през 2011 г. в изпълнение на някои от препоръките на GRECO⁷⁴. Процедурите, уреждащи финансирането на предизборните кампании, бяха опростени и съгласно новото законодателство действащите правила започнаха да се прилагат и към изборите за Сенат. Чрез новата правна рамка беше пояснена ролята на счетоводителите, отговарящи за отчетите от предизборните кампании, и беше уточнена датата за предаване на отчетите от предизборните кампании. Освен това на CNCCFP беше дадено правомощието, при надзор от страна на съдия, да намали държавното възстановяване на направени от кандидат разходи в случай на нередности, при условие обаче че тези разходи са по-малки от прага за отхвърляне на целия отчет на предизборната кампания. Освен това наскоро беше прието законодателство, съгласно което максималният размер на личните дарения за партии беше намален на 7 500 EUR годишно (общо за всички партии). Всяка година CNCCFP ще получава списък на лицата, дарили най-малко 3 000 EUR на политическа партия⁷⁵.

Независимо от това действащата правна рамка продължава да бъде недостатъчна във връзка с някои аспекти. В доклада на GRECO относно изпълнението от 2011 г. беше подчертана нуждата от изпълнение на препоръките на Групата относно дейностите на трети страни, прозрачността на предоставяната по време на предизборни кампании финансова информация за политическите партии, ролята на партийните активисти и правилата относно членския внос на партийните членове и на избраните представители⁷⁶.

Френските органи признаха, че капацитетът на CNCCFP за ефективен надзор над партийното финансиране и финансирането на кампаниите продължава да бъде недостатъчен⁷⁷. Също така, в доклада на GRECO относно изпълнението от 2011 г. беше направено заключението, че CNCCFP разполага с малко правни ресурси и има ограничен достъп до документацията за отчетите на партиите. Според Групата CNCCFP „не извършва преглед на разходите на партиите, не може да поиска представянето на някои документи, няма правомощието да проверява съпътстващите документи, нито да извършва проверки на място и не може да поиска съдействие от службите за съдебно разследване при наличието на сериозни съмнения.⁷⁸“ Две години по-късно, през 2013 г. GRECO отново изрази разочарованието си от факта, че препоръките ѝ не са били изпълнени. Във връзка с прозрачността на политическото финансиране Групата отбеляза, че въпреки планираните законодателни изменения, които най-накрая са станали факт, Франция не е отстранила констатираните от GRECO слабости и от 2011 г. насам не е отбелязала реален напредък. Тази констатация важи и за засилването на извършвания от CNCCFP надзор⁷⁹.

Необходимо е да се обърне по-голямо внимание на следните аспекти:

• 
  Извършване на всеобхватна оценка за идентифициране на специфичните рискове на местно равнище и за определяне на приоритетите в мерките за борба с корупцията, свързани с механизмите за контрол в сферата на обществените поръчки. Продължаване на текущите реформи във връзка с декларирането на имущество и конфликта на интереси, засягащи длъжностни лица.
  
• 
  Усъвършенстване на законодателството относно подкупването на чужди длъжностни лица, включително правилата за двойната наказуемост и юрисдикцията, каквито са препоръките на ОИСР и GRECO и препоръките в рамките на механизма за преглед по UNCAC. Повишаване на ефективността при разследванията и наказателното преследване на случаи на подкупване на чужди длъжностни лица.
  
• 
  Осъществяване на мониторинг на прилагането на законодателството с цел защита на независимата работа на прокурорите и продължаване на сегашните усилия за повишаване на тази независимост, предвидена от закона. Оценяване на необходимостта от допълнителни ресурси за разследването, наказателното преследване и произнасянето на присъди във връзка със случаи на корупция.
  
• 
  Изпълнение на препоръките на GRECO във връзка с финансирането на партиите, а именно относно дейностите на трети страни, прозрачността на предоставяната по време на предизборни кампании финансова информация за политическите партии, ролята на партийните активисти и правилата относно членския внос на партийните членове и на избраните представители. Засилване на надзорните функции и капацитет на Националната комисия за отчетите от предизборните кампании и политическото финансиране.