Програма за секторите на културата и творчеството

1. 
   Въведение
   

Като поставя акцент върху потребностите на секторите на културата и творчеството и стремежа за разпростиране на дейността им извън националните граници, и като насърчава културното и езиковото многообразие, програмата ще допълни ролята на други програми на Европейския съюз (ЕС), например подкрепата от структурните фондове за инвестиции в секторите на културата и творчеството, възстановяване на наследството, инфраструктура и услуги в сферата на културата, средства за цифровизация за културното наследство, както и инструментите за разширяване и за външни отношения. Държавите-членки предоставят подкрепа за многобройни културни инициативи, много от които попадат в обхвата на правилата за държавна помощ.

В МФР за периода 2014—2020 г. Комисията предлага съществено увеличение на бюджета, предназначен за секторите на културата и творчеството, в размер на общо 1,801 милиарда EUR (по текущи цени) или 37-процентно увеличение спрямо настоящите нива на разходите. Това увеличение съответства напълно на логиката и приоритетите на стратегията „Европа 2020“, както и на водещите ѝ инициативи, тъй като инвестициите в секторите на културата и творчеството допринасят пряко за определената в стратегията цел за постигане на интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж. През 2008 г. участието на секторите на културата и творчеството в БВП на ЕС се оценява на 4,5 %, а делът на заетите в тях лица — около 3,8 % от работната ръка в Европа². Освен че допринасят пряко за заетостта и растежа, тези сектори разпростират влиянието си и върху други области, като туризма и осигуряването на ново съдържание за развитието на ИКТ³, и са източник на ползи за образованието, социалното приобщаване и социалните иновации. Поради това тези сектори са особено важни, предвид усилията на Европа за възстановяване от настоящата икономическа криза. Макар през последните години растежът в повечето държави да е над средните равнища, тези сектори се сблъскват със специфични предизвикателства и трудности. За да се реализира потенциала им за по-нататъшен растеж, е необходим последователен стратегически подход, който да предложи отговор на тези ограничения и да осигури необходимите движещи механизми: това е основната цел на предложението за програма „Творческа Европа“.

Новата програма ще осигури опростена, лесна за разпознаване и достъпна рамка за работещите в областта на културата и творчеството независимо от областта им на творческа изява и ще предложи възможности за международни дейности както в ЕС, така и извън него.

При изготвянето на предложението Комисията проведе широки консултации със заинтересованите страни. Тя използва и междинните оценки на настоящите програми, както и независими проучвания. В допълнение тя взима под внимание и отзивите, получени във връзка със Зелената книга на Комисията „Отключване на потенциала на културните и творческите индустрии“⁴, както и направените от експертите препоръки в контекста на отворения метод на координация в областта на културата и структурирания диалог със сектора в периода 2008-2010 г.

2. 
   Извлечени поуки от сегашните програми за посрещане на бъдещите потребности
   

1. 
   Постижения в рамките на настоящите програми
   

По отношение на програма „Култура“, чийто малък среден годишен бюджет е 57 милиона EUR и се равнява на годишните бюджети на много отделни национални опери⁵, изразходването на средствата на ЕС е икономически ефективно. Програмата помага на хиляди творци и културни дейци — около 20 000 всяка година — да развиват международна кариера, като подобряват своите способности, умения и знания чрез неформалния партньорски обмен на знания, както и чрез реализирането на нови професионални пътища.

Тя е предоставила на хиляди културни организации — повече от 1 000 организации всяка година — възможността да работят заедно през границите и да се учат от добрите практики чрез партньорства със сходни оператори от други държави. Тя е дала възможност на операторите в тези сектори да разработят съвместни продукции, да изградят мрежи и заедно да открият нови професионални хоризонти, както и да развият работата и перспективите си в международен план. Това е оказало положителен, структуроопределящ ефект върху сектора и възможностите му да обхване по-широки пазари. Програмата е подпомогнала развитието на различни сектори и сфери на изкуството, създаването на нови творби и форми на изразяване, насърчила е достъпа и участието, изследванията и обучението в тази област, както и предоставянето на информация, консултации и практическа подкрепа.

Били са създадени възможности за разпространение на хиляди творби, включително близо 500 преведени литературни творби всяка година. Подкрепата от програмата се възприема като гаранция за качество на културните проекти. Дейностите по проектите са достигнали пряко или по друг начин до милиони граждани, които са имали възможността да се насладят на културни творби от други държави. Програмата също така е допринесла за развиването на по-добра доказателствена база за политиката в тази област посредством проучвания, които са послужили за основа при функционирането на ОМК. Тъй като за проектите се предоставя съфинансиране, което обикновено е максимум 50 %, чрез програмата са били привлечени значителни по размер допълнителни публични и частни инвестиции.

На последно място, чрез инициативата за Европейските столици на културата, които получават съответна европейска титла, както и финансиране по програмата (1,5 милиона EUR за всяка столица), „ефектът на лоста“ в някои случи е достигнал до осемкратен размер на генерираните приходи, привлечените инвестиции в съответните оперативни програми са между 15 и 100 милиона EUR, като са създадени и условия за ускорено мобилизиране на допълнителни капиталови инвестиции. В общия случай те са достигнали до милиони хора, привлекли са стотици доброволци и са оставили дълготрайно наследство за градовете от гледна точка на подобрените умения, капацитета за създаване на култура и динамичен културен живот, инфраструктурата и облика.

По отношение на програмите „МЕДИА“, които разполагат със сравнително малък годишен бюджет от около 100 милиона EUR спрямо пазар с 1000 пъти по-голяма стойност, програма „МЕДИА“ постигна съществени резултати благодарение на целенасочени действия, оптимизиращи съотношението разходи-ползи, както и „ефекта на лоста“ на програмата. Действията бяха насочени към дейности с положително въздействие по отношение на конкурентоспособността на ЕС, както и за посрещане на потребности, които не се решават на национално ниво, като например разпространението в транснационален мащаб. Благодарение поне отчасти на подкрепата по линия на „МЕДИА“ делът на европейските филми сред излъчените за първи път филми в европейските киносалони нарасна от 36 % през 1989 г. до 54 % през 2009 г. Мрежата „Кино Европа“ („Europa Cinema“) обхваща над 2 000 кинозали в предимно независими киносалони в 32 страни, които представляват 20 % от всички киносалони за премиерни прожекции в Европа, и предоставя широк и разнообразен избор от филми, като по този начин насърчава културното многообразие в 475 града. Качествената им програма е осигурила 59 милиона продадени билети (спрямо 30 милиона през 2000 г.), което представлява 5,6 % от общия брой продадени билети в киносалоните в Европа (2,8 % през 2000 г.). Делът на приходите от продажба на билети, генерирани от включени в програмата на мрежата ненационални европейски филми, възлиза на 36 % спрямо дял от средно 7-8 % в Европа. Европейските филми съставляват 57 % от продадените билети за прожекции в рамките на мрежата „Кино Европа“ спрямо средните за Европа 27,7 %.

Програма „МЕДИА“ допринася за укрепване на конкурентоспособността на сектора чрез подкрепа за изграждане на капацитет под формата на обучение и развитие, което спомага за укрепване на професионалната основа на сектора и подобряване на качеството на произведенията. Годишно преминават обучение около 1 800 специалисти (продуценти, разпространители, сценаристи), което им позволява да придобият съответни квалификации и умения и да се възползват от възможностите на трансграничните мрежи. Всяка година подкрепата за развитие дава възможност на 400 висококачествени европейски проекти да излязат на пазара. Подкрепата за портфейл от проекти (пакетно финансиране), за разлика от подпомагането на отделни проекти, осигурява финансова стабилност и дългосрочна перспектива за продуцентските къщи (често МСП с недостиг на капитал), което осигурява важни структурни ефекти за промишлеността.

Подкрепата за независимите продуценти за продуциране на определени жанрове аудио-визуални творби, като документални филми и анимационни продукции за международно телевизионно разпространение, е доказала изключително важното си значение поради специфичните потребности на тези жанрове. Дейностите, осъществявани чрез използване на мрежи, като инициативи, свързани със съвместните продуцентски форуми, международния пазар и обучението, са постигнали като резултат значително увеличение на транснационалните съвместни продукции (от 26-процентен дял на европейските филми през 1989 г. на 34 % през 2009 г.) Тези филми имат 2,3 пъти по-голям потенциал за разпространение, отколкото националните филми⁶. Мрежи като EAVE, ACE, Cartoon, които са създадени с подкрепа от „МЕДИА“, днес са гръбнакът на европейската кино индустрия.

Гаранционният фонд за филмови продукции по програма „МЕДИА“, който бе създаден през 2010 г., улеснява достъпа до частни източници на финансиране специално за филмови продуценти посредством гаранционен механизъм, който насърчава банките да им предоставят кредити при споделяне на поетия риск. С общ бюджет на стойност 8 милиона EUR за четиригодишен срок, фондът се очаква да генерира над 100 милиона EUR под формата на банкови кредити благодарение на „ефекта на лоста“ на гаранционния механизъм. Фондът започна да приема заявления през май 2011 г. и бе приет положително от филмовата индустрия и от банките, в резултат на което бяха договорени над дванадесет гаранции с размер на заема около 15 милиона EUR в десет различни държави-членки.

Въпреки постиженията на програма „Култура“ и „МЕДИА“ обаче е необходимо да се направи повече, за да се разкрие цялостния потенциал на тези сектори, чиито общи проблеми са свързани с разпокъсания пазар, предизвикателствата, произтичащи от глобализацията и навлизането на цифровите технологии, недостига на съпоставими данни, както и липсата на частно финансиране.

2. 
   Уроци за бъдещето
   

Въз основа на съществуващия опит предложените за бъдещата рамкова програма цели ще бъдат адаптирани към реалните потребности на организаторите на проектите, включително културните и иновативните МСП. Целите ще са насочени също към стимулиране на потенциала за заетост и растеж в тези сектори, като същевременно се запази акцентът върху насърчаването на културното и езиковото многообразие. По отношение на различните действия в рамките на програмата ще бъдат въведени многобройни подобрения и ще се премине към опростяване. Съществуващите различни видове процедури за кандидатстване и категории, които увеличават сложността и намаляват прозрачността, ще бъдат намалени от 9 на 4. Действията, при които липсва критична маса, дългосрочна перспектива или които се предпочитат в твърде голяма степен заради тяхната организация, ще бъдат преустановени. Новите мерки обаче като цяло ще бъдат отворени за операторите, които понастоящем попадат в обхвата на преустановените направления, при положение, че отговарят на необходимите условия и критерии. Друга мярка за опростяване ще бъде прекратяване на отпускането на безвъзмездни средства за оперативни разходи, тъй като този вид подпомагане е недостатъчно ориентиран към резултатите, както и твърде сложен за кандидатите и бенефициерите. Всички бъдещи действия ще бъдат подпомагани чрез безвъзмездни средства за проекти, тъй като те са по-опростени и насърчават прилагането на дългосрочен подход. По отношение на международния аспект, прилаганата понастоящем годишна процедура за кандидатстване с насоченост към различни държави ще бъде преустановена в полза на по-широко отваряне на програмата към държавите в процес на присъединяване, държавите кандидатки и потенциалните държави кандидатки, държавите от Европейското пространство на съседство и Европейското икономическо пространство (ЕИП), като същевременно програмата ще продължи да дава възможност за дейности за дългосрочно двустранно или многостранно сътрудничество, насочено към избрани страни или региони, въз основа на допълнителни бюджетни кредити.

Обхватът на настъпващите промени в аудио-визуална среда (по-специално цифровизацията и глобализацията) се нуждае от задълбочен анализ от гледна точка на сега действащите механизми за подкрепа, с цел да се осигури адаптирането им към съществуващите условия (и същевременно да позволи развитието им във времето). Бяха набелязани редица възможности за опростяване както от стратегическа, така и от практическа гледна точка. Някои от тях са: насоченост към структуриращи действия с максимално системно въздействие; създаване на финансов механизъм, който постепенно да замести прякото финансиране чрез безвъзмездни средства, когато е възможно; увеличаване на „ефекта на лоста“ от средствата на ЕС; интегриране на международния аспект, който до сега попадаше в отделната програма „МЕДИА Мундус“, в рамките на единното правно основание; подход, основан на мултидисциплинарна верига за създаване на стойност, за подкрепа на редица филмови проекти със силен потенциал за търговия и разпространение („шампиони“) по цялата верига за създаване на стойност, от обучението до разпространението; хоризонтални проекти, обхващащи различни сегменти и участници във веригата за създаване на стойност; както и подкрепа за търговските представители, притежаващи широк пазарен обхват и глобален пазарен подход.

По отношение на регионалния обхват на „МЕДИА“ достъпът следва бъде опростен и да предложи възможност за участие на целия „европейски аудио-визуален регион“, т.е. на всички държави в процес на присъединяване, държави кандидатки и потенциални държави кандидатки, държави от Европейското пространство на съседство и от ЕИП. Някои от проектите ще бъдат отворени за участници от трети държави. В замяна тези държави биха заплатили такса за участие, която съответства на степента на значимост на съответните им аудио-визуални сектори, по примера на Швейцария и Хърватия, които наскоро станаха членки на „МЕДИА 2007“.

Нов финансов механизъм

Един от сериозните проблеми, пред преодоляването на които са изправени секторите на културата и творчеството, но чието решаване не може да бъде постигнато чрез отпускане на безвъзмездни средства, е трудният достъп до финансиране за малките предприятия и организациите, работещи в областта на културата и творчеството.

Докато този проблем е общ за МСП като цяло, ситуацията е значително утежнена в секторите на културата и творчеството поради пет причини. На първо място, нематериалната същност на много от активите в тези области, като например авторското право, които обикновено не се отразяват в счетоводните отчети (за разлика от патентите). Второ, за разлика от другите промишлени продукти, продуктите в секторите на културата и творчеството като цяло на са предмет на масово производство. Всяка книга, опера, театрална пиеса, всеки филм и всяка видеоигра е уникален прототип и предприятията обикновено работят по отделни проекти, докато инвестициите често се налага да бъдат дългосрочни, за да генерират печалба. На трето място, „готовността за инвестиране“ в този сектор е изключително ниска, тъй като предприемачите в областта на културата и творчеството често нямат необходимите бизнес умения, за да предложат своите проекти на финансовите институции. Четвърто, съществува проблем, свързан с предходния, който касае „готовността на инвеститора“, тъй финансовите институции от своя страна не познават добре тези сектори, често не разбират рисковия им профил и не са готови да инвестират в изграждане на необходимите експертни умения. На последно място, често е налице недостиг на надеждни данни, което ограничава възможностите на МСП в сектора да получат достъп до кредитен ресурс, тъй като при анализа на искането за заем финансовите институции често разчитат на статистически данни.

Поради това за малките предприятия, разполагащи с недостатъчен капитал, е много трудно да финансират дейността си и да се разрастват, като същевременно запазят конкурентоспособността си. Смята се, че съществува недостиг на финансиране с размер между 2,8 милиарда EUR и 4,8 милиарда EUR под формата на банкови заеми за тези МСП. В някои държави-членки проблемът е по-остро изразен, отколкото в други: добро ниво на експертни познания от страна на финансовите институции е налице само в ограничен брой държави.

3. 
   Основни действия и приоритети на програмата
   

1. 
   Структура на програмата „Творческа Европа“
   

Поради това бе избран вариантът за рамкова програма, съставена от три направления:

• 
  хоризонтално направление, насочено към всички сектори на културата и творчеството;
  
• 
  направление „Култура“, насочено към секторите на културата и творчеството;
  
• 
  направление „МЕДИА“, насочено към аудио-визуалния сектор.
  

Направленията „Култура“ и „МЕДИА“ ще бъдат приемници на сегашните програми „Култура“ и „МЕДИА“/“МЕДИА Мундус“. Новото хоризонтално направление ще се състои от две части. Първата част ще представлява механизъм, подобряващ достъпа до финансиране за МСП и организациите в областта на културата и творчеството чрез осигуряване на защита от кредитен риск на финансови посредници, които създават портфейли от заеми; той ще подпомага също така изграждането на капацитет/придобиването на експертни знания с цел правилен анализ на съответните рискове. Втората част от това направление ще включва мерки за подкрепа на: транснационално сътрудничество в областта на политиката и обмен на опит между определящите политиките и операторите в разглежданите сектори; нови подходи, свързани с трайното привличане на публика и бизнес моделите; културна осведоменост и медийна грамотност; събиране на данни, включително членство в Европейската аудио-визуална обсерватория. Ще бъде предоставено финансиране и за мрежата от информационни бюра по програма „Творческа Европа“ (досегашните лица за контакт по програма „Култура“, както и информационните бюра „МЕДИА“) . В по-голямата си част мерките в рамките на втората част са обхванати от сега действащите програми „Култура“ и „МЕДИА“, но като се имат предвид междусекторните елементи, са налице предимства по отношение както на предаването на знания, така и на административната ефективност, които могат да бъдат оползотворени чрез този цялостен, мултидисциплинарен подход.

2. 
   Очаквано въздействие на програмата
   

Освен че ще засилят конкурентосопосбността на европейските сектори на културата и творчеството в глобален мащаб и ще разширят обхвата на тяхната дейност, направленията „Култура“ и „МЕДИА“ ще подобрят предлагането на културно съдържание за потребителите, въздействайки положително върху културното многообразие и европейската културна идентичност. Очаква се чрез новия пряк и целенасочен подход за трайно привличане на публика да бъдат спечелени нови зрители, слушатели и читатели, като по този начин се увеличи търсенето от страна на потребителите. От друга страна степента на този ефект, който изисква прилагането на дългосрочен подход, не е ясна. Би могъл да се очаква благоприятен ефект и по отношение на социалното сближаване, поради включването на изключени досега социални групи. Преимуществата на увеличеното търсене биха оказали въздействие по всички звена на веригата за създаване на стойност чрез по-активното разпространение на произведенията, разкриването на нови източници на приходи и подобрената конкурентоспособност на секторите.

Чрез новия финансов механизъм, който благодарение на подобрената инвестиционна готовност и по-добрата подготовка на инвеститорите ще улеснени достъпа до финансиране на секторите на културата и творчеството, ще бъде засилен капацитетът на тези сектори за привличане на частно финансиране и финансовият им капацитет като цяло, както и търговският потенциал на произведенията, а това от своя страна ще допринесе за повишаване на конкурентоспособността и разкриване на нови възможности за растеж и заетост. В някои случаи механизмът ще въздейства в посока на намаляване на зависимостта на МСП от публични субсидии, докато в други ще благоприятства мобилизирането на приходи от нови източници.

Подкрепата, насочена към политиката за транснационално сътрудничество, ще допринесе за наличието на повече съпоставими данни, което от своя страна осигури по-голяма ефективност при разработване на политиките, основани на факти. Това може да формира една по-благоприятна национална среда от гледна точка на политиката за развитие на секторите на културата и творчеството и да допринесе за осъществяване на системна промяна. Възможността опитът и знанията, свързани с новите бизнес модели, да бъдат изпитани и споделени, ще подпомогне приспособяването на секторите към навлизащите цифрови технологии и ще разкрие нови източници на заетост и растеж.

3. 
   Добавена стойност на равнище ЕС
   

• 
  транснационалния характер на дейностите и тяхното въздействие, което ще играе допълваща роля спрямо националните и международните програми и другите програми на ЕС;
  
• 
  икономиите от мащаба и натрупването на критична маса, които Съюзът насърчава чрез предоставяната подкрепа, като създава „ефект на лоста“ за привличане на допълнителни средства;
  
• 
  транснационалното сътрудничество, което може да благоприятства по-всеобхватни, бързи и ефективни реакции на глобалните предизвикателства и да окаже дългосрочен системен ефект върху сектора;
  
• 
  осигуряването на по-голяма равнопоставеност в европейските сектори на културата и творчеството, като бъдат взети предвид държавите с нисък производствен капацитет и/или държавите или регионите с ограничен географски или езиков район.
  

4. 
   Основни аспекти при изпълнението на програмата
   
   1. 
      Режим на управление на средствата
      

Някои аспекти на програмата ще бъдат управлявани пряко от Комисията, по-конкретно определени специфични дейности, като присъждането на награди, сътрудничеството с международни институции, включително международните фондове за съвместни аудио-визуални продукции, както и финансирането на Европейските столици на културата и Знака за европейско наследство.

Управлението на финансовия механизъм за секторите на културата и творчеството ще бъде възложено на трета страна — упълномощена финансова институция, която най-вероятно ще бъде Европейският инвестиционен фонд (ЕИФ) поради характера на експертния опит, необходим при управлението на механизъм от такова естество.

2. 
   Разпределение на бюджета
   

3. 
   Опростяване
   

Както бе посочено по-горе, броят на публикуваните от ЕАСЕА покани за представяне на предложения по направление „Култура“ ще бъде намален от 9 на 4. При финансирането принципно ще бъдат застъпени по-широкото използване на единни ставки, приемането на повече решения за предоставяне на безвъзмездни средства и сключването на повече рамкови споразумения за партньорство, електронното подаване на документи и доклади за всички действия, както и използването на електронен портал, с цел намаляване на административните формалности за кандидатите и бенефициерите.

Друга важна мярка в посока към опростяване ще бъде обединяването на двете информационни мрежи с цел реализиране на икономии от мащаба, по-голяма прозрачност за обществеността чрез осигуряването на единен достъп до програмата, както и по-високо качество на услугата.

Учредяването на единен Комитет на програмата също ще допринесе за по-висока ефективност на разходите и оптимизация при управлението на програмата не само чрез икономии на разходите за изпълнение, но и посредством по-голяма резултатност, произтичаща от по-доброто взаимодействие между съответните политики и сектори.

Използването на финансовия механизъм ще доведе до по-добро оползотворяване на средствата от ЕС чрез очаквания финансов „ефект на лоста“ и повторното му използване при револвиращите фондове, което ще даде възможност на Комисията да постигне по-голяма ефикасност, отколкото при традиционната форма на финансиране на бенефициерите чрез отпускане на безвъзмездни средства.

***