Работен документ на службите на комисията

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

SEC(2009)616

{COM(2009) 217 окончателен}
{SEC(2009)615}

РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

Документ, придружаващ

{COM(2009) 217 окончателен}
{SEC(2009)615}

Водеща ГД: „Енергетика и транспорт“ (TREN)

Други участващи служби: ГД Съвместен изследователски център (JRC)

Референтен номер, който да се използва при планиране на дневен ред или работна програма: 2009/TREN/020

Резюме

Пред последните години разходите за сигурността на въздухоплаването се увеличиха. Реализирано за Комисията проучване установи, че през 2002 г. повече от 90 % от тези разходи бяха възстановени чрез такси за сигурност, платими от пътниците, авиокомпаниите и товароизпращачите. През 2007 г. тези такси за сигурност донесоха приходи от приблизително 1,6 млрд. EUR в ЕС, което представлява около 1 процент от средната цена на самолетен билет.

Повишаването на разходите за сигурността на въздухоплаването не остана незабелязано от бранша. Затова всяка авиокомпания се стреми да свежда разходите си за сигурност до минимум, като се опитва да повлияе на структурата на таксите за сигурност. Поради тази причина авиокомпаниите често се опитват да договарят по-ниска такса за сигурност на пътник. Обаче само по-големите авиокомпании могат да използват пазарната си позиция за тази цел. В доклада не бе установено дали този риск съществува във всички държави-членки.

Тъй като за сигурността на въздухоплаването по същество отговаря държавата, таксите за сигурност следва да не бъдат предмет на търговски решения между летище и авиокомпания. Действащите в момента структури с различаващи се такси за сигурност облагодетелстват предимно големите национални авиокомпании, когато полетите им тръгват от летища в собствената им държава-членка. Авиокомпании от други държави-членки извличат по-малка полза от различаващи се такси за сигурност.

Основната цел е, първо, да се осигури, че таксите за сигурност не правят неоснователни разлики между авиокомпании, авиопътници или товароизпращачи в ЕС. Второ, таксите за сигурност следва да не генерират печалба, нито да водят до кръстосано субсидиране между авиокомпании. Следователно приходи от таксите за сигурност трябва да се използват изключително за покриване на разходите за услугите по сигурността.

В настоящата оценка на въздействието се оценяват четири различни варианта.

Настоящата оценка на въздействието води до заключението, че вариант 3 ще се справи на-добре с установените рискове. Административната тежест за държавите-членки и повишените стопански разходи на вариант 3 са незначителни, тъй като този вариант се основава върху съществуващата политика на държавите-членки и върху структурите, създадени с Директивата относно летищните такси².

Комисията ще наблюдава непрекъснато развитията в сектора на сигурността на въздухоплаването и по-специално ще оценява редовно броя на летищата, които публикуват подробности относно таксите си за сигурност.

През пролетта 2008 г. ГД TREN изпрати анкета до държавите-членки и организациите, представляващи бранша, и на потребителите с молба за информация за финансирането на разходите за сигурността на въздухоплаването. В допълнение с анкетите на 17 юли 2008 г. бе проведена консултативна среща с представители на държавите-членки, Европейския парламент и бранша. При изготвянето на оценката на въздействието не бяха използвани външни експертни становища. ГД Съвместен изследователски център обаче оцени въздействието на някои от мерките. На 14 януари 2009 г. докладът бе обсъден с Комитета по оценка на въздействието, който даде становищата си на 20 януари и 24 февруари 2009 г. В становищата на Комитета са включени следните препоръки за подобрения:

• 
  уточняване и доказване на изкривяванията на конкуренцията и подсилване на аргументите в полза на действие на равнище ЕС, по-добро разясняване на предимствата и недостатъците на предпочетения вариант,
  
• 
  доразвиване на съдържанието на вариантите и разширяване на гамата на наличните алтернативи.
  

• 
  В целия доклад бе засилена икономическата обосновка. Разгледани бяха жалби във връзка с дискриминиращи или прекомерни разходи за сигурност. Действия на равнище ЕС по отношение на такива мерки на държави-членки, които са по-строги отколкото се изисква от правото на ЕС, не можеха да бъдат оправдани поради липса на необходимите данни. Затова докладът вече не съдържа предложение за действие на ЕС по отношение на тези мерки.
  
• 
  Вариантите се описват по-подробно и, ако е уместно, изрично посочват предпочитания правен инструмент. Вариантът за задължителната прозрачност без възможност за обжалването на таксите за сигурност е заменен с вариант за по-голяма прозрачност чрез саморегулиране на бранша. Този нов вариант покрива и алтернативата на необвързващи насоки на Комисията за разрешаване на установените проблеми.
  

Увеличението на разходите за сигурността на въздухоплаването постави тези разходи в центъра на вниманието. Увеличените разходи за сигурност по-силно стимулираха авиокомпаниите да свеждат тези разходи до минимум. Следователно една авиокомпания може да се опита да използва позицията си в преговорите с дадено летище за изменение на структурата на таксите за сигурност. Понякога авиокомпанията е достатъчно силна за да си осигури ползи от структурата на таксите. Това се постига обикновено с по-ниски такси за дестинациите, при които авиокомпанията държи най-високия дял от трафика.

Често се налага кръстосано субсидиране с приходи от различните категории, за да се компенсира диференцирането на таксите за сигурност за различните дестинации. В ситуация, в която държавата има само малко или няма никакви финансови приноси, кръстосаното субсидиране означава, че някои авиокомпании плащат прекалено много, за да се компенсират загубите, причинени от други авиокомпании. Това плащане на прекомерно високи такси за сигурност означава, че тези такси са дискриминационни по отношение на съответните авиокомпании. Комисията също така установи, че дискриминационните и прекомерно високи такси за сигурност може да имат последици по отношение на държавните помощи³.

Раздел 3: Цели

Тъй като за сигурността на въздухоплаването по същество отговаря държавата, такива мерки не бива да дискриминират гражданите. Нито пък методите за финансиране на тези мерки и определянето на таксите за сигурност да бъдат повлияни от търговските отношения между летищата и авиокомпаниите. Основната цел е първо да се осигури, че таксите за сигурност не правят неоснователни разлики между авиокомпании, авиопътници или товароизпращачи в ЕС. Второ, таксите за сигурност следва да не генерират печалба, нито да водят до кръстосано субсидиране между авиокомпании. Следователно приходите от таксите за сигурност трябва да се използват изключително за покриване на разходите за услугите по сигурността. За целите на настоящата оценка на въздействието такси за сигурност, които надхвърлят покриването на разходите за сигурност, се считат за прекомерни.

В настоящата оценка на въздействието се оценяват четири различни варианта.

• 
  недискриминация,
  
• 
  консултации с авиокомпаниите,
  
• 
  прозрачност на разходите за сигурност и
  
• 
  приходите от таксите за сигурност покриват само разходите за сигурност.
  

Този вариант не увеличава натоварването на предприятията или на държавите-членки. Не е необходимо браншът да разработи съответните насоки, тъй като препоръките на ICAO са достатъчно подробни.

Прозрачността позволява на авиокомпаниите да разгледат разходните пера, които са в основата на определянето на размера на таксите за сигурност, както и да проверят дали таксите за сигурност създават дискриминация между ползвателите. След това авиокомпаниите могат да се изкажат по въпроса как да се използват приходите от летищните такси. Обсъждайки мерките по сигурността и свързаните с тях разходи може би ще се намерят по-добри и икономически по-ефективни решения. Прозрачността ще позволи на авиокомпаниите също така да установят дали в разходната база за таксите за сигурност са включени разходи, различни от тези за сигурността на въздухоплаването. В обсъжданията ще може да се вземат предвид и предвижданията за трафика на отделните авиокомпании, тъй като управлението на мерките за сигурност до голяма степен зависи от броя на пътниците и техните дестинации.

Очаква се, че въвеждането на задължителната прозрачност на разходите за сигурност ще намали таксите за сигурност средно с повече от 10 процента. Поради конкурентния натиск на пазара това намаление би се прехвърлило на пътниците и би довело до намаление на цялостната цена на билета, която те трябва да платят. Тъй като разходите за сигурност съставляват 1 % от цената на билета, тази цена се очаква да спадне с 10 % от 1 %, което отговаря на общо намаление с 0,1 %. Това намаление на средната цена на самолетните билети би довело до увеличено търсене на въздухоплавателни услуги, а оценките на количествения анализ показват, че това увеличено търсене би настъпило предимно при полети на по-къси разстояния (500—1000 km) и неслужебни пътувания. Вероятно регионалните и по-малките летища, които обслужват по-къси маршрути, ще имат по-голяма полза от това увеличено търсене от по-големите летища. По същия начин авиокомпаниите, ползващи тези летища — основно нискотарифни и регионални авиокомпании — средно ще извличат по-голяма полза от други авиокомпании. Последиците вероятно ще са разпределени сравнително еднакво върху 27-те държави-членки на ЕС. Що се отнася да авиокомпаниите, нискотарифните и регионалните авиокомпании ще могат да се възползват повече в сравнение с по-големите авиокомпании.

Административната тежест за държавите-членки се увеличава, защото трябва да се учреди национален орган за надзор. Но Директивата относно летищните такси вече задължава държавите-членки да създадат такива органи. Допълнителната задача да се разглеждат жалби относно такси за сигурност не би трябвало да е значително натоварваща и в никакъв случай няма да струва повече от един човек на пълен работен ден на всяка държава-членка.

Консултации ще трябва да се осъществят на тези летища, за които не се прилага Директивата относно летищните такси. Разходите за едно годишно заседание между летищата, авиокомпаниите и доставчиците на услуги по сигурността все пас са доста ниски и не могат да се определят. Ако по-малките летища бяха изключени от този вариант, пътниците, ползващи тези летища, нямаше да имат облага от очакваните намаления на разходите, още повече, че тези намаления се очакват да бъдат пропорционално по-съществени при по-малките и регионалните летища отколкото при по-големите летища. Не биха се възползвали и нискотарифните и регионалните авиокомпании, ползващи по-малките летища.

Вариант 4 ефективно разрешава проблема на дискриминационни и прекомерно високи такси за сигурност. Задължението на държавите-членки да поемат всички разходи за сигурност отменя всякакви такси за сигурност. Този вариант обаче предотвратява по-ефективни услуги по сигурността на въздухоплаването, защото за доставчиците на тези услуги няма стимули да поддържат разходите в разумни граници.

Разходите на държавите-членки биха се увеличили с толкова, колкото са приходите от таксите за сигурност, а имено с приблизително 1,6 млрд. EUR годишно. Това увеличение държавите-членки би трябвало да финансират от други източници на приходи. Освен това административната тежест за държавите-членки би се увеличила, защото трябва да се управлява плащането на разходите за сигурност. Но това увеличение на административната тежест се очаква да е незначително.

Намаление на таксите за сигурност снижава средната цена на самолетните билети, което пък насърчава увеличеното търсене на въздухоплавателни услуги. Това въздействие е измерено и количествено представено в таблицата по-долу. По същия начин, както във вариант 3, нискотарифните и регионалните авиокомпании, ползващи регионалните и по-малките летища, вероятно ще се възползват повече от това увеличено търсене отколкото големите авиокомпании и летища.

Следователно не се очаква вариант 4 да последици за конкуренцията между летищата или между авиокомпаниите.

С варианти 1 и 2 целите не се постигат, докато варианти 3 и 4 ефективно разрешават проблемите на дискриминационните и прекомерно високи такси за сигурност. Вариант 4 обаче предотвратява по-ефективни услуги по сигурността на въздухоплаването, защото за доставчиците на тези услуги няма стимули да сдържат разходите.

Увеличената административна тежест на вариант 3 е незначителна, защото може да се използва същия орган, който е създаден с Директивата относно летищните такси.

Следователно вариант 3 предлага най-ефективното цялостно решение.

Изборът на директива вместо регламент бе имал предимството, че държавите-членки могат да транспонират принципите в съответствие с отделните си правни и административни системи и по този начин да ограничат административната тежест до минимум.

Следната таблица обобщава годишното количествено въздействие на проучените варианти.

Комисията постоянно ще наблюдава развитията в сектора на сигурността на въздухоплаването и ще оценява редовно въздействието на предложеното законодателство. По-специално Комисията ще наблюдава пазарните развития с оглед на следното:

• 
  въздействие върху потребителите и авиационния сектор,
  
• 
  степен на прозрачност на разходите за сигурност,
  
• 
  общи разходи за сигурността на въздухоплаването в Европа.
  

1. 
   брой на летищата, които публикуват таксите си за сигурност,
   
2. 
   действително намаление на размера на таксите си за сигурност в Европа.