Република българия с м е т н а п а л а т а

4333

№ 1/2003

н а С м е т н а т а п а л а т а

з а 2 0 0 2 г.




СОФИЯ

Сметна палата на Република България

1000 София, ул. “Екзарх Йосиф” № 37

ISSN 1312 - 1448

Б

ЮЛЕТИН ИЗДАНИЕ НА

СЪДЪРЖАНИЕ

Предговор 5

1. Институционално развитие 7

2. Одитна дейност 11

2.1. Финансови одити 13

2.2. Одити на изпълнението 29

2.3. Специфични одити 43

2.4. Текущи одити 57

2.5. Реализация на препоръките на Сметната палата и

отговорности за констатирани нарушения 61

3. 
   Взаимоотношения с Народното събрание и
   

3. 
   Европейска интеграция и международна дейност 69
   
4. 
   Кадрово осигуряване и обучение на персонала 71
   
5. 
   Материална база и финансово осигуряване 73
   
6. 
   Публичност на дейността на Сметната палата и връзки
   

1. 
   Състав на Сметната палата през 2002 г. 77
   
2. 
   Организационна структура на Сметната палата през 2002 г. 79
   
3. 
   Списък на приетите одитни доклади във връзка с изпълнението
   

4. 
   Списък на публикуваните на интернет страницата на Сметната
   

за одитната дейност за 2002 г. 97

Б ю л е т и н № 1 / 2003

ОТЧЕТ

В края на 2001 г. 39-то Народно събрание прие нов Закон за Сметната палата (обн., ДВ, бр. 109 от 2001 г.), който доближи до голяма степен нормативната уредба на външния одит в Република България до тази на страните - членки на Европейския съюз. Съгласно чл. 4 от този закон, основна задача на Сметната палата е да допринася за доброто управление на бюджетните и другите публични средства, както и да предоставя на Народното събрание надеждна информация за използването на средствата съгласно принципите за законосъобразност, ефективност, ефикасност и икономичност и за достоверното отчитане на изпълнението на съответните бюджети.

В настоящия отчет са посочени постигнатите резултати в институционалното развитие на Сметната палата, основните констатации, изводи и оценки при извършените одити по програмата за одитната дейност за 2002 г. и реализацията на препоръките и отговорностите за констатираните нарушения при одитите.
В отчета са отразени също така взаимоотношенията на Сметната палата с Народното събрание и други органи, участието й в процеса на евроинтеграцията, международната дейност, ресурсното осигуряване и обучението на персонала, както и прозрачността в одитната и друга дейност на Сметната палата.
Конкретните констатации, изводи и оценки при извършените одити през отчетния период са отразени в приетите от Сметната палата одитни доклади и в публикуваните доклади на нейната интернет страница, списъците на които са приложени към настоящия отчет. Към отчета са приложени също така съставът и организационната структура на Сметната палата през 2002 г.

 1. ИНСТИТУЦИОНАЛНО РАЗВИТИЕ

През 2002 г. Сметната палата насочи усилията си към разработване на правната рамка за прилагане на новия Закон за Сметната палата (ЗСП) и привеждане на одитната дейност в съответствие с изискванията на закона и добрите международни практики.

Това се осъществи в рамките на туининг проект за укрепване на Сметната палата по Програма ФАР 2000, изпълняван от началото на м. февруари 2002 г. съвместно със сметните палати на Обединеното кралство и Холандия. С туининг проекта се продължи постигнатото при изпълнението на Стратегическия план на Сметната палата (1999 – 2002 г.), като той обхвана четири основни компонента: развитие на правната рамка; приемане и прилагане на международните одитни стандарти; укрепване на управленския и административния капацитет; подобряване на информационно-техническото осигуряване на одитния процес.

През отчетния период туининг проектът се осъществяваше съгласно планираните дейности и срокове. Неговото успешно изпълнение беше оценено на сесиите на Секторен подкомитет № 8 за мониторинг на публичния сектор/развитие на административния капацитет, както и в доклада на независимата консултантска фирма EMS Consortium, изготвен по поръчка на Европейската комисия.

В изпълнение на изискванията на чл. 36, ал. 2 и параграф 5, ал. 1 от преходните и заключителните разпоредби на ЗСП се приеха и обнародваха в “Държавен вестник” (бр. 63 от 2002 г.) десет одитни стандарта на Сметната палата. С тях се регламентираха основните принципи и изисквания при различните видове одити, определени с чл. 36, ал. 1 от ЗСП, както и обхватът на действията и процедурите, които трябва да се осъществяват при конкретните одити за постигане на техните цели. Започна тестването на одитните стандарти в девет пилотни одита и разработването на указания за прилагане на отделните стандарти. Подобри се одитната методология на Сметната палата, като тя се приведе до голяма степен в съответствие с изискванията на одитните стандарти на Международната организация на Върховните одитни институции (ИНТОСАЙ) и указанията за тяхното прилагане в европейските страни.

Приеха се правила за прилагане на отделни разпоредби на ЗСП и основните вътрешни нормативни актове, свързани със закона: Правилник за устройството и организацията на дейността на Сметната палата, Правилник за реда и начина на огласяване на информация за одитната и друга дейност, Правилник за служебния бюлетин на Сметната палата, правила за осъществяване на ограничен одит на периодичните отчети на бюджетните организации, типови форми на документи във връзка с одитната дейност и други.

През м. февруари 2002 г. се прие нова организационна структура на Сметната палата. Нейните отделения се намалиха от десет на осем, като се обособиха седем отделения според вида на осъществяваните одити. Създадоха се три отделения за финансов одит, обхващащи отделните бюджетни системи, едно отделение за одит на изпълнението, две отделения за специфични одити, от които едното отделение - за одит на държавния дълг, бюджетните разходи на Българската народна банка (БНБ) и взаимоотношенията на БНБ с държавния бюджет, приватизация и концесии, международни договори и спогодби, а другото отделение - за одит на средства от фондове и програми на Европейския съюз (ЕС), публични средства, предоставяни на лица, осъществяващи стопанска или нестопанска дейност, и отчетите на политически партии. Създаде се специално отделение за текущи одити с цел осъществяване на текущо наблюдение на изпълнението на консолидирания държавен бюджет, неразплатените разходи на общините и възлагането на обществени поръчки. Запази се отделение “Правно осигуряване и развитие на нормативната база на одитната дейност”, което работи основно по усъвършенстването на правната рамка на външния одит. Двама от членовете на Сметната палата не ръководиха отделения през 2002 г., като единият от тях отговаряше за издаването на служебния бюлетин и вътрешния контрол, а другият - за обучението и квалификацията на персонала и изграждането на информационната система на Сметната палата.

Преструктурирането на отделенията приключи към края на първото шестмесечие на 2002 г. През това време те осъществиха одити и заверки на финансовите отчети за 2001 г. на одитираните бюджетни организации при старата организационна структура, както и обучение и подготовка на одиторите за изпълнение на новите одитни задачи.

Териториалните поделения на Сметната палата се намалиха от девет на шест, като се запазиха съществуващите 27 сектора в центровете на съответните области. Обхватът и седалищата на териториалните поделения се приведоха в съответствие с обхвата и центровете на районите за планиране в страната, определени с ПМС № 145 от 2000 г. за определяне на условията и реда за изпълнение на стратегии и програми, съфинансирани от програмите на ЕС в областта на регионалното развитие и икономическото и социалното сближаване.

Направиха се също така промени в структурата на администрацията на Сметната палата. Създаде се дирекция “Международна дейност и евроинтеграция”, а отделът за човешки ресурси се преобразува в дирекция “Обучение и квалификация на персонала”. Създадоха се и два нови отдела – “Организационен и връзки с обществеността” и “Информационни системи и технологии”. Приеха се функционалните характеристики на отделните административни звена, с които се определиха техните основни функции и задачи.

За подобряване на техническото осигуряване на одитната дейност се организираха обществени поръчки за закупуване на компютърна и друга техника. Проведе се търг по процедурите на Програма ФАР за доставката на техническо оборудване и софтуер за компютърно подпомагане на управлението и извършването на одити със средства от ЕС. Техническите спецификации за търга се подготвиха с помощта на експерти от Сметната палата на Обединеното кралство, с което се осигури съответствие с компютърните продукти, използвани в одитната дейност на сметните палати на страните от ЕС. През м. декември 2002 г. се подписа договорът за доставка на оборудването и софтуера.

През м. април 2002 г. се подписа Меморандум за разбирателство между Сметната палата на Република България и Правителството на САЩ, представлявано от Американската агенция за международно развитие, за техническа помощ в рамките на подписания меморандум между правителствата на двете страни. Подготви се работен план по проекта “Инициатива отворено управление” за засилване на ролята на Сметната палата за гарантиране на прозрачност в действията на съответните администрации и подпомагане на антикорупционните практики в публичния сектор. В плана се включиха задачи, насочени към създаване на капацитет от обучени одитори за превенция на измами и нередности при разходване на бюджетни и други публични средства, осъществяване на пилотни одити на обществени поръчки и на приходите и разходите на политически партии, както и разработване на електронен публичен регистър. Проведоха се работни срещи с експерти от Американската агенция за международно развитие за обсъждане на конкретни проблеми, свързани с обучението на одитори и служители от администрацията на Сметната палата чрез пилотни одити и семинари.

Подобри се информираността на персонала за одитната и друга дейност на Сметната палата чрез редовното предоставяне на специален информационен бюлетин по електронната поща. Изработиха се символ и плакет на Сметната палата. Приеха се правила за определяне и присъждане на награда на медия, отразяваща дейността на Сметната палата през съответната година.

През 2002 г. Сметната палата постигна значителен напредък в развитието си като независима институция за външен одит. Нейната правна рамка и одитна методология се приведоха в съответствие с изискванията на Декларацията на ИНТОСАЙ от Лима за водещите направления за одит на публичните финанси, международните одитни стандарти и регламентите на ЕС във връзка с външния одит, което се отбеляза в редица документи, свързани с преговорите за членство на България в ЕС.

През отчетния период Сметната палата осъществи одитната си дейност съобразно своите правомощия, регламентирани с чл. 91, ал. 1 от Конституцията на Република България и новия ЗСП.

В изпълнение на годишната програма за одитната дейност се извършиха общо 220 одита, като от тях 70 одита се осъществиха от отделенията, а 150 одита – от териториалните поделения на Сметната палата. През отчетния период приключиха и три одита по програмата за одитната дейност за 2001 г.

През отчетния период се извършиха 141 финансови одита, от които 33 одита се осъществиха от отделенията за финансов одит, а 108 одита – от териториалните поделения. Те включиха одит на отчетите за изпълнението на бюджетите по чл. 5, ал. 1 от ЗСП и одит на финансовото управление на бюджетите, извънбюджетните сметки и фондове и управлението на имуществото на държавни органи, министерства и ведомства от централната изпълнителна власт, на органи на съдебната власт, държавни висши училища и общини, както и управлението на предоставените бюджетни средства на юридически лица, осъществяващи стопанска или нестопанска дейност, съгласно чл. 5, ал. 2, т. 1 - 3 от ЗСП. Финансовите одити обхванаха и дейността по изграждане и функциониране на системите за финансово управление и контрол в съответните бюджетни организации съгласно чл. 5, ал. 3 от ЗСП.

• 
  Отчетът за изпълнението на държавния бюджет за 2001 г. е изготвен при спазване на определения ред със Закона за устройството на държавния бюджет (ЗУДБ). Неговата структура по съставни бюджети съответства на приетата структура със Закона за държавния бюджет на Република България (ЗДБРБ) за 2001 г.
  
• 
  Държавният бюджет за 2001 г. е разработен по бюджетната класификация за 2000 г., а е изпълняван и отчетен по утвърдената Единна бюджетна класификация за 2001 г. Поради това при съставянето на отчета за разходите по републиканския бюджет не е спазено изискването на чл. 41, ал. 1 от ЗУДБ. Отделни видове разходи в този отчет не съответстват по обхват на приетите разходи със ЗДБРБ за 2001 г. Отчетени са също така разходи по показатели, които не са приети със закона.
  
• 
  Разпределената и предоставена финансова помощ от централния бюджет на общините чрез трансфери е отчетена неправилно като преки разходи по този бюджет. В резултат на това текущите разходи по републиканския бюджет и бюджетните взаимоотношения между републиканския бюджет и общините не са отразени реално в отчета за изпълнението на държавния бюджет за 2001 г.
  
• 
  Приемането и отчитането на финансирането на дефицита по републиканския бюджет по окрупнените показатели “Външно и вътрешно финансиране (нето)” и “Приходи от приватизация” не позволяват да се установят и контролират конкретните източници за финансиране на дефицита. За осигуряване на по-голяма прозрачност на бюджета е необходимо да се преоцени утвърдилата се през последните години практика за приемане и отчитане на финансирането на дефицита по републиканския бюджет по окрупнени показатели.
  
• 
  Извършвани са корекции от министъра на финансите по бюджетите на почти всички бюджетни организации на основание чл. 34, ал. 1-3 от ЗУДБ. Той е разрешавал също така допълнителни бюджетни кредити на основание чл. 35, ал. 2 от ЗУДБ, в резултат на което по редица бюджети са извършени и отчетени повече разходи от приетите със ЗДБРБ за 2001 г.
  
• 
  При съставянето на отчета за касовото изпълнение на централния бюджет за 2001 г. Министерството на финансите (МФ) е трансформирало данните от информацията на БНБ, тъй като банката не прилага бюджетната класификация за съответната година при отчитане на приходите и разходите по централния бюджет. Единната бюджетна класификация за 2001 г. не е прилагана и от МФ при текущото отчитане на приходите и разходите по този бюджет. Това повишава рисковете от допускане на грешки и неточности и затруднява контрола за достоверността на отчета.
  

• 
  Бюджетите на одитираните държавни органи и министерства и ведомства от централната изпълнителна власт са разработени съгласно нормативните изисквания. Спазвани са определените приоритети със ЗДБРБ за съответната година.
  
• 
  Първостепенни разпоредители с бюджетни кредити не са разпределяли бюджетите си по пълна бюджетна класификация и по тримесечия и не са утвърждавали бюджетните сметки на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити съгласно изискванията на чл. 23, ал. 3 от ЗУДБ.
  
• 
  Не са предприемани ефективни действия за събиране на всички нормативно регламентирани приходи и дължими вземания. Отдавано е имущество под наем на ниски цени, които не са актуализирани продължително време. Не са постъпвали редовно дължими приходи от наеми. По този начин са ограничени възможностите за покриване на част от разходите по съответните бюджети.
  
• 
  Извършвани са разходи, за които не са утвърдени бюджетни кредити, както и разходи за основен ремонт и придобиване на дълготрайни активи без да са утвърдени от министъра на финансите
  

• 
  Допуснати са нарушения на Наредбата за командировките в страната и Наредбата за служебните командировки и специализации в чужбина и страната при определяне на размера на средства за командировки и тяхното отчитане. Изплащани са допълнителни възнаграждения за специфични условия за труд без да са налице законови основания за изплащането им.
  
• 
  Управлението и отчитането на недвижими имоти и на движими вещи не съответства на изискванията на Закона за държавната собственост (ЗДС) и Закона за счетоводството (ЗСч). Не са осчетоводени сгради и земи в отделни министерства и ведомства. Не са спазени нормативните изисквания при продажба на негодни и бракувани движими вещи – частна държавна собственост. Предоставени са движими вещи – частна държавна собственост, за безвъзмездно ползване без да е спазен установеният ред с чл. 28 от ЗДС. Не са предвидени средства по съответните бюджети и не са застраховани недвижими имоти – публична държавна собственост, съгласно изискванията на чл. 12 от ЗДС, с което са подценени рисковете от природни бедствия или от умишлени действия за съществуващите имоти.
  
• 
  Изградените системи за финансово управление и контрол не са достатъчно надеждни и ефективни. В отделни министерства и ведомства не са разработени вътрешни нормативни актове за финансово-счетоводната дейност, включващи единна счетоводна политика и единен сметкоплан в съответствие със сметкоплана на бюджетните организации. Значителен е броят на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити, които не разполагат с необходимата компютърна техника и със съвместими програмни продукти за обработка на финансово-счетоводната информация. Това затруднява изготвянето на обобщените отчети на първостепенните разпоредители с бюджетни кредити и създава предпоставки за допускане на грешки и нередности в техните отчети.
  
• 
  Вътрешният контрол в одитираните министерства и ведомства е предимно последващ и е недостатъчен по обхват. Не се оценяват рисковете при планирането и осъществяването на контролната дейност. Не са утвърдени вътрешни правила и процедури за координация и взаимодействие между отделните структурни звена при планирането, управлението и отчитането на бюджетните и извънбюджетните средства в част от министерствата и ведомствата.
  
• 
  Допуснати са редица нарушения на Закона за обществените поръчки (ЗОП) и на Наредбата за възлагане на обществени поръчки под праговете, определени в чл. 7, ал. 1 от ЗОП, като: неприлагане на закона или на наредбата при организиране на обществени поръчки; разделяне на обществени поръчки на части с цел да се избегне прилагането на закона или на наредбата; възлагане на обществени поръчки чрез пряко договаряне без да са налице условията и изискванията за прилагането на тази процедура; извършване на централизирани доставки без да са определени конкретни процедури за това; забавяне на изпращането на информация за сключени договори за вписване в Регистъра за обществени поръчки и други.
  
• 
  Министерството на финансите не е изпълнило всички препоръки на Сметната палата при предходния одит. Не са утвърдени единна счетоводна политика и единен сметкоплан за всички разпоредители с бюджетни кредити в системата на министерството. Не са въведени процедури за текущ контрол, които да гарантират спазване на нормативната уредба и ефективно разходване на бюджетните средства. Не е упражнен контрол върху изпълнението на дейности, финансирани авансово през предходни години, в резултат на което са останали авансово преведени средства, за които не са отчетени дейности.
  

• 
  Бюджетът на Висшия съдебен съвет (ВСС) за 2002 г. не е разпределен по пълна бюджетна класификация и по тримесечия съгласно изискванията на чл. 23, ал. 4 от ЗУДБ. Не са утвърдени от ВСС бюджетните сметки на органите на съдебната власт с разчети за приходите от тяхната дейност.
  
• 
  Средствата за фонд “Съдебни сгради” и фонд “Затворни сгради” не са превеждани ежемесечно и в законоустановения размер в нарушение на чл. 2, ал. 4 от ЗДБРБ за 2002 г. Не е взето решение от ВСС за използване на резерва за неотложни и непредвидени разходи по бюджета на съдебната власт съгласно изискванията на чл. 11, ал. 4 от ЗУДБ.
  
• 
  Не са утвърдени от ВСС средни месечни брутни заплати на едно лице от персонала и поименно щатно разписание на неговата администрация, както и длъжностни характеристики на служителите от администрацията. С решения на ВСС от бюджета му за 2002 г. са изплатени средства за допълнително материално стимулиране за 2000 г. и 2001 г., с което е нарушена бюджетната дисциплина.
  
• 
  Във ВСС не е изградена системата за финансово управление и контрол. Не са разработени и приети правила и процедури за организация, планиране, управление и контрол на бюджетния процес, което не дава възможност за проследяване на управленските решения и действия. Управлението на предоставеното на ВСС имущество – публична държавна собственост, е добро.
  
• 
  Осъществени са доставки на дълготрайни активи от ВСС и Върховната касационна прокуратура без да са проведeни процедури за възлагане на обществени поръчки. Те са допуснали и други нарушения на ЗОП и Наредбата за възлагане на обществени поръчки под праговете, определени с чл. 7, ал. 1 от ЗОП.