Специализиран научен съвет по политология при висшата атестационна комисия
Изтегляне 2.3 Mb.
|
- Навигация на страницата:
- МЛАДЕН ИВАНОВ МЛАДЕНОВ УПРАВЛЕНИЕ НА КОНФЛИКТИ. МЕТОДИ ЗА АЛТЕРНАТИВНО РАЗРЕШАВАНЕ НА СПОРОВЕ В ДАНЪЧНИЯ ПРОЦЕС
|
СПЕЦИАЛИЗИРАН НАУЧЕН СЪВЕТ ПО ПОЛИТОЛОГИЯ ПРИ ВИСШАТА АТЕСТАЦИОННА КОМИСИЯ СОФИЙСКИ УНИВЕРСИТЕТ „СВЕТИ КЛИМЕНТ ОХРИДСКИ” ФИЛОСОФСКИ ФАКУЛТЕТ КАТЕДРА „ПУБЛИЧНА АДМИНИСТРАЦИЯ”
„ДОКТОР” по специалността „Политология”, шифър 051102 С Ъ Д Ъ Р Ж А Н И Е ВЪВЕДЕНИЕ стр. 7 ГЛАВА ПЪРВА: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИ ПРОБЛЕМИ НА УПРАВЛЕНИЕТО НА КОНФЛИКТИТЕ И МЕТОДИТЕ ЗА АЛТЕРНАТИВНО РАЗРЕШАВАНЕ НА СПОРОВЕ В КОНТЕКСТА НА ПРИХОДНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ стр. 16 Цел и задачи на изследването стр. 16 Предмет и обект на изследването стр. 18 Работни хипотези стр. 29 Докторска теза стр. 35 Изводи стр. 37 ГЛАВА ВТОРА: БЪЛГАРСКАТА ПРАКТИКА И ЧУЖДИЯТ ОПИТ ПО ОТНОШЕНИЕ НА АЛТЕРНАТИВНОТО РАЗРЕШАВАНЕ НА СПОРОВЕ В ДЕЙНОСТТА НА ПРИХОДНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ стр. 38 Състояние и особености на конфликтите в данъчния процес у нас стр. 38 Неадекватност на нормативната система, уреждаща алтернативните методи за разрешаване на спорове в данъчния процес стр. 48 Кога има спор в данъчно-осигурителния процес и между кои страни възниква стр. 50 Как се решават понастоящем споровете, възникнали в данъчно-осигурителния процес стр. 55 Подготовка и провеждане на преговори стр. 58 Основни опасности по време на спор стр. 59 Сключеното споразумение прекратява спора стр. 60 Споразумение стр. 62 Медиация и помирение стр. 95 Омбудсман стр. 104 Арбитраж стр. 120 Изводи стр. 129
Европейски и глобални посоки на развитие на методите за алтернативно разрешаване на спорове в българския данъчен процес стр. 131 Нуждата от организационни и структурни промени в институциите на приходната администрация стр. 140 Предложения за разширяване на приложното поле на методите за алтернативно разрешаване на спорове в българския данъчно-осигурителен процес стр. 149 Изводи стр. 161
Приложение № 1: Методика на изследването стр. 170 Приложение № 2: Цел на изследването и основни задачи стр. 181 Приложение № 3: Анкета стр. 182 Приложение № 4: Методика за водене на преговори (за служители от Националната агенция за приходите) стр. 199 Списък на таблиците Таблица № 1: Нагласи за приемане на идеята данъчната администрация и данъкоплатецът да сключват споразумение за разрешаване на възникнал между тях спор стр. 184 Таблица № 2: Нагласи за отхвърляне на идеята за споразумението и компромиса в данъчното производство стр. 184 Таблица № 3: Нагласи за липса на преценка за приемане или отхвърляне на идеята за споразумението и компромиса в данъчното производство стр. 184 Таблица № 4: Нагласи за липса на отговор относно приемане или отхвърляне на идеята за споразумението и компромиса в данъчното производство стр. 184 Таблица № 5: Нагласи, че българското данъчно процесуално законодателство дава възможност за бързо и справедливо разрешаване на данъчни спорове стр. 186 Таблица № 6: Нагласи, че липсва преценка дали българското данъчно процесуално законодателство дава възможност за бързо и справедливо разрешаване на данъчни спорове стр. 186 Таблица № 7: Нагласи, че трето лице – медиатор, може да посредничи между данъчната администрация и данъкоплатеца за разрешаване на спор стр. 187 Таблица № 8: Нагласи, че трето лице – медиатор, не може да посредничи между данъчната администрация и данъкоплатеца за разрешаване на спор стр. 187 Таблица № 9: Нагласи, че медиацията няма смисъл в данъчния процес стр. 187 Таблица № 10: Нагласи, че липсва преценка дали медиацията е приложима в данъчния процес стр .187 Таблица № 11: Нагласи, че националният омбудсман и местните обществени посредници могат да се застъпват за правата на данъкоплатците пред данъчните
Таблица № 12: Нагласи, че националният омбудсман и местните обществени посредници в никакъв случай не могат да се застъпват за правата на данъкоплатците пред данъчните органи стр. 188 Таблица № 13: Нагласи, че липсва преценка дали националният омбудсман и местните обществени посредници в никакъв случай не могат да се застъпват за правата на данъкоплатците пред данъчните органи стр. 189 Таблица № 14: Нагласи за липса на отговор дали националният омбудсман и местните обществени посредници в никакъв случай не могат да се застъпват за правата на данъкоплатците пред данъчните органи стр. 180 Таблица № 15: Нагласи, че е възможно трето компетентно лице – арбитър, да разреши спор между данъчната администрация и данъкоплатеца стр. 190 Таблица № 16: Нагласи, че не е възможно трето компетентно лице – арбитър, да разреши спор между данъчната администрация и данъкоплатеца стр. 190 Таблица № 17: Нагласи, че липсва преценка дали е възможно трето компетентно лице – арбитър, да разреши спор между данъчната администрация и данъкоплатеца стр. 190 Таблица № 18: Нагласи за липса на отговор дали е възможно трето компетентно лице – арбитър, да разреши спор между данъчната администрация и данъкоплатеца стр. 190 Таблица № 19: Нагласи, че при прилагане на алтернативните методи за разрешаване на спорове в данъчния процес, данъчните спорове ще се разрешават по-справедливо и
Таблица № 20: Нагласи, че при прилагане на алтернативните методи за разрешаване на спорове в данъчния процес някои данъкоплатци ще бъдат облагодетелствани за сметка на други стр. 192 Таблица № 21: Нагласи, че дори и при прилагане на алтернативните методи за разрешаване на спорове в данъчния процес нищо в данъчната система и в данъчното производство няма да се промени стр. 192 Таблица № 22: Нагласи за липса на отговор какво се очаква от прилагане на алтернативните методи за разрешаване на спорове в данъчния процес стр. 192 Таблица № 23: Нагласи, че българската данъчна администрация изцяло зачита правата и интересите на данъкоплатеца стр. 193 Таблица № 24: Нагласи, че българската данъчна администрация понякога действа избирателно и необективно стр. 193 Таблица № 25: Нагласи за липса на преценка как действа по отношение на данъкоплатеца българската данъчна администрация стр. 194 Таблица № 26: Нагласи, че за прилагането на извънсъдебното решаване на спорове в данъчния процес е необходима промяна в законовата уредба стр. 195 Таблица № 27: Нагласи, че за прилагането на извънсъдебното решаване на спорове в данъчния процес е нужна промяна в ценностната система на данъчните служители и на данъкоплатците стр. 195 Таблица № 28: Нагласи, че за прилагането на извънсъдебното решаване на спорове в данъчния процес са нужни добре подготвени кадри стр. 195 Таблица № 29: Нагласи, че за прилагането на извънсъдебното решаване на спорове в данъчния процес са нужни промяна в нормативната база, промяна в ценностната система и добре подготвени кадри стр. 195
Графика № 1: Съотношение на положителните и отрицателните отговори относно извънсъдебните методи за разрешаване на спорове в данъчния процес стр. 183 Графика № 2: Съотношение между социалните групи на респондентите, дали положителен отговор за използването на извънсъдебни методи за разрешаване на спорове в данъчния процес стр. 183 Графика № 3: Удачно ли е данъчната администрация и данъкоплатецът да постигат компромис и да сключват споразумение за разрешаване на възникнал между тях спор? стр. 185 Графика № 4: Дали българското данъчно процесуално законодателство гарантира бързо и справедливо разрешаване на данъчни спорове? стр. 185 Графика № 5: Българското данъчно процесуално законодателство създава предпоставки за бавно и несигурно разрешаване на данъчни спорове стр. 186 Графика № 6: Може ли трето неутрално лице – медиатор, да посредничи за разрешаване на спор между данъчната администрация и данъкоплатеца, без да го разрешава? стр. 188 Графика № 7: Дали националният омбудсман и местните обществени посредници да могат да се застъпват в защита на данъкоплатците пред данъчните органи? стр. 189 Графика № 8: Дали е възможно трето компетентно лице – арбитър, да разреши един данъчен спор и решението му да бъде задължително за данъкоплатеца и за данъчната администрация? стр. 191 Графика № 9: Какво може да се очаква от прилагането на алтернативните методи за разрешаване на спорове в данъчния процес? стр. 193 Графика № 10: Какво е отношението на българската данъчна администрация към данъкоплатеца? стр. 194 Графика № 11: Какво е необходимо за прилагането на извънсъдебното разрешаване на спорове в данъчния процес? стр. 196
Съвременните социални и правни системи на демократичните и правови държави прилагат различни практически способи за защита на права, свободи и законни интереси на социалните субекти и на субектите на правото, основните от които са гражданите и организациите. Отчитайки съдебната система като основен гарант за защита на субективните права, те все повече прилагат и извънсъдебните методи за разрешаване на конфликти и спорове. Българското право обаче по принцип следва традициите на формалистичната континентална правна система. То приема по начало, че в публичноправната сфера не е много сполучливо да се прилага принципът на “добрата воля”, който е водещ в частноправната сфера. Но “добрата воля” е приложима не само в сферата на преговорите и сключването на договорите, но и в публичната сфера, особено когато се касае за доброволно изпълнение на задължения към държавата. Българското право (в законодателен и чисто практически аспект) a priori е предпазливо към възможността да се води един спокоен и рационален диалог между държавните органи и гражданския субект относно изпълнението на публичните задължения на последния. В резултат от това процентът на доброволно изпълнение на публичните задължения (били те материални или идеални) е нисък. Практиката показва, че държавните органи прилагат силовия метод чрез принудителните мерки, предвидени в закона. Тези мерки обаче невинаги са ефективни. Първо, поради нерентабилността на насочеността им към всеки един отказващ съдействие субект, особено като се има предвид масовостта им. Второ, поради трудността за прилагането им, когато се касае за нищожно малки (като обем) неизпълнени публични задължения. Трето, отчитайки социалния и политическия ефект от силовия метод, използван от администрацията по отношение на неизрядните граждански субекти, не бива да се подминава фактът, че тази принуда засилва още повече съпротивата, породена от загубата на доверие и диалог между институцията и частния субект. Множество държавни и правни системи са превъзмогнали тези проблеми именно като са дали приоритет на диалога, постигането на съгласие и доброволността на изпълнението. В тези общества се налагат необратимо т.нар. методи за алтернативно разрешаване на спорове, включително и в публичната сфера. Тук може да бъде посочена следната дефиниция: „Методите за Алтернативно разрешаване на спорове (АРС) съдържат в себе си дълъг списък от техники, които могат да бъдат използвани за разрешаване на спорове без формално разглеждане от съдия. Процесът на АРС обикновено приема участието на независими страни, познати като „неутрални”. В някои от формите на АРС, неутралните лица вземат решенията. В други форми неутралните лица подпомагат страните да разрешат техния спор. АРС включва арбитража, помирението, медиацията, преговорите и други различни техники. Целта на АРС най-общо е да предложи на страните гъвкав, ефективен и бърз път за разрешаване на техните спорове”1. Споразумението, медиацията, арбитражът, омбудсманът и всичките им производни способи за управление на конфликти и разрешаване на спорове вече са наложени и в процеса, ръководен от приходната администрация. Предимствата им пред конвенционалния начин за разрешаване на спора между данъкоплатеца и приходната (данъчната) администрация са повече от очевидни. Затова те се приемат широко не само от обществеността, но и от приходните администрации в държавите, в които се прилагат. Основна цел на настоящия труд е изясняването на горепосочените способи чрез интердисциплинарен анализ, както и предложения за прилагането им в България, съобразени със спецификите на нашето общество, институционалната и правната рамка. В процеса на изследването обаче първоначално заложеният план, както и обхватът на анализа, претърпяха сериозни изменения. Тази транформация бе предопределена до голяма степен от новоприетото българско законодателство: Закон за медиацията (Обн. ДВ, бр. 110 от 17.12.2004 г.); Закон за омбудсмана (Обн., ДВ, бр. 48 от 23.05.2003 г.- в сила от 01.01.2004 г.); Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (Обн., ДВ, бр. 105 от 25.12.2005 г .- в сила от 01.01.2006 г.; последни изменения ДВ, бр.109 от 20.12.2007 г., в сила от 1.01.2008 г.) и множество други законови нормативни актове. От 01.01.2006 г. започна да действа на практика и Законът за Националната агенция за приходите – ЗНАП (Обн., ДВ, бр. 112 от 29.11.2002 г.). В процеса на работата бе публикуван и Административнопроцесуалният кодекс (АПК), Обн., ДВ, бр. 30 от 11.04.2006 г., в сила от 12.07.2006 г. Изричното предвиждане на споразумението в административното производство потвърди докторската теза в нейната правилност и аргументираност, но това наложи някои допълнения към нея. Впрочем, самият АПК претърпя две изменения по време на работата по докторската дисертация (изм. ДВ, бр. 59 от 20.07.2007 г., бр. 64 от 7.08.2007 г.). Новоприетият Граждански процесуален кодекс (Обн., ДВ, бр. 59 от 20.07.2007 г., в сила от 1.03.2008 г.) потвърждава навлизането на способите за доброволно уреждане на спора в българското законодателство. Тъй като този нормативен акт се прилага субсидиарно в съдебните производства по реда на АПК, то следва да се има предвид, че словосъчетанието „доброволно уреждане на спора” в ГПК е използвано 8 пъти, думата „споразумение” – 4 пъти, думата „съглашение” – 2 пъти, думата „помирение” – 1 път, думата „арбитражно” – 1 път, думата „спогодба” – 17 пъти, и думата „медиация” – 5 пъти. В „Цялостен мониторингов доклад за напредъка на България през 2005 година”2, в частта “Политически критерии”, при мониторинга на съдебната система, специално място бе отделено на алтернативното разрешаване на спорове, като е акцентирано на медиацията. В доклада буквално бе записано: “Тези нови разпоредби изискват бързо и точно изпълнение, тъй като е съществено важно прилагащото се законодателство да бъде прието бързо, персоналът да бъде обучен да го прилага без допълнително забавяне и да се осигури достатъчно бюджетно обезпечаване”. От гледна точка на евроатлантическата насоченост на българското общество и българската държава, акцентите за алтернативното разрешаване на спорове в мониторинговите и редовните доклади на Европейската комисия трябва да бъдат разглеждани с повишено внимание. Изричното им споменаване показва, че тези способи са част от обществените и правни ценности на европейските общества. Не на последно място трябва да бъдат отчетени и все по-високите изисквания на гражданите и обществото по отношение на администрацията и органите на съдебната власт, особено що се касае за защита на лични права и законни интереси. Поради тези причини първоначално формулираната научна цел е запазена по отношение на своето ядро, но обективно е разширена в нови насоки на предмета на изследването. Този факт може да се отчете като положителен момент в докторската дисертация. На първо място, изследването е актуално, съобразено с обществените реалности, включително и с тези, които се отнасят към законодателството и публичната администрация. На второ място, научната теза е устойчива на критични гледни точки, защото, веднъж формулирана през 2003 година (при липсата на законодателно уредени институти, примерно: медиация, омбудсман и споразумение в административния процес), в хода на изследването тя успя да се опре именно на тези законодателни разрешения, за които пледира. На трето място, самата теза е усъвършенствана на основата на различни по своя обхват, приложение и действие алтернативни методи за разрешаване на спорове в данъчния процес, а това я прави и по-издържана от научна гледна точка. И не на последно място, динамиката на общественото развитие и законодателството поставят нови въпроси, които при първоначалното формулиране на тезата не биха били възможни, и това спомага за постоянното й развитие. Естествено, непрекъснатото “надбягване” с новите социални реалности, политически стратегии и правни положения, административна практика и обществени нагласи поставяше под въпрос актуалността и верността на изложението, което бе и риск за докторската теза. Това доведе и до множество различни редакции на докторската дисертация. Понякога бе нужно да се изчака, за да бъдат приети и да влязат в сила нови нормативни актове, за които дискусиите и обсъжданията продължаваха с месеци и години. Но пропускането на същите (вече обективно съществуващи) би довело до непълнота и неактуалност на изследването. Някои от разпоредбите на АПК са повече от необходими за позоваване в изследването, защото по категоричен начин подкрепят докторската теза. Ето защо, при формулиране на тезата и плана на изследването основно поле на действие бе Данъчният процесуален кодекс (ДПК) и практиката по приложението му. Към момента същият е отменен от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК). От научна гледна точка в процеса на изследването се достигна до парадокс – тезата е трансформирана по начин, който довежда едновременно и до нейното разширяване, и до нейното стесняване. Налице е конктрадиктарност на предмета на изследване и наименованието на дисертационния труд. Това е едновременното съществуване на увеличаване и намаляване на разглежданата тема в условията на неизключаемост и на двете състояния. Но двете, макар и изглеждащи противоречиви сами на себе си, не могат да се изключат, съществуват заедно и тяхната симбиоза притежава качеството “истинност”. Има се предвид, че “данъчният процес” (данъчното производство) по смисъла на ДПК вече са заменени с “данъчно-осигурителен процес” (административно производство) по смисъла на ДОПК. Също така, Законът за Националната агенция за приходите по отношение на отделни длъжности в администрацията, която прилага новия ДОПК, на практика използва, примерно наименованието “главен експерт по приходите”, за което и самата администрация, по силата на закона и на длъжностните характеристики не е вече данъчна, а “приходна администрация”. По този начин, от една страна ще се разглежда не само данъчният процес, но и един интегриран “данъчно-осигурителен процес”, което разширява обхвата на изследването. Но от друга страна, същото е обективно стеснено, след като със Закона за местните данъци и такси (ДВ, бр. 105 от 25.12.2005, в сила от 01.01.2006 г.) е изрично записано, че “установяването, обезпечаването и събирането на местните данъци се извършва от служители на общинската администрация по реда на ДОПК” (чл. 4). Оказва се, че “чисто данъчно производство” се запазва само за местните данъци, администрирани от местните администрации, но по реда на ДОПК. Последният обаче, отнасяйки се за данъци и осигурителни вноски, се администрира от Националната агенция за приходите (“приходната администрация”). Затова, след като в наименованието на докторската дисертация съществува терминът “данъчен процес”, на принципа на парадокса, изграден върху състояние на контрадиктарност, декларираната теза на изследване е истинна, балансирайки между едновременно стеснения и разширения й предмет на изследване. Въпреки това, навсякъде, където е възможно и належащо, в текста на дисертационния труд ще бъдат използвани термини, които отговарят най-точно на настоящите нормативни и практически разрешения на изследвания предмет. Трябва да се има предвид, че термините “данъчен процес” и “данъчно-осигурителен процес” са синонимни форми. Същото се отнася и до използването на понятията “данъчна администрация” и “приходна администрация” (като се отчита техният различен правен статут във времето, се влага едно и също институционално съдържание с оглед на дисертационния труд и на тяхната организационна приемственост). Именно поради тези причини, новата формулировка на докторската дисертация “Управление на конфликти. Методи за алтернативно разрешаване на спорове в данъчния процес (в контекста на приходната администрация)” отговаря най-точно както на първоначално поставената цел, така и на новите реалности, които са налице в сферата на настоящето изследване. Нещо повече – акцентирано е и върху новия институционален субект – приходната администрация. Трябва да отбележим, че преди приключване на окончателния текст на дисертационния труд Данъчно-осигурителният процесуален кодекс претърпя няколко изменения и то още в първата година на своето действие като нормативен акт. Някои от тези изменения касаят самия процес на оспорване/обжалване на актове и действия на приходната администрация -например наличието на административен съд, който се произнася и по спорове по реда на ДОПК. Това изменение е съобразено с действието на новия Административнопроцесуален кодекс. Създаването на административните съдилища е стъпка напред в защита на правата, свободите и законните интереси на данъкоплатците, но в недостатъчна степен смекчава належащата необходимост от законодателно и практическо приложение на алтернативни на съдебните методи за разрешаване на спорове в данъчно-осигурителния процес, в който основен участник е приходната администрация. Последните изменения в ДОПК (ДВ, бр. 109 от 20.12.2008 г., в сила от 1.01.2008 г.) потвърждават на законодателно ниво докторската теза, тъй като касаят и въпроси относно административното обслужване и дефиниране на публични вземания (области, където често възникват конфликти и спорове). След горните необходими уточнения е наложително да се отбележи, че от структурна и съдържателна гледна точка към дисертационното изследване е подходено по следния начин: В първата глава, наречена “Теоретико-методологически проблеми на управлението на конфликтите и методите за алтернативно разрешаване на спорове в контекста на приходната администрация”, са очертани границите на проблемната област, дефинирани са целите и задачите на изследването и работните хипотези, формулирана е докторската теза и се изброяват методите за изследване на конфликтите. Във втората глава се изследват българската практика и чуждият опит по отношение на алтернативното разрешаване на спорове в дейността на приходната администрация – споразумението, медиацията и помирението, омбудсмана и арбитража. Разгледани са същностите на тези обществени и законодателни институти, посочени са и формално-правните трудности за ефективното им приложение в българската социална и институционална реалност, направени са съответните изводи. Предимството в тази глава е сравнителният анализ, базиран на съответствието на българските институти и аналозите им в някои европейски и други страни. Третата глава акцентира върху нуждата от нови теоретични постановки и от гъвкави практически подходи по отношение на прилагането на алтернативното разрешаване на спорове от страна на приходната администрация. Чрез анализа на европейските и глобалните тенденции в методите за алтернативно разрешаване на спорове в българския данъчен процес, е разкрита необратимата посока за хармонизиране на нашите методи и практики с добрите световни практики. ГЛАВА ПЪРВА: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИ ПРОБЛЕМИ НА УПРАВЛЕНИЕТО НА КОНФЛИКТИТЕ И МЕТОДИТЕ ЗА АЛТЕРНАТИВНО РАЗРЕШАВАНЕ НА СПОРОВЕ В КОНТЕКСТА НА ПРИХОДНАТА АДМИНИСТРАЦИЯ Каталог: 408 408 -> Катедра “строителни конструкции” к о н с п е к т по учебната 408 -> Списък на научни трудове на професор доктор на науките Георги Цветков Алексиев 408 -> Списък на научните трудове 408 -> Публикации на доц. Д-р гено пеплянков за последните пет години 408 -> Проф. Дфн пенка ангелова публикации дисертации и хабилитационни трудове 408 -> Справка с данни на преподавател от катедра „Икономическа теория и международни икономически отношения” 408 -> О п е р а т и в н а п р о г р а м а „о к о л н а с р е д а 2 0 0 7 – 2 0 1 3 г.” Изтегляне 2.3 Mb. Сподели с приятели:
|