Доклад №0000000709 1 за извършен одит на финансовото управление на бюджета и имуществото на

Посочените от възложителя мотиви за избора на процедура се основават на това, че проведен открит конкурс за възлагане на обществена поръчка е прекратен на основание чл. 24, ал. 1, т. 2 от НВМОП. Възлагането на обществената поръчка по реда на чл. 53, ал. 1, т. 1 от НВМОП може да се реализира само в случай, че първоначално обявените условия на прекратената процедура не са съществено променени.

При извършената проверка за съответствие на предмета на обществената поръчка с предмета на прекратения открит конкурс се установи, че строително-ремонтните работи съществено се различават и са добавени нови работи. Нарушени са разпоредбите на чл. 53, ал. 1, т. 1 от НВМОП, тъй като не са били налице основания за възлагане на обществената поръчка чрез процедура на договаряне с покана.

Възложителят е назначил седемчленна комисия в състава на която не са включени лица (с изключение на един от членовете), които да притежават професионална квалификация и опит в съответствие с предмета и сложността на поръчката, с което не са спазени изискванията на чл. 18, ал. 2 от НВМОП.

Проведените преговори с участниците по всички обособени позиции не са отразени в двустранно подписани протоколи в нарушение на чл. 57, ал. 2 от НВМОП.²⁹⁰
3.23 Открит конкурс с предмет „Подготовка и излъчване на рубрики в електронни медии и контрол във връзка с изпълнението на стратегия за публична информационна кампания за прилагане на мерките по Програмата за развитие на селските райони в Република България”²⁹¹

В обявлението не са поставени конкретни изисквания към икономическото и финансово състояние на участниците и технически възможности и квалификация. Същевременно в документацията за участие в обществената поръчка са изискани документи за доказване на съответствието с тези изисквания. Непоставянето на минимални изисквания и в същото време поставянето на изискванията за представяне на документи е пропуск, тъй като възложителя се лишава от възможността да извършва преценка по допустимост на участниците.

Избраният от възложителя критерий за оценка на офертите е „икономически най-изгодната оферта”. В методиката за оценка на офертите са включени четири показателя:

а) по три от тях („опит и технически възможности, техническа обезпеченост и компетентност на участника...” с тежест 35 на сто; „квалификация на техническия персонал, с който участникът разполага за изпълнение на поръчката” с тежест 25 на сто и „концепция за управление на кампанията” с тежест 20 на сто), членовете на комисията следва да поставят точки от 0 до 10 точки, без да е указано при какви условия следва да се присъди определен брой точки и в този смисъл методиката не съдържа ясни указания за изчислението по всеки от показателите. Нарушени са изискванията на чл. 8, ал. 2 от НВМОП.

б) първите два от посочените показатели не са свързани с изпълнението на обществената поръчка, а с качествата на участниците.

В протокола на комисията е посочено, че на заседанието се е провела дискусия за обсъждане обекта на поръчката, техническото задание и контрола при изпълнение на поръчката.

Липсата на точни указания за присъждане на определен брой точки при изчислението на три от показателите (с обща тежест 80 на сто) и допускането комисията на етапа на оценка на офертите да обсъжда обекта на поръчката и основни пунктове на поставените параметри е предпоставка за прилагане на субективизъм при оценка на офертите.

Протоколът на комисията е подписан от председател, членове и резервен член. В протокола на комисията не е посочено отсъствие на основен член и основания за включване на резервен член. Не са спазени изискванията на чл. 20, ал. 2 от НВМОП.²⁹²

Предмета на обществената поръчка, посочен в решението не кореспондира в пълна степен с предмета, посочен в поканата за участие „Подновяване лицензиите и продуктите ASL и Pеntana и свързаните с тях поддръжка и обучение”. В резултат на проведената процедура са сключени три договора с предмети съответно: техническа поддръжка на всички програмни продукти Pеntanа, COSO библиотека и COBIT библиотека и обучение; техническа поддръжка на всички програмни продукти ASL и обучение на посочени от ДФЗ лица в курс (10 – 12 участника).

В работата на комисията (проведено едно заседание) участва и определения със заповедта за назначаване на комисията резервен член. Съставеният протокол е подписан от председателя на комисията, членовете и резервния член и в него не е документирано отсъствие на основен член. Не са спазени изискванията на чл. 20, ал. 2 от НВМОП.

Съгласно сключените договори № ДФЗ-002 от 20.08.2008 г. за техническа поддръжка на програмни продукти Pеntana и Договор за обучение от 20.08.2008 г., ДФЗ се задължава да заплати на изпълнителя цената по договора в срок до 5 работни дни след подписване на договора. В хода на договарянето определената от възложителя комисия не е договорила условия за приемане и документиране изпълнението на поръчката. Такива не се съдържат в предложения от участника проект на договор, както и в договора за обществена поръчка. Предвид това, че плащането предхожда изпълнението, с липсата на договорен ред за приемане на извършената работа е създаден риск за възложителя в случай на неизпълнение на договора.

Договорите за възлагане на обществената поръчка са сключени в нарушение разпоредбите на чл. 31, ал. 3 от НВМОП, тъй като не е спазен определения срок за обжалване на решението (от 13.08.2008 г.) за определяне на изпълнител.²⁹⁴

Резултатите от извършените проверки на проведените процедури по ЗОП и НВМОП показват, че значителни слабости в системата се наблюдават по отношение на:

а) непоставяне на конкретни изисквания към икономическо и финансово състояние и технически възможности и квалификация на участниците в обявленията за обществените поръчки, а същевременно наличие на изискването на документи за доказване на съответствието с тези изисквания.

б) неправилно използване при критерий „икономически най-изгодната оферта” на показатели, които нямат връзка с параметрите на изпълнение на обществената поръчка, а се отнасят до качествата на участниците.

в) липса на ясни и точни указания за оценка по част от показателите (подпоказателите) в методиките за оценка, което предполага прилагане на субективен подход от членовете на комисиите.

Въведената практика - съгласувателни процедури на етапа на изготвяне на документацията не е успяла да предотврати констатираните от одитния екип пропуски и негативни практики.

Определените със заповеди на възложителя комисии не във всички случаи включват в състава си лица, притежаващи опит и квалификация в съответствие с предмета и сложността на обществената поръчка. Предвид и изготвяните методики, които не указват точно изчислението на показателите за оценка се създават предпоставки за присъждане на максимален брой точки и определяне на изпълнители на поръчките на лица, които не са представили икономически най-изгодната оферта.

В значителна част от проверените процедури в работата на комисиите вземат участие и подписват протокола на комисията и резервните членове, без да са документирани основанията за включването им състава на комисията.

Констатирани са отделни случаи на прилагане на съкратени срокове при обявяване на процедурите без наличието на основания за това.

Пропуски в действието на механизмите, осигуряващи правилен избор на ред за възлагане на обществени поръчки са довели до сключване на договор след процедура на договаряне с покана по реда на НВМОП без наличие на основания за прилагането й.
4. Възлагане на малки обществени поръчки по реда на чл. 2 от НВМОП.

За одитирания период, проведените малки обществени поръчки по реда на чл. 2 от НВМОП са 26 броя. След извършен преглед и анализ, одитният екип определи за проверка 9 броя поръчки, в резултат на които са сключени 10 договора.

При избора на извадката са използвани следните критерии: индикации за разделяне и стойност на обществена поръчка, като включените в извадката поръчки са на стойност над 25 000 лв. за 2008 г. и над 35 000 лв. за 2009 г. Проверката включи преценка за идентичност/сходство в предмета на договорите (при наличие на индикации за разделяне) и спазване на изискванията по чл. 2, ал. 1 от НВМОП за събиране на три оферти. При проверките се установи, че:

4.1 В ДФЗ не са предвидени ред и отговорни длъжностни лица за възлагане на малки обществени поръчки по реда на чл. 2 от НВМОП, който да гарантира възлагането им след събиране на три оферти.

4.2 При извършените проверки се установи, че през одитирания период договорите са сключвани след събиране на три оферти в съответствие с изискванията на чл. 2, ал. 1 от НВМОП през 2008 г. и 2009 г.

4.3 До изпълнителния директор на АОП е изпращана информация за малките обществени поръчки, реализирани при условията на чл. 2 от НВМОП.

4.4 Сключени са три договора за извършване на услуги по реда на чл. 2, ал. 1, т. 2 от НВМОП, както следва:

а) договор от 28.07.2008 г. с „Ай Би Ес-България” ЕООД с предмет: „Да разработи и инсталира софтуерния продукт за следене на Автомобилно стопанство”, на стойност 16 150.00 лв. без ДДС;

б) договор от 28.07.2008 г. с „Ай Би Ес-България” ЕООД с предмет: „Да разработи и инсталира софтуерния продукт за Система за следене – разходи за мобилни телефони”, на стойност 19 000.00 лв. без ДДС;

в) договор от 28.07.2008 г. с „Ай Би Ес-България” ЕООД с предмет: „Да разработи и инсталира софтуерния продукт за Складово стопанство за дълготрайни и малотрайни активи”, на стойност 23 750.00 лв. без ДДС.

Общата стойност на договорите е 58 900 лв. без ДДС, която превишава прага по чл. 2, ал. 1, т. 2 от НВМОП. Трите договора са сключени на една и съща дата, с един и същ изпълнител, с идентичен предмет, а именно разработване и инсталиране на софтуерен продукт и възлагането им е следвало да стане след провеждане на една формална процедура по НВМОП. Протокола, изготвен от назначената със заповед на възложителя комисия за разглеждане и класиране на офертите е подписан с особено мнение от един от членовете на комисията, предвид необходимостта от възлагане на дейностите по разработване и инсталиране на софтуерните продукти, чрез открит конкурс по реда на НВМОП.

В нарушение на чл. 15, ал. 6 от ЗОП и във връзка с § 2 от Преходните и Заключителните разпоредби на НВМОП, възложителят е разделил обществената поръчка на части, като е допуснал възлагането на същата да стане без провеждане на процедура по реда на НВМОП.²⁹⁵
4.5 Извършени са разходи за преводачески услуги, както следва:

а) платежно нареждане от 01.10.2008 г. за извършено плащане по фактура №0000000450 от 29.09.2008 г. на стойност 8 695 лв. без ДДС, издадена от ЕТ „МАРЧЕЛА - Марчела Димитрова”. Необходимостта от извършването на този разход е инициирана с докладна записка вх. № 03-0416/6296 от 23.09.2008 г., относно „спешно изпращане на доклади на фирми изпълнители по Плана за действие до Европейската Комисия във връзка със спиране на плащанията на мерки 1, 2, 3 и 5”, следва да бъдат преведени Доклади от Ийстлоуфърм, Гранд Тортън ООД и Делойт България;

б) платежно нареждане от 07.10.2008 г. за извършено плащане по фактура № 0000000458 от 03.10.2008 г. на стойност 738 лв. без ДДС, издадена от ЕТ „МАРЧЕЛА - Марчела Димитрова”. Необходимостта от извършването на този разход е инициирана с докладна записки вх. № 03-0416/6310 от 23.09.2008 г., относно „превод на документи във връзка изпълнение на Плана за действие”;

в) платежно нареждане от 23.10.2008 г. за извършено плащане по фактура № 0000000482 от 20.10.2008 г. на стойност 14 348 лв. без ДДС, издадена от ЕТ „МАРЧЕЛА - Марчела Димитрова”. Необходимостта от извършването на този разход е инициирана с докладни записки от 10.10.2008 г., вх. №№ 03-0416/6817 и 6834, относно „спешно изпращане на доклади на фирми изпълнители по Плана за действие до Европейската Комисия и писмо до ЕК, следва да бъдат преведени Приложение 1 и 2 към доклада на Noerr Stiefenhofer Lutz.

Общата стойност на извършените разходи за преводачески услуги е в размер на 23 781 лв. без ДДС. Разходите са идентични – преводачески услуги на доклади и документи, всичките свързани с изпълнение на Плана за действие, извършени са за кратък период от време и възлагането им е следвало да стане след събиране на три оферти по реда на чл. 2, ал. 1, т. 2 от НВМОП.

Същевременно в т.5.2.1. от сключеният договор от 21.08.2008 г. с Noerr Stiefenhofer Lutz е посочено, че изпълнителят ще предостави до 08.09.2008 г. окончателния си доклад на английски език, а допълнително ще осигури превод на български език до 15.09.2008 г. С писмо от 01.10.2008 г., изпълнителят представя разчет на възнагражденията по договора и посочва, че е предоставил финалния доклад на 08.09.2008 г. и българския превод на 15.09.2008 г. Съгласно чл. 3.3. от договора към възнаграждението на изпълнителя се начислява добавка от 5 % за покриване на режийни и технически разноски във връзка с изпълнението на предмета на поръчката (телефон, куриер, преводи, фотокопия и др.).

Възлагането на превод от ДФЗ на две приложения към изготвения доклад не дава увереност за точното изпълнение на сключения с Noerr Stiefenhofer Lutz договор от 21.08.2008 г.²⁹⁶

Извършени са разходи за хотелско настаняване (нощувки и храна) на служители на ДФЗ при командироване в страната по повод изпълнение на служебни задължения или при организиране и провеждане на семинари и обучения от ДФЗ. Предвид значителният брой на този вид плащания, одитният екип извърши проверка за спазване изискванията на ЗОП и НВМОП, като анализира част от тях, които са с най –голяма стойност.

В заповедите за провеждане на семинари и обучения е посочено, че разходите са за сметка на ДФЗ. Общата стойност на горепосочените разходи е в размер на

Услугите, предоставяни от хотели и ресторанти са посочени в приложение № 3 към чл. 5, ал. 1, т. 2 от ЗОП, обект са на обществена поръчка и подлежат на възлагане по реда на ЗОП, съответно НВМОП. Хотелските услуги са възложени без да е приложен определения в посочените нормативни актове ред.²⁹⁸

При извършената проверка на действието на контролните дейности за иницииране необходимостта от провеждане на процедура, осъществяване на предварителен контрол при провеждане на 13 процедури за обществени поръчки (в т. ч. 11 по ЗОП и 2 по НВМОП), в резултат на които са сключени 22 броя договори, се установи че:

През одитирания период – от 01.01.2008 г. до 30.06.2008 г. в сектор „Обществени поръчки” в ДФЗ се водят регистри за проведените процедури по ЗОП, НВМОП и на малките обществени поръчки по чл. 2, ал. 1 от НВМОП и регистри на сключените договори през 2008 г. и 2009 г.

Регистрите не съдържат информация за: договори за услуги и доставки, които не попадат в приложното поле на ЗОП (в т.ч. договорите, сключени по реда на чл. 4, т. 2 от ЗОП с обект придобиването, създаването, продуцирането и копродуцирането на програми от радио- и телевизионни оператори и предоставянето на програмно време), договори за възлагане на малки обществени поръчки по реда на чл. 2, ал. 2 от НВМОП и действащи през одитирания период договори, сключени през предходни отчетни периоди (преди 2007 г.).

Не е регламентиран и създаден ред за регистриране на всички сключени договори във връзка с осъществяването на административно стопанската дейност на ДФЗ.

Не са определени единен ред и отговорни длъжностни лица, които да проследяват и контролират изпълнението на сключените договори

Регламентираните в Устройствения правилник на ДФЗ функции на сектор „ОП” включват планиране; организиране и изпълнение на дейността по възлагане на обществени поръчки; разработване на документацията; подготвяне и изпращането на информацията в редакцията на ДВ и АОП; съхранение на документацията по проведените процедури и процесуално представителство по дела, свързани с проведени процедури.

Същевременно с чл. 111 от Правилника за работа в отдел „АСО” (утвърден на 10.12.2007 г.) е определено експертите в сектор „ОП” да контролират изпълнението на задълженията на договорите, гаранционните срокове и сроковете на договорите. Тези отговорности на служителите от сектора са включени в длъжностните им характеристики, действащи през 2008 г. и не се съдържат в актуализираните през
2009 г. Не е въведен ред за взаимодействие между сектор „ОП” и отделите, ползватели на съответната обществена поръчка във връзка проследяване изпълнението на сключените договори. Числеността на служителите на сектор „ОП”, информацията с която оперират и фактът, че сключените договори се отнасят до дейността на различни структурни звена в ДФЗ не позволява изпълнение на задължения, свързани с проследяване изпълнението на всички договори за обществени поръчки.

Със заповед № 944 от 12.06.2009 г. на изпълнителния директор е възложено на определено лице за контакти от отдела - ползвател на съответния договор за услуга, доставка или строителство – предмет на процедурата, да следи за навременното и точно изпълнение на клаузите от сключения договор и да уведомява в срок 2 работни дни главния счетоводител за удържане на неустойки по договора.³⁰⁰

През одитирания период са прилагани утвърдени счетоводни политики за 2008 г. и 2009 г. и индивидуален сметкоплан, съобразени със Сметкоплана на бюджетните предприятия, принципите, регламентирани в чл. 4 от ЗСч и особеностите при отчитането на специфичните дейности в ДФЗ.

Движението на документацията, свързана с отразяване на събитията и явленията в ДФЗ, нейното използване за нуждите на финансово-счетоводната и контролната дейност от момента на нейното съставяне или получаване до окончателната обработка, използване, предаване за съхранение в архива и унищожаването й е определено в Счетоводния документооборот на ДФЗ в изпълнение на чл. 44 от ЗСч. В приложение към него са Правила за документиране на разходите, в които подробно са описани и проследени процесите на извършване на отделните видове разходи – от иницииране на разхода до неговото осчетоводяване.

Разработени и утвърдени са Вътрешни правила във връзка с доставката, счетоводното отчитане и контрола над дълготрайните материални активи.

В ДФЗ се прилага двустранно счетоводно записване с автоматизирана обработка на счетоводната информация, чрез съставяне на постоянни информационни масиви –мемориални ордери. Програмният продукт, който се използва за счетоводната дейност „Конто” дава възможност за бърза и надеждна консолидация на финансовата информация и получаване на съпоставими счетоводни данни и отчетност.

В структурата на областните поделения е включена длъжност „счетоводител”, който извършва текущо счетоводно отчитане на постъпилите и разходваните средства по финансови линии, изготвя ежемесечни справки за паричния поток, оборотна ведомост, хронологични справки за вътрешни разчети. Обобщаването на счетоводната информация се осъществява в края на отчетната година по електронен начин.

За извършване на текущи разходи ежемесечно на областните поделения, на основание на докладна записка от ръководителите им, се отпускат и отчитат служебни аванси.

ДФЗ, като разпоредител с бюджетни кредити е включен в системата за електронни бюджетни разплащания „СЕБРА”. Чрез нея се извършват левовите плащания на ДФЗ, включително и плащанията на РА, както и на Националния фонд за средствата от структурните фондове на ЕС и от Кохезионния фонд, включително и плащанията за сметка на свързаното с тях национално съфинасиране и авансово финансиране от централния бюджет.

Във връзка с т. 16.16.10. от ДДС № 20 от 14.12.2004 г. на МФ, ДФЗ прилага стойностния праг на същественост за признаване на ДМА, определен от МЗХ в размер на 1000 лв., над който всеки актив се счита за дълготраен материален актив.