Доклад №0200000413 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на Община Гурково за периода от 01. 01. 2012 г до 31. 12. 2012 г

Настоящият окончателен одитен доклад е издаден с Разпореждане № 302 от 05.12.2013 г. на председателя на Сметната палата

Одитирани са областите „бюджетен процес”, „възлагане и изпълнение на обществени поръчки” и „управление и разпореждане с недвижимо общинско имущество”.

Общината е юридическо лице на бюджетна издръжка. Кметът на общината е първостепенен разпоредител с бюджетни кредити. Към 31.12.2012 г. по уточнен план бюджетът е 3 208 850 лв. , а изпълнението е 2 690 993 лв.

От общинския съвет е приета Наредба за съставянето, изпълнението и отчитането на общинския бюджет (НСИООБ), в която са регламентирани дейностите по управление на бюджета на Община Гурково. Наредбата е актуализирана по време на одита в съответствие с действащото законодателство.

Бюджетът на Община Гурково е планиран и съставен при спазване на законовите изисквания. Спазени са определените в Закона за общинския бюджет (ЗОБ) срокове, за внасяне на бюджета от кмета на общината и за приемането му от общинския съвет.

Взетите управленски решения при изпълнението на приходната част на бюджета са в съответствие с действащите нормативни изисквания и вътрешни актове. През одитирания период се наблюдава силна зависимост на общината от външно финансиране и субсидиране от държавния бюджет.

Определянето на приходите от такса за битови отпадъци и размерът на таксата е в съответствие със законовите изисквания. В приходната част на одобрената план-сметка не са включени наличните средства към края на предходната година, както и приходите от другите общини, ползващи регионалното депо за битови отпадъци.

За одитирания период неправилно, в по-нисък размер, са планирани приходите от туристически данък. През 2012 г. в бюджета на общината не са постъпили средства в размер на 7 031 лв., поради недеклариран и невнесен туристически данък.

В общината не е приета програма за развитието на туризма и не са определени дейностите, които ще се финансират от туристическия данък.

Извършените разходи за вода, горива и енергия, храна, външни услуги и капиталови разходи са законосъобразни и са в рамките на утвърдените бюджетни кредити по видове разходи. С управленските решения и осъществения вътрешен контрол са ограничени рисковете от незаконосъобразни действия и са създадени условия за икономично изразходване на бюджетните средства.

До 21.08.2012 г. са прилагани Вътрешни правила, в които не е регламентирано осъществяването на контрол на изпълнението на сключените договори. Утвърдените нови вътрешни правила за провеждане на процедури по възлагане на обществени поръчки, са съобразени с изискванията на Закона за обществените поръчки (ЗОП).

Планирането на потребностите от обществени поръчки е извършено при спазване на приложимите нормативни и вътрешни актове.

При възлагането на обществените поръчки по реда на Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки (НВМОП) (отм.) са констатирани нарушения.

Изпълнението на договорите за възложени обществени поръчки е в съответствие с договорените клаузи. Осъществяван е ефективен контрол при възлагането и изпълнението на обществени поръчки от длъжностни лица от общинската администрация.

Управлението, придобиването и разпореждането с имоти е регламентирано с вътрешни актове, които като цяло са съобразени с действащата правна уредба и създават вътрешна организация в процеса. Във вътрешен акт не са определени условията и реда за замяна на общински жилища с жилищни имоти на физически лица в изпълнение на социални програми. Минималните месечни наемни цени за квадратен метър общинска собственост, както и за годишните базисни цени за наем на земеделски земи не са актуализирани през одитирания период.

Създадена е добра организация относно актуването на общинската собственост.

Взети са законосъобразни управленски решения във връзка с разпореждането с имоти – общинска собственост. При някои от проведените процедури за отдаване под наем на общинска собственост не са спазени изискванията на нормативните и вътрешните актове.

Управлението и разпореждането с общинско имущество в общината е осъществявано ефективно.

Въведените контролни дейности при изпълнението на бюджета са адекватни, прилагани са непрекъснато и последователно през одитирания период.

Контролните дейности в процеса на възлагането и изпълнението на обществените поръчки не във всички случаи са прилагани последователно и системно. В една от процедурите, възложителят е поставил в обявленията за обществени поръчки условия и изисквания, които необосновано ограничават участието на лица в процедурите.

Контролните дейности в процесите по отдаването под наем и продажба на недвижими имоти – частна общинска собственост не са достатъчно ефективни. През одитирания период за тази област не са идентифицирани рисковете и не е създадена комисия по управление на риска.

Функционирането на системата за финансово управление и контрол (СФУК) в процесите по отдаването под наем и продажба на недвижими имоти – частна общинска собственост не е достатъчно ефективно.

1. 
   Основание за извършване на одита
   

Одитът за съответствие при финансовото управление на Община Гурково за периода от 01.01.2012 г. до 31.12.2012 г. е извършен на основание чл. 5, ал. 1, т. 2 и чл. 36, ал. 1 от Закона за Сметната палата, Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2013 г. и в изпълнение на Заповед № ОД-2-004 от 10.01.2013 г. на заместник-председателя на Сметната палата.

2. 
   Информация за одитирания обект
   

Община Гурково е юридическо лице с административен център град Гурково, която осъществява своята дейност в съответствие със Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Община Гурково е основна административно-териториална единица, в която се осъществява местно самоуправление. Общината се състои от 11 населени места. Съставни административно-териториални единици в общината са две кметства - с. Паничерево и с. Конаре, а за кметствата в с. Лява река, с. Пчелиново, с прилежащо населено място с. Злати рът и с. Димовци с прилежащи населени места с. Брестова, с. Дворище, с. Жълтопоп и с. Жерговец са назначени трима кметски наместници.

Община Гурково има право на собственост и съставя и изпълнява самостоятелен бюджет.

Орган на местното самоуправление е общинския съвет – Гурково. Правомощията на общинския съвет са определени в чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА. С решение на общинския съвет¹ е приет Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (посл. изм. с Решение № 158 от 27.09.2012 г. на общинския съвет). Общинският съвет се състои от 13 общински съветници.

Със Заповед² на кмета е утвърден Устройствен правилник на общинската администрация.³ Утвърдена е структурата на общинската администрация, която включва кмет, един заместник-кмет, секретар на общината, двама кметове на кметства и трима кметски наместници. Със Заповед № 280/27.07.2012 г.⁴ е утвърден нов Устройствен правилник. Общата численост на общинската администрация е 34,5 щатни бройки.

На основание чл. 39, ал. 1, т. 1 от ЗМСМА, при осъществяване на своите правомощия кметът се подпомага от един заместник-кмет. Правомощията на заместник-кмета са определени в Устройствения правилник на общинската администрация, а конкретно възложените му функции - с длъжностна характеристика.

Дейността на общинския съвет и на кмета на общината се подпомага от административния персонал на Община Гурково, организиран в две дирекции: Дирекция „Административно-правно обслужване, бюджет и финанси” и Дирекция „Общински дейности, устройство на територията и инвестиции”.

Кметът на общината е първостепенен разпоредител с бюджетни кредити с четири второстепенни разпоредители с бюджетни кредити. С Решение⁵ на общинския съвет са определени второстепенните разпоредители. ⁶ Кметът със заповеди⁷,⁸ определя правата и отговорностите на директорите на училищата, прилагащи системата на делегирани бюджети, на директорите на целодневни детски градини и на кметовете на кметства. Със Заповед⁹,¹⁰ на кмета е делегирано право на директорите на общинските училища, да реализират собствени приходи.

В действащата през одитирания период структура на общинска администрация, няма утвърдена численост (щатна бройка) за длъжността „финансов контрольор”. Със заповед на кмета¹¹,¹² главният специалист „Бюджет и ТРЗ” е оторизиран да осъществява предварителен контрол по законосъобразността преди поемане на задължения и извършване на разход в областта на СФУК върху цялостната дейност на общината.

Предвид измененията в Закона за вътрешния одит в публичния сектор (ЗВОПС), (ДВ, бр. 54 от 2010 г.) и размера на общинския бюджет (под 10 млн. лв.), Община Гурково няма законово задължение за изграждане на звено за вътрешен одит.

Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС) за одитирания период носи Стоян Бонев Николов - кмет на Община Гурково.¹³

3. 
   Целите на одита
   

Целите на одита са:

а) да се оцени законосъобразността на управленските решения във връзка с организацията, планирането, управлението и контрола на бюджетните и другите публични средства и дейности в Община Гурково;

б) да се оцени законосъобразността на управленските решения при планирането, провеждането на процедурите и изпълнението на договорите за възлагане на обществени поръчки по реда на ЗОП и НВМОП (отм.);

в) да се оцени законосъобразността на управленските решения при управлението и разпореждането с недвижимо общинско имущество;

г) да се оцени адекватността и ефективността на системата за вътрешен контрол по отношение на бюджетния процес, възлагането и изпълнението на обществени поръчки, управлението и разпореждането с недвижимо общинско имущество.

3. 
   Обхват на одита и ограничения в обхвата
   

В обхвата на одита са включени трите изследваните области: „Бюджетен процес – етап „Изпълнение на приходите и разходите”, „Възлагане и изпълнение на обществени поръчки” и „ Управление и разпореждане с недвижимо общинско имущество ”, въз основа на извършена оценка на риска.

В област „Бюджетен процес” са изключени от обхвата на одита етапа на „Подготовка и съставяне на проект на бюджета“ и „Обсъждане, приемане и изменение на бюджета“. Не са обект на проверка част от отчетените приходи по бюджета на общината – имуществени данъци, приходи по текущи банкови сметки, приходи от лихви, други приходи, такси за ползване на детски градини, за ползване на домашен социален патронаж и общински социални услуги, за технически услуги, за административни услуги, за притежание на куче, разходи за заплати и други възнаграждения и плащания за персонала, за осигурителни и здравни вноски, за платени данъци, мита и такси,разходи за лихви, медикаменти, разходи за застраховки; текущи трансфери, обезщетения и помощи за домакинства; разходи за членски внос и участие в нетърговски организации и дейности; субсидии за нефинансови предприятия, постелен инвентар и облекло, учебни и научно-изследователски разходи и книги за библиотеките, разходи за текущ ремонт. От обхвата на одита се изключени извънбюджетните сметки и фондове на общината, извън възлагането и изпълнението на обществени поръчки.

В област „Възлагане и изпълнение на обществени поръчки“ са проверени всички възложени поръчки по реда на ЗОП и НВМОП (отм.) и всички малки обществени поръчки, възложени по чл. 2, ал. 1 от НВМОП (отм.). Извършена е проверка на изпълнението на всички шест договора, сключени след проведени процедури по реда на ЗОП и НВМОП (отм.).

а) законосъобразност на управленските решения във връзка с организацията, планирането, управлението и контрола на бюджетните и другите публични средства и дейности;

б) законосъобразност на управленските решения във връзка с възлагането и изпълнението на обществени поръчки по реда на ЗОП и НВМОП (отм.);

в) законосъобразност на управленските решения при управление и разпореждане с недвижимо общинско имущество;

г) адекватност и ефективност на системата за вътрешен контрол, която да осигурява спазване на законодателството, вътрешните актове и правила, регламентиращи бюджетния процес, дейността по възлагане на обществени поръчки, управлението и разпореждането с недвижимо общинско имущество; възможност за проследяване на управленските действия и решения; въведени контролни дейности и документиране на резултатите от тях.
Част трета

КОНСТАТАЦИИ
І. Бюджет

1. 
   Вътрешни актове
   

От общинския съвет са приети основните вътрешни наредби и актове, регламентиращи условията и редът, имащи пряко отношение към бюджетния процес:

1.1. Приета е НСИООБ, на основание чл. 9а от ЗОБ. В нея са определени условията и редът за съставяне, обсъждане, приемане, изпълнение и отчитане на бюджета и извънбюджетните сметки на Община Гурково. НСИООБ не е актуализирана, в съответствие с извършените промени в действащото законодателство.¹⁴

По време на одита са предприети действия по изготвяне на нова Наредба за съставяне, изпълнение, отчитане и контрол на бюджета на Община Гурково, приета с Решение № 249¹⁵ от 28.03.2013 г. на общинския съвет.

Съгласно разпоредбите на чл. 9б на ЗМДТ в сила от 01.01.2011 г. на служителите от общинската администрация са възложени функции по установяването, обезпечаването и събирането на местните данъци по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК). В тези производства служителите на общинската администрация имат правата и задълженията на органи по приходите, а в производствата по обезпечаване на вземанията от такси - на публични изпълнители. Със Заповед № 5 от 14.01.2008 г. на кмета на общината са определени лицата, които да изпълняват функциите на органи по приходите, съгласно чл. 4, ал. 4 от ЗМДТ за събиране, установяване и обезпечаване на местни данъци и таксата за битови отпадъци.

1.6. С Решение № 280 от 25.10.2006 г., актуализирана с Решение № 291 от 28.11.2006 г. е приета е Наредба за управление на отпадъците и поддържане на чистотата на територията на Община Гурково, с която за определени условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови, строителни и масово разпространени отпадъци, правата и задълженията на общината, на гражданите, фирмите, учрежденията и другите организации, във връзка с осъществяване на дейностите по третиране на отпадъците, финансовото осигуряване на дейностите по третиране на отпадъците и заплащането на съответните услуги, както и контрола, глобите и санкциите за нарушаване разпоредбите на наредбата.

Не е приета от общинския съвет нова наредба, с която да се определят условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на своя територия, разработена съгласно изискванията на чл. 22, ал. 1 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО), (обн. ДВ. бр. 53 от 13.07.2012 г.).¹⁷
Основните наредби, регламентиращи бюджетния процес са приети от общинския съвет. Вътрешните актове, с изключение на НСИООБ и Наредбата за определяне на условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци са съобразени с действащата през одитирания период правна уредба. Функциите, задълженията и отговорностите на лицата, участващи в бюджетния процес са определени в длъжностните им характеристики.

2. 
   Изпълнение на бюджета
   

С Решение № 42 от 17.02.2012 г.¹⁸ на общинския съвет е приет бюджета на Община Гурково за 2012 г. в размер на 2 880 825 лв. Към 31.12.2012 г. уточнен план на бюджетът е 3 208 850 лв.¹⁹

От кмета на общината е внесена в общинския съвет информация за текущото изпълнение на бюджета за първото шестмесечие на 2012 г. С Решение²⁰ на общинския съвет е приета информацията за текущо изпълнение на бюджета. Спазени са изискванията на чл. 25, ал. 1 от ЗОБ.

Изпълнението на общинския бюджет е организирано от кмета на общината чрез кметовете на кметствата и ръководителите на бюджетните звена-второстепенни разпоредители, финансирани от и чрез общинския бюджет в съответствие с изискванията на чл. 19, ал. 2 от ЗОБ и във връзка с чл. 21, ал. 1 от НСИООБ.

Местната общност е информирана за изпълнението на общинския бюджет по реда и сроковете, определени с чл. 25, ал. 2 и чл. 30, ал. 4 от ЗОБ.

Приходната част на бюджета е променяна текущо през годината, в резултат на което общият размер на приходите към 31.12.2012 г. е намален с 517 857 лв. и е в размер на 2 690 993 лв.²¹

С Решение²² на общинския съвет е приет годишният отчет за изпълнение на бюджета на общината за 2012 г.
Таблица № 1: Уточнен план и отчет към 31.12.2012 г. на Община Гурково (в лв.)