Доклад №0200000511 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на община Монтана

Структура на капиталовите разходи по отчет

При изразходването на средствата за капиталови разходи са прилагани организационни и управленски процедури за възлагане на обществени поръчки.

Към 31.12.2010 г. просрочените задължения на община Монтана са в размер на 1 124 747 лв., в т.ч. задължения от предходната година – 28 876 лв.

През 2010 г. просрочени задължения за делегирани от държавата дейности са за заплати, възнаграждения и осигурителни вноски в размер на 4 388 лв.

За местни дейности просрочените задължения са 1 091 483 лв., от които за вода, горива и енергия – 173 743 лв., за външни услуги - 629 098 лв., за капиталови разходи - 49 267 лв. и за други разходи за издръжка – 239 375 лв.

С по-голям размер просрочени задължения са Домашен социален патронаж Монтана – 75 599 лв., Общинско предприятие „Чистота” – 52 121 лв., Дневни детски ясли - 41 209 лв. и Общинско предприятие „Спортни имоти”.⁵⁰

Основни причини за наличието на просрочени задължения са неизпълнението на собствените приходи по бюджета (данък при продажба на имущество и приходи от наеми на земя) и фактурирането на извършени разходи в края на годината.

От кмета на общината и от директорите на общински предприятия са поети ангажименти за извършване на разходи над размера на постъпленията на приходи по бюджета. Нарушен е чл. 22 от ЗОБ, съгласно който разходите от общинския бюджет се извършват до размера на постъпленията.⁵¹

3.2.7. Целеви средства за делегираните държавни дейности

Разходите за делегираните от държавата дейности за функция „Образование” са 10 273 хил. лв. Изпълнението на плана е 90,46 на сто спрямо уточнения годишен план.⁵²

Размерът на средствата за делегираните от държавата дейности във функция „Образование” е определен съобразно единните разходни стандарти по Приложение № 6 към т. 13 от РМС № 937 от 2009 г. и натуралните показатели за съответните дейности. През 2010 г. в единните разходни стандарти по образование са включени средствата за диференцирано заплащане и за кариерно развитие на педагогическия персонал.

При извършената проверка на целевите средства за функция „Образование” за 2010 г. е установено:

а/ Утвърдени са Правила за разпределение на средствата по единни разходни стандарти в училищата и Правила за разпределяне на средствата от резерва на училищата на община Монтана.

б/ Със заповед⁵³ на кмета са делегирани права на директорите на общинските детски градини, прилагащи делегирани бюджети да реализират собствени приходи, да отдават предоставените им имоти под наем.

в/ Утвърдена е Методика за определяне на държавната субсидия и определяне на средствата – местна дейност за общинските детски градини, прилагащи системата на делегирани бюджети, Формули за разпределение на средствата за делегираните от държавата дейности за детските градини и Формула за разпределяне на средствата за детските градини – местна дейност.

г/ Средствата са разпределени между училищата, детските градини и обслужващите звена в съответствие на § 52, ал. 2 от ПЗР на ЗДБРБ за 2010 г..⁵⁴

д/ От общината са утвърдени формулите, в срок до 28.02.2010 г., след обсъждане с директорите на училищата, детските градини и обслужващите звена в съответствие с изискванията на § 52, ал. 3 от ПЗР на ЗДБРБ за 2010 г..

е/ От директорите на училищата са извършвани компенсирани промени по плана за приходите и разходите, до три дни преди края на всяко тримесечие и е предоставяна информация за промените в законовия срок на общината.

ж/ Предоставените от общината средствата на училищата е в съответствие с единни разходни стандарти, в срок до 7 работни дни от получаването им от централния бюджет.

з/ По решение на директорите са извършени основни ремонти на 2 училища на стойност 30 360 лв.⁵⁵

и/ Бюджетите на училищата, детските градини и обслужващите звена са утвърдени в съответствие с разпределението на средствата по единни разходни стандарти.

й/ Изплатените целеви средства за закуски на ученици от 1 до 4 клас от училища са в размер на 133 хил. лв. или изпълнението е 86,7 на сто, за закуски на деца в подготвителен клас към училище - 1 978 лв. или - 94,5 на сто и за закуски на деца в подготвителни групи от целодневните детски градини - 32 хил. лв. или 87,4 на сто, спрямо годишния план.

За превоз на учители от целодневните детски градини и основните училища на територията на общината са изплатени 18 хил. лв., в пълен размер.

Финансирането на делегираните от държавата дейности са разпределени и изразходвани законосъобразно. Средствата са изразходвани по предназначение от учебните и детски заведения и не са отклонявани средства, предназначени за държавни дейности за изплащане на разходи в местните дейности.⁵⁶
3.2.8. Разходи, извършени от общински предприятия – второстепенни разпоредители с бюджетни кредити

а/ Общинско предприятие „Чистота”

Извършените и изплатени разходи от Общинското предприятие „Чистота” са в размер на 1 909 хил. лв. или 70 на сто от годишния план.⁵⁷ С най-голям относителен дял 79,40 на сто са разходите в дейност „Чистота” и за осветление на улици и площади – 10,28 на сто.

При извършената проверка на банковите и касови документи е установено, че при поемане на задължения и при извършване на разход не е осъществяван контрол. Не е определено със заповед на директора на предприятието длъжностно лице, което да осъществява контрола.⁵⁸

б/ Общинско предприятие „ Спортни имоти”

Извършените разходи са в размер на 377 хил. лв. или 97,9 на сто спрямо уточнения план.⁵⁹ С най-голям относителен дял са разходите за издръжка 306 хил. лв. – 81 на сто, от които разходи за текущ ремонт – 224 хил. лв. или 59,2 на сто от общите разходи по бюджета на предприятието.

Извършените и изплатени общо разходи за вода, горива и енергия са в размер на 16 559 лв. от тях: за вода – 3 406 лв., горива – 8 031 лв. и енергия – 5 122 лв.

При извършения одит на разходите по бюджета е установено, че не е осъществяван контрол при поемане на задължение и извършване на разход. В предприятието не е определено със заповед длъжностно лице, което да осъществява контрол при поемане на задължение и извършване на разход.⁶⁰

При извършената проверка и анализ на управленските решения във връзка с поемането и обслужването на общинския дълг е установено:

4.1. С решение на ОбС⁶¹ е одобрена кредитна линия за 2010 г., в размер на 500 000 лв., с краен срок за погасяване 25.12.2010 г., финансовите параметри и критериите за оценка на офертите.⁶²

Сключен е договор за кредитна линия⁶³, която е предназначена за оборотни средства при временен недостиг на средства, необходими за разплащания свързани с дейността на общината.⁶⁴

На 28.12.2009 г. е сключен договор за залог на вземания между община Монтана и Общинска банка АД за обезпечаване на всички вземания на банката по отпуснатия банков кредит, включващ главница в размер на 500 000 лв., заедно с лихвите.

Залогодателят учредява в полза на банката залог на бъдещи вземания върху приходната сметка 7304 на община Монтана.⁶⁵ Даденото обезпечение по договора за кредитна линия не съответства на това, което е предвидено в решението на ОбС, с което е дадено съгласие да се пристъпи към избор на изпълнител. Според решението на ОбС обезпечението е следвало да бъде ипотека върху конкретен имот – частна общинска собственост, а на практика е учреден залог върху бъдещи вземания на община Монтана по приходна сметка 7304. Не са ясни причините, поради които решението на ОбС не е изпълнено в тази му част.

През 2010 г. са погасени 268 929 лв., съгласно погасителния план към договора за инвестиционния кредит. Изплатени са и лихви в размер на 12 480 лв. С анекс към основния договор са отсрочени вноските за м. ноември и м. декември 2010 г. за плащане през 2011 г.
4.2. С решение на ОбС⁶⁶ е определена банка „Ейч Ви Банк Биохим” АД, която е предложила най-изгодните условия за общината за получаване на инвестиционен кредит и възлага на кмета на общината да сключи договор с определения кандидат.⁶⁷ Сключеният през одитирания период договор за кредитна линия е имал за цел да служи за погасяване на задължения по договора за банков кредит от 2006 г.

Сключен е договор за банков кредит от 22.05.2006 г. на основание чл. 31, ал. 2, т. 1 т. 2 (отм.) от ЗОД.⁶⁸ Инвестиционният кредит е в размер на 2 000 000 лв., от които 1 340 000 лв. следва да бъдат усвоени до 31.12.2006 г., а остатъка от 660 000 лв. - до 31.12.2007 г. Кредитът е предоставен на общината за финансиране на проекти във връзка със строителство и реконструкция на инфраструктурни обекти, с краен срок за погасяване на всички дължими суми до 25.12.2011 г.

На 22.05.2006 г. е сключен договор за залог на вземания между община Монтана и „ Ейч ви би банк Биохим” АД за сумата 2 000 000 лв., който е обезпечен с наличностите по приходните сметки, открити при Търговска банка „Алианц България”.⁶⁹ Към договора за кредит е сключен Анекс № 1 за отсрочване на плащането на погасителните вноски по главницата с 3 месеца, считано от 25.11.2010 г. до 25.01.2011 г. (включително), през който период да се погасяват само дължимите лихви.⁷⁰

Погасяването на непогасения към датата на подписване на Анекс № 2⁷¹ остатък по главницата в размер на 597 630 лв. да се извърши на вноски, считано от 25.02.2011 г., съгласно изготвен от банката нов погасителен план и да се удължи срока за погасяване до 25.09.2012 г.⁷²

През годината е ползвана кредитната линия от 500 000 лв. Изплатената лихва за периода е в размер на 41 214 лв.
4.3. Сключен е Договор за сублизинг⁷³ между „Евромаркет Кънстракшън АД” и община Монтана със срок на действие 38 месеца за закупуване на Мини челен товарач GEHL 5640 DXT, сметосъбираща кофа с бункер и образно гребло за почистване на сняг. ⁷⁴

По договора за сублизинг са платени 16 398 лв. от главницата и 1 746 лв лихви.

Вноските по финансовия лизинг за закупуване на сметосъбирачна машина възлизат на 42 480 лв., а платените лихви са 7 141 лв.

През 2010 г. вноските по финансовия лизинг за закупуване на специализиран автомобил са в размер на 8 466 лв., а изплатените лихви - 1 660 лв.

Към 31.12.2010 г. общо остатъкът от дълга на община Монтана е в размер на 1 286 042 лв., от които: остатък по инвестиционния кредит - 597 630 лв.; по кредитната линия – 500 000 лв.; по финансов лизинг за закупуване на сметосъбирачен автомобил – 157 120 лв.; по финансов лизинг за закупуване на специализиран автомобил – 21 137 лв. и по финансовия лизинг за закупуване на челен мини товарач – 10 155 лв.
4.6. На основание чл. 9 от ЗОД, с решение на ОбС⁷⁷ е приет Отчет за състоянието на общинския дълг на община Монтана за 2010 г.⁷⁸

Управленските решения и действия по поемането, управлението и обслужването на общинския дълг са в съответствие със законовите разпоредби, вътрешните актове и поетите ангажименти по сключените договори.

Обезпечението по договора за кредитна линия не съответства на решението на ОбС, то да бъде ипотека върху конкретен имот – частна общинска собственост. На практика е учреден залог върху бъдещи вземания на община Монтана.
5. Други
Средствата по извънбюджетните сметки и фондове в общината са набирани и изразходвани на основание чл. 10, ал. 1 от Закона за приватизация и следприватизационен контрол (ЗПСПК) .

В Специална сметка за приходи от приватизация към общините, по чл. 10, ал. 1 от ЗПСПК, за периода от 01.01.2010 г. до 31.12.2010 г. са постъпили приходи от приватизирани предприятия в пълен размер - 133 723 лв. Разпределени са за Фонд за покриване на разходите от приватизация към общините 12 223 лв. (9 на сто) и за Специален фонд за инвестиции и дълготрайни активи - 121 500 лв. (91 на сто).

Общо извършените разходи по извънбюджетните сметки и фондове са в размер на 70 437 лв., от които от Фонда за покриване на разходите от приватизация – 18 035 лв. (9 на сто”) и от Специалния фонд за инвестиции - 52 402 лв. (91 на сто).⁷⁹

От сметката на Специалния фонд за инвестиции и дълготрайни активи са извършени и изплатени разходи за: обезщетения на собственици на отчуждени имоти в размер на 3 918 лв.; за обект „Градска пречиствателна станция за отпадни води” – 30 000 лв.; общинска програма за опазване на околната среда – 15 000 и др. ⁸⁰

От извънбюджетните сметки и фондове е ползван временен безлихвен заем за покриване на недостиг на средства по бюджета, който е възстановен през месец декември 2010 г. от бюджетната сметка на общината.

Наличността по извънбюджетните сметки и фондове към 31.12.2010 г. е 75 593 лв.

Към 31.12.2010 г. просрочените вземания от фонд „Приватизация” са в размер на 14 965 лв., които по своята същност тези вземания са дългосрочни.

На 05.06.1998 г. е сключен приватизационен договор между общината и приватизиращото дружество - „Ани” ЕООД, Монтана. През 1998 г. е внесена сума в размер на 10 на сто от определената цена по договора. Внесени са частично дължимите суми по вноски за 2001 г. и цялата дължима вноска за 2002 г.

Община Монтана е предявила съдебни искове за дължимите суми, но поради това, че фирмата е ликвидирана и няма активи е невъзможно събирането на вземанията.⁸¹

Извънбюджетните сметки на общината са разкрити в съответствие с действащите нормативни актове. Постъпилите приходи и извършените разходи са законосъобразни.
Вътрешните актове, регламентиращи бюджетния процес са в съответствие с действащото законодателство.

Управленските решения, свързани с планиране, съставяне, приемане и изпълнение на бюджета са в съответствие с действащите нормативни и вътрешни актове. В нарушение на законовите изисквания не е извършено разпределение на бюджета по месеци.

Реализираните приходи по бюджета са законосъобразни. Не са предприети ефективни управленски действия за повишаване на събираемостта на приходите от продажба за земи и сгради. Не са извършвани проверки за актуализиране на информационната база относно недекларирани имоти Управленските решения във връзка с определянето на приходите от такса битови отпадъци и размерът на таксата за битови отпадъци е в съответствие със законовите изисквания.

Разходите за издръжка и капиталовите разходи са присъщи за дейността на общината. Вземани са управленски решения за поемане на ангажименти за извършване на разходи над размера на постъпилите приходи.

Законосъобразни са управленските решения, свързани с финансирането на делегираните държавни дейности, при поемането, управлението и обслужването на общинския дълг.

Извършените разходи за сметосъбиране, сметоизвозване и обезвреждане на битови отпадъци и поддържане чистотата на териториите за обществено ползване са в рамките на събираната такса за битови отпадъци. Допуснато е изразходване на такса битови отпадъци за други бюджетни дейности, в нарушение на законовите изисквания. Налице са данни за престъпление по чл. 254а от НК.

Законосъобразни са управленските решения във връзка с поемането, управлението и обслужването на общинския дълг. Не е изпълнено решението на ОбС, обезпечението по договора за кредитна линия да бъде ипотека върху конкретен имот – частна общинска собственост, а е учреден залог върху бъдещи вземания на общината.

Извънбюджетните сметки на общината са разкрити в съответствие с действащите нормативни актове. Приходите и разходите по извънбюджетните сметки са законосъобразни.

Предприетите действия от общинската администрация не са осигурили намаляване на просрочените вземания и задължения.

В общината са въведени адекватни контролни дейности във връзка с бюджетния процес. В общински предприятия – второстепенни разпоредители с бюджетни кредити не е осъществяван предварителен контрол.
ІІ. Възлагане на обществени поръчки

1. 
   Обща информация за проведените процедури
   

Кметът на общината е възложител на обществените поръчки по смисъла на чл. 7, т. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП). През одитирания период няма упълномощени длъжностни лица от общинската администрация и/или второстепенните разпоредители, на които да е вменено възлагането на обществени поръчки.

През 2010 г. са проведени осем процедури, от които три по реда на ЗОП (два открити процедури и една процедура на договаряне без обявление) и 5 открити конкурса по реда на Наредбата за възлагане на малки обществени поръчки (НВМОП).

По реда на чл. 2, ал. 1 от НВМОП, чрез събиране на не по-малко от три оферти, са възложени 19 обществени поръчки, а чл. 2, ал. 2 от НВМОП - директно са сключени 34 договора за строителство, доставка и услуги.⁸²

При одита са проверени са всички проведени процедури по ЗОП и НВМОП. От възложените по реда на чл. 2, ал. 1 са проверени 13 обществени поръчки или 72 на сто от възложените.

2. 
   Вътрешни актове
   

През одитирания период в община Монтана действат Вътрешни правила за планиране, провеждане и контрол на процедурите по обществени поръчки (вътрешни правила), в сила от 15.04.2009 г.

Целта на приемането на вътрешни правила е уреждане на взаимодействието между отделните структурни звена на общинската администрация, за да се подпомогне възложителя при управление на процеса на разходване на бюджетни средства чрез обществени поръчки за доставки, услуги и строителство. С тях е регламентиран: обхвата, отговорностите, реда за стартиране и провеждане на процедурите за възлагане на обществени поръчки и реда за отчитане изпълнението на предмета на проведената процедура и съхранение на документацията.

Съгласно вътрешните правила, кметът на общината отговаря за цялостната защита на интересите на общината, при провеждане на процедури по възлагане на обществени поръчки, взема решение за откриване на процедурата, утвърждаване на документацията, обявяването, издава заповед за назначаване на комисия, утвърждава протокола от работата на комисията, издава заповед за класиране на участниците и определя изпълнител на обществената поръчка и подписва договор за възлагане.

С вътрешните правила са регламентирани и отговорностите при планиране, организирането на процедурите по възлагането, проверката за законосъобразността на решенията за поемане на задължения и извършване на разход на отделни длъжностни лица от общинската администрация.

Към Дирекция “Европейска интеграция и икономическо развитие” е създаден сектор “Обществени поръчки, общински фирми и приватизация”.

3. 
   Планиране на обществени поръчки
   

В съответствие с Вътрешните правила, заместник - кметовете, секретаря на общината или директорът ”Финансово - стопански дейности” (в зависимост от ресора, за който отговарят) в общината предоставят информация на сектор “Обществени поръчки, общински фирми и приватизация” до 30 октомври на текущата година за планирани обществени поръчки за следващата календарна година.

На оперативна среща при кмета на общината в началото на м. ноември, директорът на Дирекция “Европейска интеграция и икономическо развитие” предоставя на горепосочените лица таблици, в които са нанесени необходимите данни като, обект, наименование, планирана дата за откриване на процедурата, срок на изпълнение и др. за следващата календарна година. По този начин се планират регулярните и вече известните обществени поръчки. При обществените поръчки финансирани от Структурния и Кохезионния фонд на ЕС планирането е в зависимост от процеса на оценка на проектните предложения и от датата на подписване на договора за безвъзмездна финансова помощ. Тръжната документация на инфраструктурните проекти се одобрява от Управляващия орган на оперативната програма, което понякога води до преминаване на поръчката в следващата година.

За 2010 г. информацията е обобщена от сектор “Обществени поръчки, общински фирми и приватизация” и представена за утвърждаване от директорът на Дирекция “Европейска интеграция и икономическо развитие”.

Във Вътрешните правила не е предвиден срок за утвърждаване на план–графика за обществените поръчки и не е определено длъжностно лице или структурно звено, което да осъществява контрол по неговото изпълнение.
4. Процедури по реда на ЗОП

4.1. Открита процедура по ЗОП за възлагане на обществена поръчка с предмет “Проектиране и строителство на завод за сепариране и компостиране на битови отпадъци гр. Монтана” (2010 г.)

При проверката е установено:

а/ В обявлението за обществена поръчка не са посочени конкретни документи за доказване съответствието на участниците с поставените изисквания за финансово и икономическо състояние, технически възможности и квалификация, а е направено препращане към чл. 50 и чл. 51 от ЗОП. В нарушение на чл. 25, ал. 2, т. 6 от ЗОП възложителят не е конкретизирал в обявлението документите, с които участниците ще доказват съответствието си с критериите за подбор.

б/ Поставеното изискване за оборот на участника, за всяка от последните три финансови приключили години, не по-малко от 20  млн. лв. не е съобразено със стойността на обществената поръчка, тъй като за изпълнение на същото всеки участник следва да докаже оборот от поне 60  млн. лв. общо за трите финансово приключили години.

С така формулираното изискване за оборот възложителят необосновано е ограничил участието на лица в процедурата.

Извършено е нарушение на чл. 25, ал. 5 от ЗОП. За констатираното нарушение е съставен акт за установяване на административно нарушение⁸³.

в/ Определена е стойност на документацията за участие от 500 лв. Съгласно разпоредбата на чл. 28, ал. 4 от ЗОП тръжната документация не може да бъде по-висока от действителните разходи за нейното копиране. В изготвените тръжни документи са включени различен набор документи, за които общината не разполага със специализирана техника. Някой формати на чертежи от техническата документация са осъществени от Софийско бюро за копиране. Невъзможността да се предвидят точния брой на кандидатите е довело до бързи заявки за доставка на тръжни документи, което е довело до по-високата стойност на документацията. На одитния екип не е представена план –сметка, от която да са видни точните разходи за копиране на документацията. Налице са индикации за незаконосъобразно определяне на цената на документацията, в нарушение на чл. 28, ал. 4 от ЗОП.

В останалата част процедурата е проведена в съответствие със законовите изисквания.⁸⁴

4.2. Открита процедура по ЗОП за възлагане на обществена поръчка с предмет “Получаване на кредитна линия за 2011 година“ (2010 г.)

а) Възложителят е определил прогнозна стойност на обществената поръчка от 500 000 лв. Няма данни обществената поръчка да е обявена в „Официален вестник” на ЕС, въпреки че стойността е над 193 000 евро или 377 469 лв. (прагът, при който през 2010 г. кметовете на общини е следвало да обявяват в ЕС обществените поръчки за услуги).

Съгласно чл. 15 от ЗОП, при обществени поръчки за финансови услуги, прогнозната стойност не включва главницата, а само дължимите такси, лихви, комисионни. Възложителят е решил да приложи по-тежък ред за възлагане, тъй като е завишил прогнозната стойност, но не е съобразил, че възлагането е следвало да стане чрез процедура по ЗОП с обявяване в ЕС, а не само с обявяване в ДВ и РОП.

За констатираното нарушение е съставен акт за установяване на административно нарушение.⁸⁵

б) В обявлението е изискано представяне на някои от документите по чл. 50 и 51 от ЗОП, без да са поставени конкретни изисквания към финансовото и икономическо състояние, технически възможности и квалификация на участниците. Този подход не съответства на изискването по чл. 25, ал. 2, т. 6 от ЗОП относно задължителното съдържание на обявлението.

В останалата част процедурата е проведена в съответствие със законовите изисквания.⁸⁶
4.3. Договаряне без обявление, на основание чл. 90, ал. 1, т. 11 от ЗОП, за възлагане на обществена поръчка с предмет “Доставка на горива за нуждите на община Монтана и общинските предприятия чрез “Софийска стокова борса“ АД за период от една година” (2010 г.)

За доставката на горивата са сключени два договора: по обособена позиция № 1 Договор № 170 от 14.04.2010 г. с „Шел България” ЕАД и по обособена позиция № 2 Договор № 171 от 14.04.2011 г. с „Ай Пи” ЕООД.

По данни от изходящия регистър по ЗОП и НВМОП на общината, информацията за сключените договори⁸⁷ е изпратена, по електронен път, за вписване в РОП на 21.04.2011 г., в срока, определен в чл. 44, ал. 1 от ЗОП.

В обявлението за възложена поръчка, публикувано на сайта на АОП датата на изпращане на обявлението е 26.04.2011 г.

Процедурата е проведена в съответствие със законовите изисквания.⁸⁸

При възлагането на обществени поръчки по реда на ЗОП са допуснати нарушения, свързани с: в обявление за обществена поръчка не са конкретизирани документите, с които участниците ще доказват съответствието си с критериите за подбор; поставяни са необосновани изисквания, ограничаващи участието на лица в процедурата; незаконосъобразно е определена на цена на документация; не са поставяни конкретни изисквания към финансовото и икономическо състояние, технически възможности и квалификация на участниците и съдържанието на обявление за обществена поръчка не отговаря на законовите изисквания; не е изпратена информация до „Официален вестник” на ЕС при възникнало основание за това.