Доклад №0200007811 за извършен одит за съответствие при финансовото управление на Община Тервел за периода от 01. 01. 2010 г до 30. 09. 2011 г май, 2012 г

5.1. Съответствие на текстовете от вътрешните наредби и правила с нормативните разпоредби приложими през одитирания период;

5.2. Законосъобразност на управленските решения и процедурите във връзка със съставянето и изпълнението на бюджета;

5.3. Законосъобразност на решенията и действията при възлагане и изпълнение на обществени поръчки;

5.4. Законосъобразност на решенията и процедурите при управление и разпореждане с общинско имущество.
Част трета

КОНСТАТАЦИИ
І. Бюджет

1. 
   Вътрешни актове
   

В изпълнение на правомощията си по чл. 21, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и съобразно изискванията на законови разпоредби от Общинския съвет (ОбС) са приети наредби, в които регламентираните условия и ред имат пряко отношение към бюджетния процес. С цел постигане на разумна увереност, че дейностите в общината се осъществяват съобразно законодателството и вътрешните нормативни актове, са въведени правила и процедури за финансово управление и контрол, утвърдени от кмета на общината.

а) С Наредбата е определено, че проектът на бюджет се съставя на основата на прогноза за местните данъчни приходи, съгласувана с Главна данъчна администрация, вместо да се регламентира съдействието на приходната администрация като част от общинската администрация (ОбА), какъвто е текста на чл. 11, ал. 2 от ЗОБ и съобразно промените в Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ).

б) Наредбата регламентира реда за събиране на приходите от местни такси и услуги, но не уточнява реда за събиране на приходите от местни данъци и общинска собственост като част от приходите по местния бюджет съгласно чл. 6 от ЗОБ.

в) Наредбата не отразява измененията в ЗОБ, приети през 2011 г. (ДВ, бр. 16/

а) В Наредбата не е отразено изискването, че за новопостроените сгради или части от сгради се дължи данък от началото на месеца, следващ месеца, през който са завършени или е започнало използването им съгласно изискването на чл. 15, ал. 1 от ЗМДТ.

б) Наредбата не уточнява, че считано от 01.01.2010 г. земеделските производители следва да декларират и се задължават с данък за стопанските сгради, ползвани за съответната дейност съгласно чл. 24, ал. 1, т. 14 от ЗМДТ (ДВ, бр. 95/2009 г.).

1.3. На основание чл. 9 от ЗМДТ с решение на ОбС е приета Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги (НОАМТЦУ) в Община Тервел, в сила от 01.01.2009 г., изменена с решения № 3-40 от 23.04.2010 г. и
№ 4-60 от 21.06.2010 г., отменена с приета нова Наредба, с Решение № 1-5 от 28.01.2011 г.

Размерът на таксата за битови отпадъци (ТБО) за 2010 г. и съответно за 2011 г. е определена в годишен размер по населени места с решение на ОбС въз основа на одобрена план - сметка за разходите за дейностите, свързани с чистотата съобразно изискването на чл. 66 от ЗМДТ. Определено е, че при неподаване на декларация за заплащане на таксата според количеството на битови отпадъци, тя се заплаща пропорционално върху данъчната оценка на имота по определения от общинския съвет промил, каквато възможност допуска законодателя чрез разпоредбата на чл. 67, ал. 2 от ЗМДТ. В съответствие с изискването на закона, чрез Наредбата е определен размерът на таксите за ползване на целодневни детски ясли и детски градини, на тротоари и места, върху които са организирани пазари, тържища панаири, редът и сроковете за тяхното събиране и отчитане. Кръгът на определените в Наредбата технически и административни услуги, за които се заплащат такса и цени на услуги, съответства на определените в ЗМДТ и е разширен въз основа на разпоредби от други закони (ЗУТ), Данъчно осигурителния и процесуален кодекс (ДОПК), Закона за обществените поръчки (ЗОП) и изискващи действия от страна на общинската администрация за удостоверяване на факти и обстоятелства. Определените видове такси и ред за администрирането им съответстват на определените в закона. В съответствие с промените в закона (ДВ, бр. 95/2009 г.), ОбС с Решение № 3-40 от 23.04.2010 г. е отменил чл. 35 от Наредбата относно такса за издаване на разрешение за търговия с тютюневи изделия, но администрацията не е отразила технически промяната в Наредбата⁶.

С чл. 44, ал. 1 от НОАМТЦУ е определено, че цените на услугите и правата се формират въз основа на пълните разходи, направени от общината по предоставянето им. В т. 8 на приложение № 2 към чл. 50 от НОАМТЦУ, ОбС е определил две цени на услуги за „процедури по ЗОП” – цена от 50 лв. за обществени поръчки, при които не се предоставя инвестиционен проект и 100 лв. в случаите, при които се предоставя инвестиционен проект. Така определените цени, които по същество представляват цената на документация за участие при възлагане на обществени поръчки, са в противоречие с разпоредбата на чл. 28, ал. 4 от ЗОП, регламентираща, че цената не може да бъде по-висока от разходите за нейното копиране⁷.

1.4. В съответствие с изискването на чл. 44, ал. 5 и на основание чл. 21, ал. 1, т. 12 от ЗМСМА, ОбС е приел Програма⁸ за управление на Община Тервел за срока на мандата 2007 г. – 2011 г. Програмата съдържа конкретни цели по основни направления, разчет за източниците на финансиране и период на изпълнение. Приета е като неразделна част от основния стратегически документ на общината – Общински план за развитие на Община Тервел за периода 2006 г. – 2013 г. Във връзка с Програмата и в съответствие с изискването на чл. 8 от Закона за общинската собственост (ЗОС), ОбС е приел Стратегия за управление и разпореждане с общинско имущество за срока на мандата си и съответно Годишна програма за 2010 г. ,⁹ и Годишна програма за 2011 г. ¹⁰, с прогнозирани приходи и разходи при управление и разпореждане на общински имоти, отчетени при съставяне на общинския бюджет.

1.5. Съобразно отговорностите, произтичащи от разпоредбите на ЗФУКПС, кметът е утвърдил документи, с които са регламентирани елементите и функциите на система за финансово управление и контрол.¹¹ Контролни дейности, свързани с бюджетния процес са въведени с Вътрешни правила за изграждане и функциониране на Система за финансово управление и контрол (ВП за СФУК).

Съгласно Устройствен правилник (УП) функциите по планиране, изпълнение и отчитане на приходите и разходите по бюджета, се изпълняват от служителите в дирекция „ФСУС”. Директорът на дирекцията има право да изисква доклади, справки от директорите на другите дирекции и ВБРК за постъпили приходи, извършени разходи и друга информация, свързана с бюджета на общината. При отсъствие на директора, със заповед на кмета се определя лице – държавен служител, който да го замества, или най-старшият по длъжност в дирекцията.

С ВП за СФУК е регламентиран редът за извършване и документиране на контролните дейности. Въведени са процедури за заявяване, контрол за законосъобразност, одобряване и изпълнение. Определен е обхвата на предварителен контрол за постъпленията по бюджетната сметка от субсидии, трансфери и местни приходи, при поемане на задължения и извършване на разходи, при управление и разпореждане с общинско имущество, възлагане на обществени поръчки, при провеждане на конкурс за назначаване на служители, доставка и обслужване на елементи от вътрешната информационна система. Извършеният предварителен контрол за законосъобразност се документира чрез съставяне на контролни листа по утвърден образец.

Непосредственото организиране, наблюдение и контрол на дейностите по съставяне, изпълнение и отчитане на бюджета се извършва от директора на дирекция „ФСУС”. Текущото наблюдение на дейностите по бюджета е възложено на заместник-кмет,¹² което позволява коригиращи мерки при недостатъци на контролните процедури и в решаването на проблемите.

СФУК е изградена и функционира в съответствие с разпоредбите на закона, като се отчита следното:

а) Въпреки, че със заповед на кмета¹³ са утвърдени вътрешни правила за управление на рисковете, към 30.09.2011 г. не е приключил процеса за тяхното установяване, оценка, мониторинг и докладване.

б) Събираемостта на публичните вземания в полза на местния бюджет не е определена чрез вътрешните документи като приоритетна цел при финансовото управление в общината. С чл. 19 от Наредба за съставяне, изпълнение и отчитане на бюджета (НСИОБ) е обявено, че „общината прилага анализ на тенденциите като основен метод за прогнозиране на данъчните приходи”, който метод не предполага анализ и конкретни действия спрямо просрочените вземания, които към 01.01.2010 г. възлизат на 722 840 лв.

Създадена е добра вътрешна организация на бюджетния процес. Установените случаи на несъответствие на общинските наредби не намаляват тяхната полезност и ефективност при прилагането на законовата регулация в процеса, с изключение на допуснатото противоречие на чл. 50 от НОАМТЦУ с чл. 28, ал. 4 на Закона за обществените поръчки.

Липсата на идентифицирани рискове в процеса е предпоставка предвидените контролни процедури да не са обвързани в достатъчна степен със специфични рискове в процеса.
2. Бюджетна процедура

Бюджетните процедури, съответно за 2010 г. и 2011 г., са стартирани с Решения на Министерския съвет - № 670 от 06.08.2009 г. и № 150 от 19.03.2010 г., в изпълнение разпоредбата на чл. 14 от ЗУДБ. За общините процедурата обхваща съставяне на прогноза за постъпленията от местни приходи и разходите за местни дейности по издадени от Министерството на финансите (МФ) указания.

На основание чл. 8, ал. 2 от ЗОБ, с Решения на Министерския съвет (№ 937 от 08.12.2009 г. и № 715 от 01.10.2010 г.) е утвърдено разделение на финансираните чрез общинския бюджет дейности на местни и делегирани от държавата дейности. Определени са единни стандарти за изчисляване на размера на средствата за държавните дейности, финансирани чрез общинския бюджет и редът за определяне на числеността на персонала.

С разпоредбите на чл. 10, ал. 1 от ЗДБРБ, съответно за 2010 г. и за 2011 г., са утвърдени размерите на взаимоотношенията между ЦБ и Община Тервел под формата на обща субсидия за делегираните от държавата дейности, трансфери за местни дейности (обща изравнителна субсидия, трансфер за поддържане и снегопочистване на общински пътища), целева субсидия за капиталови разходи.

Същевременно, в изпълнение на задълженията по изпълнение на републиканския бюджет съгласно чл. 28, ал. 1 от ЗУДБ, министърът на финансите е уведомил кмета на общината и председателя на общинския съвет с указания за основните принципи, които следва да се имат предвид при съставянето и изпълнението на бюджета на общината за 2010 г. и за 2011 г. (№ ФО-1 от 13.01.2010 г. и № ФО-81 от 30.12.2010 г.). По този начин са създадени нормативни, методологични и финансови условия бюджетът на Община Тервел за 2010 г. и съответно за 2011 г. да бъде съставен, приет и изпълняван по реда, предвиден чрез вътрешните наредби и в съответствие със ЗОБ като специален закон.
2.1. Съставяне, приемане и актуализация на общинския бюджет за 2010 г.

2.1.1. Съставяне и приемане на бюджета

В изпълнение на бюджетната процедура за 2010 г. и указания на Министерството на финансите (МФ) - УК № 4 от 27.08.2009 г., е разработена и представена в срок тригодишната бюджетна прогноза за периода от 2010 г. до 2012 г., в частта за местните дейности (МД), в т.ч. постъпления от местни приходи по бюджета на общината и на разходите за местни дейности.¹⁴ Направено е и предложение, съгласно чл. 11, ал. 3 от ЗОБ, за размерите на целевата субсидия от централния бюджет (ЦБ) за капиталови разходи за 2010 г. – 454 600 лв. и за обща изравнителна субсидия и други трансфери за местни дейности – 1 012 800 лв. Не е посочена информация за поемане на общински дълг през 2010 г.

Съставянето на проекта на общинския бюджет за 2010 г. е организирано от кмета на общината със съдействието на структурни звена на ОбА и ВРБК. На основание чл. 59 от НСИООБ, чрез дирекция „ФСУС” са изискани разчети¹⁵ от дирекции при ОбА и ВРБК за очакваните местни приходи по видове, и проект за разходите по видове и дейности. Съставени са прогнозни разчети¹⁶ за приходи от местни такси, услуги, наеми и разпоредителни сделки с общинско имущество. Във връзка с планиране на разходите по бюджета са проучени лицата, с право на обезщетение при пенсиониране¹⁷ по чл. 222, ал. 3 от Кодекса на труда (КТ). В съответствие с чл. 11, ал. 6 от ЗОБ и чл. 67 от НСИОБ е обявено публично обсъждане на проекта на бюджет за 2010 г. За проведените публични обсъждания и постъпилите предложения е съставен протокол, който е неразделна част от проекта на бюджета¹⁸.

Проекта на бюджета за 2010 г. е внесен в ОбС, на основание чл. 11, ал. 7 от ЗОБ, с общ размер по приходите и разходите в размер на 8 005 хил. лв.

При съставянето са съобразени утвърдените с чл. 10, ал. 1 от ЗДБРБ размери на бюджетните взаимоотношения с ЦБ. Частта за държавните приходи в размер на
4 781  848 лв. включва обща субсидия от 4 771 459 лв., изчислена като сума на всички разходи за делегираните от държавата дейности (ДДД) по утвърдените стандарти, както и капиталови разходи в размер на 10 389 лв. В сравнение с отчета за 2009 г., размерът на общата субсидия за финансиране на ДДД през 2010 г. е по-малък със 7,6 на сто и със
7,3 на сто по-малък спрямо първоначалния план за 2009 г. За компенсиране намалението е предвидено дофинансиране с местни приходи в размер на 169 971 лв. и ползване на реализирания преходен остатък от 2009 г. в размер на 214 899 лв., при условията на § 31, ал. 2 от преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) на ЗДБРБ за 2009 г.¹⁹

Приходите с местен характер възлизат на 3 008 255 лв. и включват: обща изравнителна субсидия от ЦБ 1 128 300 лв., неданъчни приходи 1 047 360 лв., имуществени данъци 318 000 лв., целева субсидия за капиталови разходи 325 811 лв., преходен остатък 338 784 лв. и намаление със 150 000 лв. за погасяване на заеми. В сравнение с отчета за 2009 г., са планирани да постъпят общо с 5 на сто повече местни приходи. Влияние за това оказва²⁰ размера на общата изравнителна субсидия (+11% ) и на неданъчните приходи (+19%). В съответствие с указанията на МФ, дадени с писмо

Размерът на планираните приходи от имуществени данъци през 2010 г. е

При съставяне на разходната част на бюджета²⁴ е съобразена разпоредбата на

В съответствие с разпоредбата на § 52 от ПЗР на ЗДБРБ за 2010 г., кметът е утвърдил²⁷: разпределение на средствата по единни разходни стандарти за общинските училища съгласно формула; условия и ред за разпределение на средствата по допълнителни компоненти; правила за промени в разпределението на средствата; указание за бюджетните взаимоотношения между училищата и ПРБК.

В съответствие с чл. 9, ал. 1 и ал. 3 от ЗОБ, са предвидени 657 200 лв. капиталови разходи²⁸ с поименно посочване на обектите за придобиване и основен ремонт, и финансиране с 336 200 лв. целева субсидия от ЦБ, 191 380 лв. - от продажба на нефинансови активи в съответствие с разпоредбата на чл. 14, ал. 2 от ЗДБРБ и 129 620 лв. - от други собствени приходи съгласно чл. 14, ал. 1 от същия закон.

Преди изтичането на 2009 г. и в съответствие с разпоредбата на чл. 66, ал. 1 от ЗМДТ, ОбС е приел решение, с което е утвърдена план-сметка на разходите за дейностите по третиране на битовите отпадъци и поддържане на чистотата на територията на Община Тервел през 2010 г.

В съответствие с разпоредбата на чл. 11 от Закона за общинския дълг (ЗОД), ОбС е приел отчет за общинския дълг, като е обявено, че през 2010 г., общината няма намерение да поема нов общински дълг.²⁹

На основание чл. 30, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от ПМС № 324 за изпълнението на бюджета, ОбС е утвърдил списъци на длъжностите и лицата с право на транспортни разноски за сметка на общинския бюджет.³⁰ Определени са правомощията на кмета съгласно чл. 27 от ЗОБ да извършва промени в бюджета при неговото изпълнение³¹, размерът на средствата за представителни цели, членски внос за участие на общината в сдружения, работно и униформено облекло и целевите разходи и субсидии за дейности с местен характер.

Бюджета за 2010 г. е приет с Решение № 1-18 от 01.02.2010 г. на ОбС, два дни след срока, определен с разпоредбата на чл. 12 от ЗОБ. В съответствие с чл. 13 от ЗОБ, приетият от ОбС бюджет е разпределен по месеци със заповед на кмета на общината.³²

Дейностите по съставянето на бюджета за 2010 г. в своята цялост съответстват на нормативните изисквания и вътрешните актове. Предвидените приходи и разходи по местния бюджет са законосъобразни и са класифицирани съобразно ЕБК. Съобразени са указанията на МФ (ФО-1 от 13.01.2010 г.) относно предвиждане на средства за разплащане на просрочени задължения (231 531 лв.) и събиране на просрочени вземания (188 254 лв.). При планирането на приходите е приложен принципът на историческо бюджетиране за имуществените данъци и такса битови отпадъци, и не е извършен анализ на просрочените вземания от данъчно задължените лица, поради което оценените като реални от тях не са заложени в бюджета. Не спазен законовоопределеният срок за приемане на бюджета.
2.1.2. Актуализация на общинския бюджет

Във връзка с прилагането на Закона за изменение и допълнение (ЗИД) на ЗДБРБ за 2010 г. е проведена процедура за изменение на общинския бюджет.

Актуализираният общински бюджет³³ е съставен по пълна бюджетна класификация за държавните и местните дейности в размер 8 170 359 лв. и е с 2 на сто повече от първоначалния план. Съобразени са промените във взаимоотношения с ЦБ (§ 5 от ЗИДЗДБРБ).

В изпълнение разпоредбата на § 18, ал. 1 от ЗИД на ЗДБРБ за 2010 г., в общата субсидия за ДДД като план за 2010 г. са включени средствата от промените в бюджетните взаимоотношения до влизането му в сила - целеви трансфери от ЦБ за превоз на ученици и превоз на възрастни хора, трансферите по програми и мерки за осигуряване и насърчаване на заетостта. За финансиране на ДДД са предвидени и приходи от наеми на училищни земи и частта от преходния остатък. Чрез така извършените промени приходите за държавни дейности спрямо началния план са увеличени със 7 на сто.

Годишният план за местните приходи е намален с 5,6 на сто спрямо първоначалния план. Намалени са общата изравнителна субсидия с 8 на сто и целевите средства за капиталови разходи с 12 на сто. В посока на намаление са повлияли и планирания трансфер по извънбюджетните сметки и фондове (ИБСФ) от 129 702 лв. за финансиране на проекти по Оперативна програма „Регионално развитие” (ОПРР) и ОП „Развитие на човешки ресурси” (ОПРЧР) и задълженията по заеми. Плана за неданъчните приходи е увеличен с 4 на сто. Балансирането в частта за местните дейности е постигнато с намаление на средства за заплати и разходи за издръжка. Приети са промени в разчета за капиталовите разходи.

С Решение № 5-72/23.08.2010 г. за актуализиране на бюджета, ОбС е дал съгласие за ползване на временни безлихвени заеми от бюджета в рамките на бюджетната година във връзка с разходи по одобрени проекти с външно финансиране преди получаване на междинните и окончателни плащания от управляващия орган. Актуализираният бюджет е предоставен за извършване на предварителна цялостна проверка в „Информационно обслужване” АД по пълна бюджетна класификация с тримесечно разпределение съгласно указанията на МФ, дадени с писмо № ФО-32 от 21.07.2010 г.

Въз основа на писма на МФ, общинският бюджет е изменян служебно съответно в приходната и разходната му част по реда предвиден в § 8, ал.ал. 1, 2 и 3 от ПЗР на ЗДБРБ за 2010 г. със заповеди (10 бр.) на кмета на общината и в рамките на бюджетната година.

Процедурата по изменение на общинския бюджет във връзка със ЗИД на ЗДБРБ за 2010 г. е проведена в съответствие с нормативните разпоредби и указания на МФ. Актуализираният бюджет е приет с решение на общинския съвет в определения срок.