ІІ. Анализ и оценка на процедурите по планирането на държавния бюджет

ІІ. Анализ и оценка на процедурите по планирането на държавния бюджет

Програмата на Правителството на Европейската интеграция, икономическия растеж и социалната отговорност, е насочена към достигане и поддържане на висок икономически растеж и повишаване на потенциала на човешкия капитал и социална интеграция, осигуряващи високо качество на живот, които са залегнали и в Националния план за развитие.

Политиката на Правителството на европейското развитие на България 2009-2013 г. предвижда преодоляване на последиците от глобалната криза и възстановяване на българската икономика чрез съчетаване на социалния ангажимент на държавата към гражданите. Цел на програмата е оптимално и ефективно разпределение и използване на публичните ресурси, включително на средствата от европейските фондове. Основните приоритети са поддържане на балансиран бюджет, повишаване на приходите на българските граждани и модернизиране на икономиката.

Координацията между стратегическите документи изисква залагане на общи цели с които да се гарантира сигурен, балансиран и устойчив растеж, свързан с високо равнище на трудова заетост и конкурентоспособна индустрия в условията на пазарна среда. Управленските програми на Правителството са координирани с Националната програма за реформи и плана за действие, конвергентните програми, фискалните рамки, законите за държавния бюджет за съответната година и приетите от Народното събрание стратегии в отделните области.

Конвергентните програми са съобразени с Интегрираните насоки за растеж и заетост за 2008-2010 г. и препоръките на Съвета на ЕС и Европейската комисия, залегнали и в основните програмни документи на правителството²⁵.

Планът за действие по Националната програма за реформи 2008-2010 г.²⁶ съдържа 147 мерки в съответствие с препоръките, изискващи внимание и дефинирани от страна на Европейската комисия по отношение на България. В него са включени 7 мерки, свързани с приоритетите на правителството в ресора на Министерството на финансите по планиране на бюджетния процес. От тях само по Мярка 24 „Обвързване на финансирането на бюджетните организации за следващ период с постигнатите резултати от предходния период” не са отчетени постигнатите резултати. Мерки 19²⁷ и 20²⁸ са отчетени като изпълнени и са включени в средносрочната фискална рамка и проектобюджета за 2009 г.

След актуализацията, извършена през втората половина на 2009 г., са включени още 28 нови мерки, в резултат на което общият брой на мерките нараства на 175. Въведеният подход на програмно и ориентирано към резултатите бюджетиране във всички министерства и държавни агенции²⁹ и изграждането на адекватни структури в ПРБК за планиране на политики и управление на бюджетни програми³⁰ са мерки, отчетени като постигнати през 2009 г.

През 2010 г. са идентифицирани основните секторни политики за изпълнение и обвързване с бюджетните разходи, независимо от източника на финансиране.³¹ Отчетено е създаване на система за оценка на бюджетните програми, вкл. и показатели за изпълнение. Разработването на мерки на фискалната политика, осигуряващи рамка за постигане на приоритетите на правителството при поддържане на балансиран национален бюджет – мярка 14 е отчетена като постигната. Мярката е заложена в СФР 2011-2013 г. и в проекта на бюджет за 2010 г.

Анализът на стратегическите документи показва, че е налице обвързаност между целите, заложени в Националната програма за развитие и в Конвергентните програми, както и приетите с правителствените програми, обхващащи одитирания период.

2. Средносрочна фискална рамка, основни допускания, тригодишна бюджетна прогноза и разходни тавани

Стремежът за постигане на устойчива фискална политика като една от основните цели в стратегическите документи се изразява в стимулиране на икономическия растеж и подобряване на ефективността и разпределението на публичните финанси. Инструментите за повишаване на качеството на публичните финанси са подобряване на системите за стратегическо планиране и оптимизиране на разходите, съобразяване с идентифицираните рискове пред икономиката и възможност за реакция в случай на неблагоприятен сценарий на икономическото развитие.

Следващата стъпка е разработването на тригодишна бюджетна прогноза, с помощта на която ПРБК, на база средносрочните прогнози, разпределят бюджетните средства. Бюджетните прогнози позволяват да се развиват политиките и да се мобилизират допълнителни средства, ако е необходимо, и гарантират възможности за маневриране в рамките на годишните бюджетни процедури, както и допринасят за качеството на изпълнението на бюджета. Финансовата рамка и бюджетните прогнози трябва да са достатъчно гъвкави, за да се разпределят ресурсите ефективно и да се реагира адекватно при непредвидени ситуации.

Средносрочната фискална рамка включва макроикономическа рамка и фискални агрегати, изведени въз основа на предложените за приемане основни допускания. Икономическите и фискалните цели на правителството, както и приоритетите на бюджетната политика са необходима стъпка за разработването и на тригодишна бюджетна прогноза и разходни тавани по ПРБК. Целите на фискалната политика на правителството са разработени въз основа на прогнози и допускания, свързани с анализ на постигнатите макроикономически резултати, които са заложени при разработването на фискалната рамка и на тригодишните бюджетни прогнози и разходните тавани.

Налице е разлика в планираните разходни тавани в бюджетната прогноза и приетите такива през следващата година. Определените разходни тавани при съставяне на бюджетите за 2010 г. са по-ниски от планираните през 2008 г. по бюджетната прогноза 2008-2010 г. – за МВнР - с 44 789 хил. лв., за МТСП - с 256 972 хил. лв., за МЗ с -

Направена е съпоставка между данните за основните макроикономически показатели в Конвергентната програма, Средносрочната фискална рамка 2009-2011 г. и доклада към Закона за държавния бюджет за 2009 г. Съгласно изискванията на т. 1.2. от РМС № 142 от 06.03.2008 г.,³² Средносрочната фискална рамка 2009-2011 г. следва да се съобрази с Конвергентната програма 2007-2010 г. За разработването на последната са използвани прогнозни стойности на показателите, изчислени въз основа на средносрочен макроикономически модел по данни от 2006 г. и статистическа информация от 2007 г. на Агенцията за икономически анализи и прогнози, както и разчети на МФ, НОИ и НЗОК. Средносрочната фискална рамка 2009-2011 г. е разработена на база на отчетените показатели за 2007 г. За да се анализират и прогнозират дългосрочните тенденции на държавните приходи и разходи, показателите в националната макрорамка трябва да са съпоставими. Различията между макроикономическите показатели в трите документа се дължат на ефектите от икономическата и финансова криза, което води до невъзможност същите да бъдат сравнявани.

Анализът на обвързаността между целите, заложени в правителствените политики и стратегическите документи на министерствата показва:

а) В МТСП са разработени 7 стратегии, и всяка от тях е обвързана с политиките на програмните бюджети за 2008-2011 г.;

б) В МЗ са разработени 2 стратегии. Три от целите на Националната здравна стратегия напълно съвпадат с целите³³ на правителството в Програмата за европейско развитие на България 2009-2013 г.;

в) В МТИТС са разработени 3 стратегии, като целта на Националната стратегия за развитие на широколентовия достъп в Република България от 2009 г. съвпада с цел 41 Развитие на модерна широколентова инфраструктура от правителствената програма. Една от целите на Стратегията за развитие на транспортната система на Република България до 2020 г. е аналогична на цел 112 Подпомагане на регионалното и социалното развитие и обвързаност от Програмата на Правителството за европейско развитие на България 2009-2013 г.

Стратегическите цели, заложени в политиките на ПРБК при програмното бюджетиране следва да отразяват основните дългосрочни намерения на Правителството. Последният етап на бюджетния процес е свързан с дефинирането на стратегическите цели на програмните бюджети, като основна стъпка при тяхното структуриране от ПРБК.

За периода 2008-2011 г. в програмните бюджети на министерствата, с изключение на бюджетите на МК и МЗ настъпват несъществени изменения в броя на политиките и програмите.

Съществува обвързаност между правителствените цели, политиките и програмите в министерствата:

а) МВнР - Цели: 138-141³⁴ от Програмата на правителството за европейско развитие намират отражение в политиките Насърчаване на участието на България в процесите на глобализация, Насърчаване на стабилността и сигурността в региона и Европейска интеграция; Цели 142-145³⁵ са отразени в политиките Защита на българите зад граница и утвърждаване на положителен образ на България.

б) МК - Цел 131 Връщане на културата в дневния ред на обществото и фокусиране на културната политика върху личността и Цел 132 Утвърждаване на българската национална и културна идентичност като част от европейското културно пространство се реализира чрез политиката в областта на популяризиране на културата.

в) МТСП - Цел 73 Създаване на условия за подобряване качеството на живот на децата, ефективно упражняване на техните права и пълноценно личностно развитие е в съответствие с Националната стратегия за детето 2008-2018 г. и програмата Закрила на децата чрез преход от институционални грижи към алтернативни грижи в семейна среда.

В част от случаите наименованието на правителствените цели съвпада с това на програмите:

а) МТСП - Цел 75 Интеграция на хората с увреждания във всички области на обществения живот съвпада с програма 10 Интеграция на хората с увреждания за 2009 г., 2010 г. и 2011 г.

б) МТИТС - Цел 40 Развитие на електронните съобщения и пощенските услуги с политиката в областта на електронните съобщения за 2010 г. и 2011 г.; Цел 41 Развитие на модерна широколентова инфраструктура с програма 16 Развитие на инфраструктура за широколентов достъп за 2010 г.; Цел 44 Развитие на електронното управление с политиката в областта на електронното управление и програма 19 Развитие на електронното управление за 2010 г. и програма 9 Електронно управление за 2011 г.; Цел 43 Развитие на информационното общество и политиката в областта на развитието на информационното общество за 2010 г. и програма 10 Развитие на информационното общество за 2011 г.

Постигната е координация при залагането на общи стратегически цели, дефинирани в основните програмни правителствени документи, фискалните рамки и програмните бюджети на ПРБК. Необходима е допълнителна методологическа подкрепа за ПРБК при формулиране на програмите и техните цели.

3. Планиране на бюджета.

Планирането на държавния бюджет се извършва на основание на чл. 14 от ЗУДБ. Бюджетната прогноза е предварителна оценка на предвижданите параметри на държавния бюджет за следващите три години, която ежегодно се актуализира и се одобрява от Министерския съвет.³⁶

Бюджетните прогнози и проектите на бюджети за съответната година се разработват на базата на графици, съобразени с етапите на бюджетната процедура за съответната година. С графиците се регламентират изисквания по изготвянето и внасянето в Министерския съвет на средносрочна фискална рамка и основни допускания; разработването на Указания за подготовка на тригодишните бюджетни прогнози и разходните тавани и внасянето на проекта на тригодишната бюджетна прогноза и законопроекта за държавния бюджет за съответната година.

Министерството на финансите изготвя указания за подготовката на тригодишната бюджетна прогноза и разходните тавани и на проектите на бюджети на ПРБК за съответната година. В указанията се дефинират конкретните изисквания към средносрочните бюджетни прогнози на министерствата и ведомствата. Министърът на финансите, на основата на бюджетната прогноза, изготвя и изпраща бюджетни насоки до държавните органи, министерствата и ведомствата за съставяне на проект на годишните им бюджети и определя сроковете за тяхното представяне.³⁷

При бюджетните процедури за 2009 г. и 2011 г. се открояват някои нови моменти. През 2009 г. одобряването от Министерския съвет на средносрочната фискална рамка и основни допускания за периода 2009-2011 г. предхожда стартирането на процеса по разработването на тригодишната бюджетна прогноза и разходните тавани по ПРБК. В проекта на решение е интегрирана процедурата по разработването, съгласуването и одобряването на инвестиционните проекти, които се финансират с държавни и/или държавногарантирани заеми.

При бюджетната процедура за 2010 г. от предходното ръководство на МФ е взето решение да не внася за разглеждане в МС средносрочна фискална рамка и основни допускания, както е предвидено в Решение № 203 на МС от 27.03.2009 г. за бюджетната процедура за 2010 г. С Решение № 670 на МС от 06.08.2009 г. за бюджетната процедура за 2010 г. е отменено Решение № 203 на МС от 27.03.2009 г. и процедурата за 2010 г. е проведена в съкратени срокове.

В бюджетната процедура за 2011 г. основни етапи са: привеждане на програмните формати на бюджети за 2010 г. в съответствие с актуализираната нормативна уредба³⁸; обсъждане и одобряване от Министерския съвет на проекта на постановление за изпълнението на държавния бюджет за 2011 г.; обсъждане и утвърждаване на разделение на дейностите, финансирани чрез общинските бюджети, на местни и делегирани от държавата дейности и определяне на стандарти за финансиране на делегираните от държавата дейности през 2011 г.

На етапа на обсъждане и одобряване на средносрочната прогноза и основните допускания новите моменти са: изготвяне на доклад от министъра на финансите относно целите на фискалната, икономическата и секторните политики за постигане на националните приоритети за периода 2011-2013 г. и разглеждането му от Съвета за икономическа политика към Министерския съвет; вземане на решение от Министерския съвет за приоритетните политики и програми, които да се финансират от националния бюджет за периода 2011-2013 г.

Други основни моменти в процедурата за 2011 г. са: оценка на бюджетните ефекти от предложените средносрочни бюджетни допускания за периода 2011-2013 г.; ПРБК/органите, отговорни за управлението на финансовата помощ, предоставяна на Република България от Европейския съюз (ЕС) разработват и представят в Министерството на финансите разчети за усвояването на средствата, получавани от ЕС, класифицирани и по политики и програми от съответните програмни бюджети. Същите се съгласуват с ПРБК в чиито структури има създадени междинни звена. В разчетите следва да се включат и администрираните разходи по други бюджети, фондове и сметки. Първостепенните разпоредители с бюджетни кредити, определени за координатори по други програми и инициативи на ЕС, по които Република България е страна-партньор разработват и представят в Министерството на финансите разчети за усвояването на средствата, класифицирани и по съответните политики и програми от програмните бюджети.