Доклад №0700100215 за извършен одит Социални и икономически ефекти от оптимизирането на училищната мрежа за периода от 01. 01. 2012 г до 31. 12. 2014 г. 2015 г

СПИСЪК НА СЪКРАЩЕНИЯТА

Националната програма „Оптимизация на училищната мрежа“ е механизмът, чрез който се регулират процесите на адаптиране на образователните структури както към интересите и потребностите на децата и учениците, така и към спецификата и потребностите на пазара на труда във всеки регион в страната.

Тя е част от националните програми за развитие на средното образование, приемани ежегодно с решения на Министерския съвет.

Министерството на образованието и науката (МОН) е юридическо лице на бюджетна издръжка със седалище София и неговата дейност е насочена към провеждане на интегрирана политика, в която водеща роля имат образованието, възпитанието и личностното развитие на децата и учениците в България.

Политиката за оптимизиране на училищната мрежа се провежда на две нива. На регионално ниво има за цел създаването на условия за развитие на системата на средищни училища и обвързването на училищната мрежа с изискванията на пазара на труда и социално-икономическите характеристики на съответния регион. На ниво училище е насочена към решаване на проблема с маломерните и слети паралелки.

Оптимизацията на училищната мрежа е процес, който изисква неопределен период от време и постигане на конкретни социално-икономически ефекти в резултат на:

- закриване на маломерни и сливане на паралелки, които да осигурят качествено образование;

- училищна мрежа, която да е съобразена с изискванията на пазара на труда и със социално-икономическите характеристики на общините;

- ефективна вътрешна структура на училищата.

При настоящия одит са проверени, анализирани и оценени дейностите в областите: организация на планиране и финансова обезпеченост на дейностите за оптимизиране на училищната мрежа; финансирани програми/проекти и планираните в тях дейности за изпълнение; постигнати социални и икономически ефекти на ниво училище, както и за училищната мрежа на територията на страната ни; осъществени мониторинг и оценка на резултатите от оптимизацията на училищната мрежа от външна организация.

Направени са следните констатации, оценки и изводи:

1. Действащият механизъм на планиране се основава на обективно постигнатите резултати от изпълнението на Националната програма от предходни периоди и осигурява с финансов ресурс всички планирани дейности по програмата. Създадени са условия за оптимизиране на училищната мрежа и постигане на очакваните социални и икономически ефекти от нейното изпълнение.

2. За ефективното функциониране на процесите, от министъра на образованието и науката, са утвърдени Правила за координацията и контрола на дейностите по Националната програма „Оптимизация на училищната мрежа“. В правилата е регламентирано създаването на комисии за организиране и координиране на дейностите по проверка, одобряване, финансиране, отчитане и наблюдение на всеки модул. От комисиите за управление на модулите e осигурявано спазването на сроковете, определени за всеки етап от процеса.

3. Управлението на дейностите по оценяване, класиране, финансиране, отчитане и наблюдение е извършвано с несъществени пропуски, които не влияят върху процеса и неговата ефективност.

4. Размерът на планираните средства бележи тенденция на намаление през годините. Определяща роля в очертаната тенденция имат бенефициентите с доброволния си избор за участие в програмата.

5. С планираните средства по дейности са създавани условия за постигане на по-високи социално-икономически ефекти, чрез оптимизиране на вътрешната структура на училищата. Подходът на Националната програма за целево финансиране на разходите за обезщетения на персонала подпомага процеса на финансова децентрализация на управление на училищата.

6. Финансирани са дейности за намаляване на негативните социални и икономически ефекти от процеса на консолидация на училищата в страната, поради намаляване броя на учениците и обезлюдяване на отделни райони.

7. Програмите/проектите на бенефициентите включват дейности по оптимизиране на училищната мрежа, по рационализация на мрежата от професионални училища и по оптимизиране на вътрешната структура на училищата.

За периода от 2012 г. до 2014 г. са финансирани 38 общински програми за оптимизация на училищната мрежа, 1 общински проект за оптимизация на мрежата от специални училища и частично са финансирани програми на 3 общини. Чрез Националната програма са усвоени средства в размер на 41 754 хил. лв.

8. Правилата, изискванията и условията за участие в Националната програма са предпоставка за провеждане на политиката по оптимизация на училищната мрежа на ниво училище и на регионално ниво. Оптимизацията цели създаване на условия за развитие на системата на средищните училища и обвързването на училищната мрежа с изискванията на пазара на труда и социално-икономическите характеристики на съответния регион.

На етапа на изпълнение на Националната програма политиката е насочвана съобразно интересите и активността на бенефициентите. Това обуславя и ефектите от действието на програмата. Оптимизацията на училищната мрежа е осъществена с приоритет оптимизиране на вътрешната структура. Очертана е тенденция на нарастване на социалните и икономически ефекти от повишаване на ефективността на публичните разходи за образование чрез изплатените обезщетения на педагогическия и непедагогическия персонал.

9. В една част от училищата, преобразувани по Националната програма, не е постигнато намаление/заличаване на маломерни и слети паралелки и подобрение на съотношението учител/ученици. Изпълнението на показателите за измерване на ефективност е възможно на ниво бенефициент, като за отделните бенефициенти планираните целеви стойности са различни, което ги прави неприложими за измерване на ефективност на ниво Национална програма.

10. Не са отчитани определените за изпълнение критерии за оценка на програмите/проектите, финансирани по Националната програма. Липсата на информация за изпълнение на критериите не позволява оценяване на социално-икономическите ефекти чрез тях.

11. Реализираните социални и икономически ефекти от оптимизацията на училищната мрежа се оценяват с извършените промени в училищната мрежа, за обвързването й с интересите на учениците, с изискванията на пазара на труда и социално-икономическия профил на региона в резултат на закритите и преобразувани училища. Социалните и икономически ефекти се оценяват и с оказаната финансова подкрепа на бюджетите на училищата чрез изплатените обезщетения на педагогическия и непедагогическия персонал, напускащ системата.

Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор през одитирания период носят: проф. Сергей Игнатов, министър на образованието, младежта и науката (24.11.2009 г. - 08.02.2013 г); акад. Стефан Воденичаров, министър на образованието, младежта и науката (08.02.2013 г. - 13.03.2013 г.) и председател на БАН (от 04.12.2012 г. и към момента); чл.кор. проф. Николай Милошев, министър на образованието, младежта и науката (13.03.2013 г. - 31.05.2013 г.); проф. Анелия Клисарова, министър на образованието и науката (31.05.2013 г. - 06.08.2014 г.); доц. Румяна Коларова, министър на образованието и науката (06.08.2014 г. - 11.11.2014 г.); проф. Тодор Танев, министър на образованието и науката (от 11.11.2014 г. и към момента).²

Отговорността на Сметната палата се свежда до изразяване на обосновано заключение по постигнатите социални и икономически ефекти от оптимизацията на училищната мрежа за периода от 01.01.2012 г. до 31.12.2014 г.

Одитът е извършен в съответствие с Международно признатите одитни стандарти, издадени от Комитета за одитни стандарти на Международната организация на върховните одитни институции – ИНТОСАЙ.

Одитът е включен като одитна задача № 409 в Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2015 г.

Мотивите за извършване на одита са свързани с количествените несъответствия, породени от демографски фактори (намаляване на децата в училищна възраст и поддържане на относително голям брой училища), както и структурни несъответствия на мрежата от училища (училищата в региона не отразяват нуждите на пазара на труда).

Училищната мрежа в страната е определена като недостатъчно оптимизирана, поради това, че:

• 
  Общият брой на училищата не отчита значителното намаляване на броя на децата в училищна възраст. Големият брой училища е предпоставка за неефективност и неефикасност на разходите за образование.
  
• 
  Видовете училища на територията на страната ни не отразяват нуждите на пазара на труда в съответния регион и не осигуряват възможност за социална реализация.
  
• 
  Недостатъчно оптимизирани са структурата и съставът на педагогическите кадри. Съотношението учител/ученици е по-високо от средното за Европейския съюз.
  
• 
  В много училища съществуват маломерни и слети паралелки, в които не протича нормален учебен и възпитателен процес и не се осигурява качество на образованието.
  

Ежегодно с решения на Министерския съвет се одобряват програми за развитие на средното образование за реализиране на Национална програма за развитие на училищното образование и предучилищното възпитание и подготовка 2006 – 2015 г., чиято цел е да формулира националните цели за развитие на училищното образование, както и да очертае основните мерки за тяхното постигане.

Една от програмите за развитие на средното образование е Националната програма „Оптимизация на училищната мрежа“. Тя функционира от 2007 г. и е механизмът, чрез който се регулират процесите на адаптиране на образователните структури както към интересите и потребностите на децата и учениците, така и към спецификата и потребностите на пазара на труда във всеки регион в страната. Това намира израз във формулираните цели за постигане от Националната програма.

Общата цел за осигуряване възможност на всяко дете и ученик да получи съизмеримо по качество образование намира израз в следните специфични цели:

- Развиване на ефективна и оптимална мрежа от училища, отговаряща на интересите и способностите на децата и учениците и на социално-икономическия профил на региона;

- Повишаване ефективността на публичните разходи за образование, чрез оптимизиране на вътрешната структура на училищата.

Националната програма се реализира чрез дейности, обхванати в следните три модула: „Оптимизиране на училищната мрежа“³, „Рационализация на мрежата от професионални училища“ и „Оптимизиране на вътрешната структура на училищата и самостоятелните общежития“.
ОДИТЕН ОБХВАТ И ПОДХОД
Цели на одита

Да предостави на министъра на образованието и науката независима и обективна оценка за постигнатите социални и икономически ефекти от оптимизацията на училищната мрежа за периода от 01.01.2012 г. до 31.12.2014 г.

Да подпомогне ръководството на одитирания обект за идентифициране на състоянието и даде препоръки за подобряване на управлението на одитираната дейност.
Обхват на одита
Настоящият одит следва да даде отговор на въпроса постигнати ли са ефекти от изпълнението на Националната програма за оптимизация на училищната мрежа.

За да се отговори на основния одитен въпрос, са потърсени отговори на следните специфични въпроси:

1. Постигната ли е финансова обезпеченост за изпълнение на дейностите от програмата?

2. Постигнати ли са целите на програмата?

3. Извършена ли е оценка за изпълнение на Националната програма?
Одитираният период е от 01.01.2012 г. до 31.12.2014 г.

В процеса на изпълнение на одитната задача са изследвани социалните и икономически ефекти от изпълнението на дейностите, включени в Националната програма „Оптимизация на училищната мрежа“ за 2012 г., 2013 г. и 2014 г. Направени са анализ и оценка на финансирането на дейността по оптимизация на училищната мрежа, резултатите от проведената оптимизация, както и на осъществения мониторинг и оценка на изпълнението на Националната програма от външна организация. Одитът е извършен в Министерството на образованието и науката.

Информация е събирана със следните методи: проучвания, документални проверки, въпросници до одитирания обект и др. Използвани са следните методи - анализ на тенденциите, сравнителен и качествен анализ, проучвания по показатели, изследвания, систематизиране на данни, анализ на предоставените отговори и др.

Източници на доказателства са одитираният обект, интернет страницата на Министерството на образованието и науката, документи на бенефициенти, справки.

КОНСТАТАЦИИ И ОЦЕНКИ
І. Организация за планиране на бюджета на Националната програма. Финансова обезпеченост за изпълнение на дейностите по програмата
1. Средствата за Национална програма „Оптимизация на училищната мрежа“ са част от средствата за национални програми за развитие на средното образование, приети в изпълнение приоритетите на Националната програма за развитие на училищното образование и предучилищното възпитание и подготовка 2006-2015 г. Ежегодно се одобряват с решение на Министерския съвет за съответната година⁴.

Средствата за изпълнение на дейностите по одобрените с решения на Министерския съвет национални програми за 2012 г. и 2013 г., в т.ч. „Оптимизация на училищната мрежа“, са планирани по бюджета на Министерството на образованието и науката като администрирани разходи по бюджетните програми в областта на Политиката за всеобхватно, достъпно и качествено образование и обучение в училищното образование и предучилищното възпитание и подготовка. През 2014 г. средствата са осигурени от бюджета на МОН и от резерва по чл. 1, ал. 2 раздел II, т. 4.1.2 от Закона за държавния бюджет на Република България, в частта за структурни мерки и програми⁵.

Дейностите по оптимизация на училищната мрежа (закриване, преобразуване и преобразуване чрез сливане на училищата) за 2012 г. са планирани и отчитани по Политиката за всеобхватно, достъпно и качествено образование и обучение в училищното образование и предучилищното възпитание и подготовка, бюджетна програма 1 „Осигуряване на качеството в училищното образование и предучилищното възпитание и подготовка“, продукт/услуга „Оптимизиране на училищната мрежа“. През 2013 г. и 2014 г. планирането и отчитането е по същата политика и бюджетна програма, но в продукт/услуга „Управление на качеството“⁶.
Първоначално планираният общ бюджет на Националната програма по години е: 2012 г. – 17 100 хил. лв., 2013 г. – 14 360 хил. лв. и 2014 г. - 13 560 хил. лв., вкл. за мониторинг, общо за периода 45 020 хил. лв. Изискване на Националната програма е да се извършва оценка на изпълнението й от външна организация, за която ежегодно се планират средства в размер на 15 хил. лв.

Средствата за изпълнение на Националната програма се планират⁷ в зависимост от:

а) общия размер на средствата, предвидени в Закона за държавния бюджет за съответната година, за общо 9 национални програми през 2012 г. и общо 10 национални програми през 2013 и 2014 г. и

б) изпълнението на дейностите по програмата през предходната година - в процеса на планирането на средствата по дейности се вземат предвид данните от показателите за изпълнението на програмите от предходни периоди.

За модулите „Оптимизиране на училищната мрежа“ и „Рационализация на мрежата от професионални училища“, освен броя на закритите/преобразувани училища, за които е предоставено финансиране в предходни години, се изследва и големината на училищата в зависимост от броя на учениците, предвид възприетия диференциран подход при определяне на стойността на проектите на бенефициентите.

При планирането на средствата по модулите влияят и два фактора:

а) размер на окончателното плащане (до 5 на сто от класираните и финансирани проекти по модулите от предходната година);

б) класирани проекти от предходна година, за които финансирането е преустановено в резултат на заведени административни дела.

Планирането на средствата по модул „Оптимизиране на вътрешната структура на училищата и самостоятелните общежития“⁸ се извършва на основание анализи на предвидените показатели за изпълнение в модула и данните за възстановените средства от предходни години.
Действащият механизъм на планиране се основава на обективно постигнатите резултати от изпълнението на Националната програма от предходни периоди и осигурява с финансов ресурс всички планирани дейности по програмата.

С възприетия подход на планиране на средствата за изпълнение на Националната програма с решения на Министерския съвет и отчитащ постигнатите резултати от предходни периоди, са създадени обективни условия за оптимизиране на училищната мрежа и постигане на очакваните социални и икономически ефекти от нейното изпълнение.
2. Финансовите средства по Националната програма за 2012 г., 2013 г. и 2014 г. са планирани при спазване на следните изисквания:

2.1. По модули и мерки

а) модул „Оптимизиране на училищната мрежа“

Модулът включва финансиране на общински програми за оптимизация, с мерки за: преструктуриране (закриване/преобразуване) на училищата или създаване на средищни училища на територията на съответната община чрез преструктуриране и преобразуване в по-ниска степен чрез промяна на вида на училището, съгласно чл. 26, ал. 1 от Закона за народната просвета⁹; и проекти за оптимизация на мрежата от специални училища, включващи мерки за преструктурирането им, целящи предоставяне на по-добри условия за обучение и възпитание на учениците;

б) модул „Рационализация на мрежата от професионални училища“

Модулът включва финансирането на проекти за оптимизация на мрежата от професионални училища, които съдържат мерки, насочени към закриване или преобразуване на професионалните училища.

в) модул „Оптимизиране на вътрешната структура на училищата и самостоятелните общежития“.

Предоставят се допълнителни средства за изплащане на обезщетения на педагогическия и непедагогическия персонал, поради промяна в неговата структура и състав, както и обезщетенията, дължими при прекратяване на трудовите правоотношения на друго основание.

2.2. За допустими дейности, описани в Националната програма 2012 г., 2013 г. и 2014 г.¹⁰

2.3. При определени принципи на финансиране, определени в Националната програма.

2.4. За допустимо максимално финансиране, етапи на финансиране и критерии за оценка при оценяване на проектите съгласно програмата.

3. В случай на недостиг на средства за финансиране на класираните програми/проекти, са правени предложения до министъра на образованието и науката за осигуряване на допълнителен ресурс по реда, описан в решението на МС за одобряване на Национални програми за развитие на средното образование за съответната бюджетна година.

Съгласно решенията на МС за приемане на Националните програми за развитие на средното образование за 2012 г., 2013 г. и 2014 г., Министерският съвет по предложение на министъра на образованието и науката може да извършва компенсирани промени между националните програми на съответната година. Министърът на образованието и науката може да извършва компенсирани промени между компонентите в рамките на една програма.

През одитирания период от министъра на финансите, по предложение на министъра на образованието и науката, са извършени 33 компенсирани промени между компонентите на програмата и 9 между националните програми¹¹.

4. Разпределението на първоначално планираните средства и на средствата по уточнен план, след извършените корекции по Националната програма като цяло, по отделни модули и по години за одитирания период е: