Доклад №0700100215 за извършен одит Социални и икономически ефекти от оптимизирането на училищната мрежа за периода от 01. 01. 2012 г до 31. 12. 2014 г. 2015 г

(хил. лв)

(хил. лв.)

Общият бюджет на програмата:

а) по първоначални разчети за периода от 01.01.2009 г. до 30.06.2011 г. от 96 млн. лв. намалява на 45 млн. лв. за одитирания период;

б) по уточнен план от 63 млн. лв. за предходния период намалява на 48 млн. лв. за одитирания период;

В правилата е регламентирано създаването на комисии за организиране и координиране на дейностите по проверка, одобряване, финансиране, отчитане и наблюдение на всеки модул. Съставът на комисиите е определян със заповед на министъра на образованието и науката.¹⁹

Комисиите за управление на модулите следят спазването на сроковете, определени за всеки етап от процеса. Следят за наличие на средства по бюджета на модула на всеки етап от обработването на документите при кандидатстване.

С утвърдените вътрешни правила за изпълнение на дейностите за управление на модулите на Националната програма, са създадени условия за своевременното финансиране на класираните програми/проекти за оптимизация на училищната мрежа.

Въведените срокове и регламентираният контрол, осъществяван от комисиите изискват и установяват добра финансова дисциплина.²⁰
1.2. За изпълнение функциите на комисиите относно осъществения контрол за спазване на Правилата за финансиране на проектите/програмите за оптимизиране на училищната мрежа, са прегледани всичките финансирани през периода 38 програми и 1 общински проект по модул/дейност оптимизиране на училищната мрежа²¹ и 7 проекта по дейност рационализация на мрежата от професионални училища²² за периода от 2012 г. до 2014 г.

1.2.1. Един от принципите на финансиране, съгласно изискванията на Националната програма, е програмите/проектите, кандидатстващи за финансирани от Националната програма да съдържат анализ на училищната мрежа и проблеми на училищното образование на територията на общината.

Финансирани са програми/проекти, които съдържат: анализ на училищната мрежа и проблеми на училищното образование на територията на общината; анализ на мрежата от специални училища на територията на региона, цели на общинските програми за оптимизация на специалните училища в региона, мерки, дейности, показатели за постигане, бюджет, срокове и график.

Една част от програмите, класирани и финансирани от Националната програма, не съдържат анализи и в тях не са очертани проблемите на училищната мрежа. В друга част анализите и проблемите са представени формално. ²³ Основанието за финансиране на програми/проекти с формално представен анализ е изпълнението на останалите изисквания към проектите.

1.2.2. За осигуряване на добро управление на дейностите по оптимизация, изискване на програмата е наличие на защитни механизми при одобряване на програмите/проектите.

При кандидатстване е изисквано становище на съответния Регионален инспекторат по образование (РИО) на МОН за извършена проверка, на основание чл. 12, ал. 1 от Правилника за прилагане на ЗНП.²⁴

1.2.3. От комисиите са следвани етапите на оценяване, класиране, финансиране, отчитане и наблюдение на изпълнението на дейностите, както и определените срокове:

1.2.3.1. Разгледани, оценени и класирани са документите в срок от 10 работни дни от крайния срок на подаване им. За извършените проверки от комисиите са попълвани оценъчни карти, проследяващи наличието на изискваните документи.

Контрол е осъществен и за техническото и финансовото съдържание на програмите/проектите, за установяване наличието на: общинска програма, мерки и дейности, включени в нея, срок за изпълнение на дейностите, стойност на мерките по програмата.

1.2.3.2. На етап кандидатстване, от комисиите са оценявани критериите за класиране на програмата/проекта, на участващите бенефициенти и са подреждани във възходящ ред:

• 
  относителен дял на броя на закритите училища спрямо общия брой училища;
  
• 
  относителен дял на учениците от закритите училища спрямо общия брой ученици.
  

• 
  увеличаване броя на професионалните области, изучавани в преобразуваното училище;
  
• 
  увеличаване броя на паралелките в преобразуваното училище;
  

1.2.3.4. От комисиите са изисквани от регионалните инспекторати по образованието проверки на място за осъществяване на контрол и наблюдение на реализирането на дейностите и разходването на предоставените средства по програмата.²⁵

1.2.3.5 Протоколите от заседанията на комисиите установяват спазването на трите етапа на финансиране:

- първите 50 на сто от средствата са предоставяни след одобряване на проектите и след представени: протокол на комисията за класиране; обнародвана заповед на министъра за закриване/преобразуване и изтичане срока за обжалване по реда на Административно-процесуалния кодекс;

- второто плащане в размер на 45 на сто е осъществявано след отчитане на изпълнението на мерките и одобряване на междинния отчет;

- окончателното плащане до общата стойност на програмата е осъществявано след представяне на финален отчет до размера на извършените разходи. От съответното РИО на МОН (или от МОН, когато бенефициент е РИО) са извършвани проверки за степента на изпълнение на дейностите и ефективността на разходването на средствата, за което МОН е информиран. Оставащите 5 на сто са предоставяни след приемане на Националната програма за следващата година и въз основа на протокол на Комисията за управление на дейностите по оптимизиране на мрежата.

• 
  по мярка „Преструктуриране (закриване/ преобразуване чрез сливане) на училищата и създаване на средищни училища“ - 36 общински програми за оптимизация на училищната мрежа.
  
• 
  по мярка „Преобразуване в по-ниска степен“ – 2 общински програми, като по мярката през 2013 г. не е проявен интерес от общините. Частично са финансирани 2 програми, поради обжалване на заповеди на министъра на образованието и науката за закриване на училища и 1 общинска програма нефинансирана по същата причина.
  
• 
  по мярка „Проекти за оптимизация на мрежата от специални училища, включващи мерки за преструктурирането им, с цел предоставяне на по-добри условия за обучение и възпитание на учениците“ – 1 общински проект през 2014 г.
  

2.1. За осигуряване на защитни механизми при одобряване на максималната стойност на програмата/проектите за оптимизация на училищната мрежа,²⁷ от съществено значение са два фактора:

а) показателят „брой на учениците за съответната учебна година“.²⁸ Правилото, определено в Националната програма, е да се посочва по-малкия брой на учениците от данните в административната система на образованието АДМИН М.

б) становище на РИО на МОН след извършена проверка на училището.

В зависимост от броя на учениците се определя и максималната стойност на програмата/проектите за финансиране.

Всяко училище, съгласувано с началниците на РИО в началото на учебната година и два пъти през учебната година попълва в управленската информационна система на образованието АДМИН М списък с данни за броя на учениците по паралелки. Преди старта на всяка кампания се изпраща писмо до 28 - те регионални инспектората по образованието, в което се определя организацията при събиране и предоставяне на обобщените данни от всяка област, а също и формата на данни и сроковете за представянето им. След получаване на данните, се извършва проверка за дублиране на учениците и коректност на данните, като при установяване на дублирани ученици, се изготвя справка и писма за отстраняването на тези и други неточности. За неспазване на сроковете или за подаване на неточна или некоректна информация не са предвидени санкции на централно ниво. Чрез въвеждането на данни в тази система се изключва дублирането на ученици в училищата. Наличието на ученици фантоми обаче няма как да бъде установено от информационната система. Отговорността за тези проверки е на регионалните инспекторати по образованието и общините.

Заповедта се издава по мотивирано предложение на кмета на общината, след решение на общинския съвет и становище на регионалния инспекторат по образованието (когато бенефициентът е община), или по мотивирано предложение от финансиращия орган, когато министърът на образованието и науката не е първостепенен разпоредител с бюджети.

Предложението за преобразуване съдържа мотиви за необходимостта от преобразуване, наименование и адрес, вид на училището, степен на образование, форми на обучение, профили и професии за училището или дейности в обслужващото звено, сведения за възможностите за пренасочването им, декларация от вносителя за спазване изискванията за обектите с обществено предназначение, контролирани от регионалните здравни инспекции³⁰, предложение за съхранение на задължителната документация – при преобразуване, акт за собственост и др.³¹

Със заповедта са указани условията и начина на уреждане на трудовите правоотношения с персонала, начина на разпореждане с имуществото на преобразуваните/закритите училища, мястото на съхранение на задължителната документация и фонда от учебници на преобразуваните/закрити училища. При закритите и преобразувани училища титуляр на правото на собственост на сградите и имуществото е правоприемникът на техните активи и пасиви, посочен в заповедта на министъра за закриване/преобразуване.³²

Със заповедта министърът пренасочва учениците от преобразуваните/закрити училища към съответното училище, при съблюдаване на изискването всеки гражданин да осъществява правото си на образование в избрано от него училище и вид обучение съобразно личните си предпочитания и възможности, като правото за малолетните лица се упражнява от родителите или настойниците им.³³

Министърът издава заповеди за оптимизиране във връзка с намаляване броя на децата, подлежащи на задължително обучение, и наличието на паралелки с брой ученици под нормативно определения минимум, съгласно изискванията на Наредба № 7 от 29.12.2000 г. за определяне броя на паралелките и групите и броя на учениците и на децата в паралелките и в групите на училищата, детските градини и обслужващите звена.

2.3. През одитирания период една от финансираните дейности по оптимизиране е ремонтът на училищата. Ремонтирани са 71 училища. Изразходваните средства по програмата са 5 456 969 лв. и представляват най-голям дял от изразходваните средства за оптимизиране на училищната мрежа:

- през 2012 г. са ремонтирани най-много училища – 41 и са изразходвани най-много средства – 3 819 275 лв. Извършваните дейности по ремонта на училищата по дейности са описани в отчетите на бенефициентите;

- през 2013 г. са ремонтирани 13 училища по програмата за 822 798 лв., а за 2014 г. е извършен ремонт на 17 училища на обща стойност 814 896 лв.

При извършените ремонти е даван приоритет на средищните училища.³⁴

За същия период:

2.4 В 33 училища е извършено подобряване на материално-техническото оборудване на обща стойност 699 520 лв. Най-много училища са оборудвани през 2012 г. – 24 на обща стойност 557 421 лв., а най-малко – през 2014 г., 4 за 27 000 лв. През 2013 г. със средства по програмата са оборудвани 5 училища на обща стойност 115 099 лв. Закупувани са училищни маси, столове, бюра, компютри, гимнастическо оборудване.

2.5. Условия за столово хранене са създадени в 16 от приемащите училища, като разходите за това възлизат на 461 378 лв. През 2012 г. са оборудвани 13 училища с кухненско оборудване и пособия на обща стойност 340 299 лв., а през 2013 г. условия за столово хранене са подсигурени на учениците от 3 училища за 121 079 лв.

2.6. Една от предприеманите социални мерки, съдействащи за облекчаване достъпа на децата до образование, е осигуряването на безплатен транспорт до приемащото училище.³⁵ От друга страна, тази мярка съпътства мерките за оптимизиране на училищната мрежа и развитие на системата на средищните училища.

Въпросът с организирането и осъществяването на транспорта за учениците е изцяло отговорност на кмета на съответната община, т.е. по Националната програма се предоставя само автобус, а изпълнението остава извън границите й. Съгласно чл. 31, ал. 2 от Наредба № 2 от 31.03.2006 г. за условията и реда за предоставяне на средства за компенсиране на намалените приходи от прилагането на цени за пътуване по автомобилния транспорт, предвидени в нормативни актове за определени категории пътници, разпределението на средствата се извършва от Министерството на образованието и науката въз основа на списъка за средищните училища в Република България³⁶ и представена от общините информация за необходимите средства за извършваните превози до училищата, определени в Закона за народната просвета.^37,38

В програмите при кандидатстване се вписва дали е осигурен транспорт за учениците, там където е необходимо. В отчетите от бенефициентите се изисква да посочат по какъв начин и дали е организиран транспорт до приемащото училище, съответно вида на транспорта и броя на учениците, ползващи услугата. От отделните общини са осигурени специализирани превози от автобуси от лицензирана транспортна фирма, автобуси, предоставени на средищните училища, осигурен превоз от съответната община и други. Посочван е и броят на учениците.³⁹

Най-малък е интересът на бенефициентите към закупуване на училищен автобус за осигуряване на транспорт за пътуващите ученици. През одитирания период едва от 4 училища (4 бенефициента) е използвана тази възможност за закупуване на 6 автобуса на обща стойност 459 314 лв.⁴⁰

2.7. Покрити са разходи за неразплатени задължения за издръжка на закритото/преобразувано училище в размер на 181 175 лв. Тази възможност е използвана от 12 бенефициента – 6 за 2012 г., 2 за 2013 г. и 4 за 2014 г.

Чрез Националната програма са финансирани неразплатените задължения на закритите/преобразувани училища, под формата на финансова помощ. Приемащите училища се възползват пълноценно от средствата, които им се предоставят по единните разходни стандарти и не подлагат на риск финансовото си състояние. Реализирането на мерките по оптимизация освобождава допълнителен финансов ресурс с тенденция за по-доброто му инвестиране по начин, който ще допринесе за развитието на училищното образование и подобряване на качеството му.

2.8. Комуникационните дейности по програмите и проектите на бенефициентите са дейност, допустима за финансиране по Националната програма.

Комуникационните дейности разясняват процесите, свързани с развитието на образованието на територията на общината и с необходимостта от решаване на проблеми в училищата и повишаване ефективността на разходите поради ограничения, наложени чрез делегираните бюджети. В програмата е прието разходите за комуникационни дейности да не могат да надхвърлят 2 на сто от общия бюджет на програмата или проекта на бенефициента.

Бенефициентите провеждат разяснителна кампания, свързана с развитието на образованието на територията на общината. Извършените от бенефициентите комуникационни дейности се отразяват в отчетите, които се представят в министерството.

Комуникационните дейности включват организация и провеждане на работни срещи с персонала на закритите, преобразуваните и приемащите училища; организиране и провеждане на срещи с родителите и обществеността за разясняване на условията и възможностите, които се предлагат за продължаване на образованието в средищните училища, а също така – за дейностите, които ще бъдат извършени с предоставените средства по финансираната програма/проект.

Тези дейности заемат най-малък относителен дял във финансово изражение от общо изразходените средства по дейности – 0,3 на сто или 19 748 лв. Разяснителни кампании са проведени в 9 общини – в осем през 2012 г. и в една през 2013 г. През последната година от одитирания период не са провеждани разяснителни кампании със средства по програмата. С цел представяне на визията за развитие на училищната мрежа в общината, от бенефициентите са изработвани брошури, рекламни материали, информационни табели, стикери за оборудването, закупено с отпуснатите средства, презентации, обяви в местни медии.

Като добра практика може да се посочи община Силистра, от която са проведени анкети относно степента на адаптация на преместените ученици. Резултатите от кампанията са показали положително отношение към оптимизацията. Проведено е и проучване сред учителите, които съдействат за адаптацията на учениците. Проведени са работни срещи с педагогическите съветници, на които са обсъдени резултатите от анкетите.

От община Хайредин са изготвени и попълнени анкети от родителите на децата от двете закрити училища с цел проучване на мнението им и спазване на чл. 9 от Закона за народната просвета.