Националният съвет на съдебната власт като вариант за гарант на независимостта

Основното предназначение и цел на такъв орган е гарантирането на независимостта на съдебната власт.

Дори и в държави членки, където няма съдебен съвет, може да се установи влиянието на този модел. В Европа се наблюдава тенденция към въвеждането на органи за администриране на съдебната система в страни, прилагали модела, при който управлението, определянето и контролът на бюджета за органите на съдебната власт са били отговорност на министерството на правосъдието. В процеса на промяна се стига до създаването на отделен орган в Ирландия (1998 г.) и Дания (1999 г.).

Характеристики на съветите:

1. 
   В почти всички такива страни функционирането на съветите е предвидено в конституцията (напр. Белгия¹, България, Франция, Унгария, Италия², Полша, Гърция³, Румъния⁴ или Португалия); в някои страни, като Холандия и Литва, това е уредено в закон.
   

Съгласно член 8 на Конституцията на Република България „Държавната власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна”.

2. 
   Във всички страни съветите на съдебната власт или други подобни органи са независими от другите национални институции.
   

3. 
   Почти всички съвети са финансово независими, т.е. управляват автономно финансовите си ресурси, предоставяни им ежегодно.
   

(1) Съдебната власт защитава правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата.

(3) Съдебната власт има самостоятелен бюджет.

Страните, в които няма централен орган, са Дания, Финландия, Германия, Република Ирландия („Служба на съдилищата в Република Ирландия Ейре”), и Обединеното кралство („Съвет на съдиите за Англия и Уелс” и „Съвет за назначения в съдебната система”).

В Дания Съдът за администриране е независим орган, създаден с акт на Парламента, който отговаря за икономическото и административното управление на съдилищата. Той се ръководи от Управителен съвет (който се състои от съдия от Върховния съд, двама съдии от висши съдилища, двама съдии от районни съдилища, един делегиран съдия, две длъжностни лица, един младши юрист и двама служители с професионален управленски опит). Членовете на Управителния съвет се назначават от министъра на правосъдието, който може и да ги освобождава, ако не изпълняват задълженията си. Съдът за администриране заедно с министъра на правосъдието и министъра на финансите изготвя проектобюджета за следващата година. Съдът за администриране назначава „делегираните съдии” (които са с тригодишен мандат), а „постоянните съдии” се назначават от Независимия съвет за назначения в съдебната власт.

Сходна е структурата в Република Ирландия. Службата на съдилищата, създадена през 1998 г., е независима институция, която осъществява предимно икономическото и административното управление на съдилищата (напр. подкрепа и различни услуги за дейността на магистратите, управление на инфраструктурата и др.). Управлява се от Съвет със седемнадесет членове, сред които девет съдии, Главният прокурор, двама адвокати, съдебни служители, прокурор, представител на потребителите на съдилищата, един член, определен от съюзи/асоциации и един юрист-консулт. Задачите и правомощията на този орган са в сферата на управлението и администрирането на съдилищата, включително разпределяне на бюджета, проверки за изразходването на бюджетите на съдилищата, обща административна подкрепа за съдилищата, съдействие за работата на съдиите (включително предоставяне на допълнително съдии), външни отношения (освен другото, предоставяне на информация на обществеността), жилищно настаняване, услуги и подкрепа за участието на страните в съдебното производство, програми за обучение, събиране на информация, както и отговорности, свързани с осигуряването на данни за натовареността и работния процес в съдилищата, изготвяне на годишни доклади и стратегически планове и предоставяне на общи съвети на министъра на правосъдието по въпроси на съдопроизводството.

Във Финландия администрирането на съдебната власт надхвърля компетенциите само на Министерството на правосъдието или на Съвета за назначения в съдебната система. Съветът е създаден със закон през 2000 г. и се състои от девет магистрати, трима юристи и двама членове, назначени от Главния прокурор и Министъра. Освен планирането на дейностите и оценката на работата на съдилищата, Съветът за назначения в съдебната система отговаря за представянето на номинации за магистрати пред Държавния съвет, който от своя страна ги представя на държавния глава, който взима окончателното решение за назначението.

В Обединеното кралство:

а) Първият съвет на съдиите за Англия и Уелс е създаден със закон през 1873 г. Настоящият съвет е създаден през 1988 г. от самите съдии, като през 2002 г. е реформиран съществено.

Задачи: Целите на Съвета на съдиите са свързани с опазването на независимостта на съдебната власт, защитата и подкрепата на правораздаването, както и координирането за тази цел на вижданията и действията на съдиите. Съветът оказва подкрепа на магистратите по различни професионални въпроси, както и насоки по етични въпроси. Освен това Съветът способства за комуникацията между съдиите, събира и обобщава становища, които представя на председателя на Върховния съд.

Взаимодействие със съдилищата и изпълнителната власт. Съветът е независим спрямо изпълнителната и законодателната власти. Той представлява съдиите и в обхвата на правомощията му влизат всякакви въпроси, свързани със съдебната власт и функционирането на съдилищата. Няма формална връзка с Нейно Величество Кралицата в качеството й на държавен глава. Министерството на правосъдието, оглавявано от Лорд-канцлера (който е и министър на правосъдието), отговаря за съдилищата и съдебните служители. Съветът е независим от Лорд-канцлера, но му предоставя съвети и консултации.

Състав на Съвета. Съветът се състои от 21 членове от всички нива на съдебната система; председателства се от председателя на Върховния съд на Англия и Уелс, чиято дейност се подпомага от секретар.

Стратегически въпроси. Съветът на съдиите играе активна роля в основните реформи на конституцията, приети в Англия и Уелс през 2005 г. Всички възникнали въпроси първоначално се обсъждат в работните групи на Съвета, които имат право да привличат сътрудници, когато е необходимо. Работните групи докладват пред Съвета, който формулира становища от името на съдебната власт. Въпросите, по които се изготвят становища, са свързани със съдебната етика, засилването на разнообразието в съдебната власт, заснемането на делата в съдебната зала, съдебните заседатели, сигурността и безопасността, както и заплатите и пенсиите на магистратите и съдебните служители. Съветът е публикувал насоки по въпросите на съдебната етика и е предоставял съвети по въпроси, като работата на половин работен ден.

Съветът изготвя годишен, който се публикува в интернет страницата на съдебната власт www.judiciary.gov.uk.

б) Съдебният съвет на Шотландия е създаден през 2007 г.
Членовете му са само магистрати.

Основните му правомощия са насочени към запазването на независимостта на съдебната власт и представителството на съдебната власт пред изпълнителната власт и парламента.

Лорд-канцлерът отговаря за назначаването, прехвърлянето, освобождаването на магистратите на първа инстанция, за надзора върху съдебната власт, както и за управлението на системата на съдилищата и осигуряването на административните служители в съдилищата. Задачите, които обикновено са в правомощията на министъра на правосъдието, в Обединеното кралство се изпълняват, от една страна, от Департамента по конституционни въпроси за съдиите и, от друга страна, от Министерството на вътрешните работи – за наказателните въпроси и политики. Висшият съвет за трудовите възнаграждения е независим орган на изпълнителната власт, който изготвя становища във връзка със заплатите на магистратите. Функционира и Съвет на съдиите, консултативен орган на съдебната власт, който предоставя съвети и консултации на председателя на Върховния съд. Той назначава член на Съвет за назначения в съдебната система.

Конституцията на Унгария възлага на Върховния съд администрирането и управлението на съдебната власт (чл. 45 и следващи).

Германската система е доста по-различна в сравнение с другите поради спецификата на взаимодействието между федералните провинции и централното федерално правителство. На нивото на федералното правителство съдиите се назначават от министъра на правосъдието. В северните федерални провинции се прилага системата на съветите за назначения, докато в южните назначенията в съдебната система са задача на министъра на правосъдието на съответната провинция. Освен това на ниво провинция има три различни независими органа, в които участват и представители на съдебната власт: Präsidialrat, Съвет на съдебната власт и Präsidium. Präsidialrat участва в набирането и назначаването на магистрати, а Съветът на съдебната власт се занимава с общи и социални въпроси. Präsidium е съставен от магистрати и правомощията му са свързани със съставите на съдебните колегии, координирането на дейността на магистратите и възлагането на делата на съдилищата.

в) Видове съдебни съвети в Европейския съюз:

Трябва да се посочи, че съветите на съдебната власт се делят на две основни групи: от една страна, съвети, чиито преобладаващи функции са свързани с осигуряването на гаранции за независимостта на съдебната власт, и, от друга страна, съвети, чиято главна задача се състои в организацията и управлението на структурите в съдебната власт, предоставяните услуги и др.

1. 
   Първостепенни функции за гарантиране на независимостта на съдебната власт
   

Съветът, който е независима институция спрямо органите на изпълнителната и законодателната власт, способства за:

- гарантиране на независимостта на съдебната власт⁸,

- осигуряване на ефективност в работата на съдебната система, което е от полза за гражданите.

Някои съвети имат широки правомощия в управлението на съдебната система (България, Холандия, Кипър), докато други, напр. Белгия, правомощията са ограничени до формулирането на становища или препоръки по различни въпроси.

В рамките на тези отговорности някои съдебни съвети или съдебни администрации, напр. Ирландия, предприемат конкретни действия за повишаване на стандартите за качеството на предоставяните правни услуги: оптимизиране на бюджетните ресурси, въвеждане на информационни технологии, мерки за преодоляване на забавянията и повишаване на ефективността в действието на съдебната система.

в. Допълнителни функции: бюджети на органите на съдебната власт

Някои от съветите (или съответните органи) функционират като органи с правомощия за назначаване на магистрати и провеждане на дисциплинарни производства срещу тях (напр. Франция и Италия), докато други имат по-активна роля по отношение на бюджета на съдебната власт и общото финансово и административно управление на съдилищата, включително въпроси като жилищно настаняване, квалификация, автоматизация и др. (напр. Швеция и Дания).

1. 
   Взаимодействие с държавния глава: единствено в Италия и Франция съветът на съдебната власт се председателства от държавния глава. Важно е да се подчертае обаче, че във Франция президентът на Републиката е гарант за независимостта на магистратите и Висшият съвет на магистратурата му оказва съдействие пи изпълнението на тази задача (Конституция на Франция, чл. 64).
   

1. 
   Взаимодействие с Парламента:
   

1. 
   Становища по законопроекти. В Белгия, Италия, Полша и Испания Съветът представя на Парламента становища по законопроекти.
   

в) Отчетност. В Испания Съветът представя на Парламента годишен доклад.

Италианският съвет прави понякога общ преглед на състоянието на съдебната система и чрез министъра на правосъдието представя на Парламента доклад с констатациите.

г) Бюджет. В Унгария Парламентът одобрява бюджета на Съвета.

1. 
   Взаимодействие с министъра на правосъдието.
   

1. 
   Член на Съвета. Обикновено министърът на правосъдието не е член на Съвета. Той може по своя инициатива или на Съвета да участва в някои заседания, но без право на глас.
   

1. 
   В Полша министърът е член на Съвета и има правомощия за назначаването на председателите на съдилищата, тяхното прехвърляне или промяната на функциите им.
   
2. 
   В България министърът председателства Съвета, но няма право на глас. Съгласно чл. 130а на ЗСВ
   (Нов - ДВ, бр. 27 от 2006 г.) Министърът на правосъдието:
   1. предлага проект на бюджет на съдебната власт и го внася за обсъждане във Висшия съдебен съвет;
   2. управлява имуществото на съдебната власт;
   3. може да прави предложения за назначаване, повишаване, понижаване, преместване и освобождаване от длъжност на съдии, прокурори и следователи;
   4. участва в организирането на квалификацията на съдиите, прокурорите и следователите;
   5. (отм. - ДВ, бр. 12 от 2007 г.).
   
3. 
   В Дания министърът определя управленските насоки, които да следва Съветът.
   

В по-голямата си част членовете на съветите на съдебната власт са изборни или по право (напр. в България членове по право са председателят на Върховния касационен съд, председателят на Върховния административен съд и главният прокурор. Такова е положението и в Унгария, където членове на Съвета на съдебната власт са председателят на Върховния съд, министърът на правосъдието, главният прокурор и председателят на Националната асоциация на адвокатите. Членове по право има и в съветите на Франция (президентът на Републиката е председател на Съвета, а министърът – заместник-председател) и на Италия (президентът и председателят на Касационния съд, който е и главен прокурор).

Съставът на повечето съвети е смесен – членове-магистрати и такива, които не са магистрати (напр. Белгия, Италия, Холандия, Испания, Унгария). Членовете-магистрати в повечето съвети са съдии и прокурори. В Холандия, Испания, Полша членовете на съдебните съвети са само съдии.

Има три вида системи за назначаване на членовете на съветите: при първия назначенията се правят най-вече от парламента (напр. Испания, където парламентът представя номинациите на краля: преобладаващата част от членовете са магистрати), при втория – от президента (напр. Кипър, където функциите на съдебен съвет са в правомощията на Върховния съд, чиито членове се определят и назначават от президента), а при третия вид системата е смесена. При едни системи от последния вид някои от членовете се избират от магистратите, а други – от изпълнителната власт (напр. Унгария); при други системи част от членовете се избират от магистратите, а други – от парламента (напр. Белгия, България, Италия и Полша).

Съдебният съвет на Белгия се състои от равен брой членове-магистрати, избрани от магистратите, и членове, избрани от Парламента. В България част от членовете се избират от Народното събрание, а останалите – от магистратите (разпределени между съдии, прокурори, следователи). В Италия също членовете-магистрати се делят на две професионални групи (двама съдии от Касационния съд, четирима прокурори и десет съдии от съдилища). Във Франция съставът на Съвета включва 16 членове, от които 4-ма не са магистрати и 12 са магистрати (съдии и прокурори).

Броят на членовете варира от 15 в Унгария до 44 в Белгия.

Структурата на всички съвети се състои от две части: отдели и/или комисии, които изпълняват задачи, свързани с отчетността и проверките/проучванията, и пленарните заседания, на които се вземат решения. В Унгария магистратите, които не са изборни и заемат позициите на ръководители на дванадесетте вътрешни отдела, изпълняват съвещателни функции за целите на пленарните заседания. Испанският съвет има свой собствен инспекторат.

Обикновено административният персонал е с автономен статут.

2. Вътрешни правила

Повечето съвети имат свои собствени вътрешни правила – не са разписани в закон – които уреждат отношенията между отделите и/или комисиите и функционирането на пленарното заседание, както и начина на гласуване (напр. в България, Полша, Обединеното кралство, Унгария). В други страни дейността на съвета е уредена в закон и частично във вътрешен правилник (напр. във Франция, Италия, Латвия и Испания). В Белгия организацията и функционирането на Съвета са уредени както в конституцията, така и в закон.

В повечето страни е установена система на контрол върху актовете на различни органи: в Унгария това е Сметната палата, в Испания – гражданското отделение на Касационния съд; Административният съд.

В други страни актовете на Съвета не подлежат на контрол. Такива страни са Кипър, Холандия и Полша.

В Белгия на контрол подлежат само някои конкретни актове: Държавният съвет контролира актовете, свързани с управлението на административния персонал и договорите за обществени поръчки, а контролът върху актовете за изразходването на бюджетните средства се упражнява от Комисията по счетоводство в Камарата на представителите.

4.1. Първата отговорност включва управлението на човешките ресурси в съдебната система, по-специално подбора (организирането на изпитите за назначения) и назначаването на магистрати (конкретно, съдии в първоинстанционните съдилища), обучението (начално и такова за повишаване на квалификацията) и дисциплината.

Две основи категории отговорности:

• 
  Първо, на повечето членове на Съвета се възлагат задачи по подбора и назначаването на магистрати. В тази област има някои различия, особено по отношение на прехвърлянето и назначаването на съдии, които не са професионални юристи.
  
• 
  Второ, в страните, където функционират съдебни администрации, а не съвети, тази отговорност не е поверена на съдебната администрация, въпреки че в някои случаи тя има връзки с органа (често от съвещателно естество и съставът на администрацията е предимно магистрати), който отговаря за номиниране на кандидатите за съдебната система.
  

Някои от институциите имат и широки правомощия по отношение на повишаването на квалификацията (професионалното развитие) на магистратите (Белгия, Испания, Унгария, Дания, България, Кипър, Полша, Италия). Това е важен аспект на управлението на човешките ресурси в съдебната система. Тази отговорност обаче често се изпълнява посредством образователна институция. Трябва да се отбележи също, че в някои страни (Белгия, Полша, Финландия) в известна степен в обучението участва и министерството на правосъдието.

4.3. Често се поставя въпросът за възлагането на отговорността по дисциплинарните производства срещу магистрати. Някои съвети имат дисциплинарни правомощия (България, Испания, Полша и Кипър). В повечето страни обаче дисциплинарните производства се провеждат от самите органи на съдебната власт.

4.4. Трябва да се отбележи, че няма единство при международното взаимодействие в сферата на общото и съдебното сътрудничество (с Европейската съдебна мрежа). Въпреки че повечето институции развиват свои дейности по международното сътрудничество, Министерството на правосъдието често има широки правомощия в тази насока. Има два съвета обаче (Испания и Унгария), които са пред останалите в това отношение, тъй като имат свои стратегии за сътрудничество и участват в провеждането на дейности по линия на международното сътрудничество.