Графика № 10: Интерпретация на фактите, отчитани като напредък- ВнП, общ преглед

Описаната по-горе постоянстваща относително положителна тенденция, в известен смисъл, е нарушена при оценката на темпа на постижението на трите страни в областта на върховенство на правото. Защото това бе само едната страна на същностно противоречивата ситуация. През тази призма на разглеждане – темп на промените, тук вече, освен познатите ни две средни категории от скалата – „напредък, усилия“ и „бавно, мудно постижение“, се появяват конкретни случаи, попадащи в категориите „липса на постижение“ и „връщане назад“. Важно е да се подчертае, че въпреки делът от случаите на „липса на напредък“ (3,4 на сто), категорията „напредък, усилия“ е с 8 пъти повече от „бавно, мудно постижение“. Отново същественото в това дялово разпределение е, че общата му структура свидетелства категорично за добре изразена тенденция за преобладаване на положителните процеси, въпреки ясната противоречивост на ситуацията.

С други думи, регистрираната ситуация е същностно противоречива. От една страна, отново да има свидетелства за съществени нюанси на различие при съпоставката с процесите на демократизация, при това неблагоприятни за страните от региона⁵². Същевременно, от друга страна, налагащата се обща тенденция, (т.е. основното в наблюдаваната ситуация), е типологическата еднородност на забележимо отместване в положителна посока. Но само по отношение на условния и умерен напредък, защото за качествена промяна, каквато се предполага в перспективата на очакването за пълноценна европеизация, не може да става и дума.

Графика № 12: Оценка на темпа на постижението – ВнП, общ преглед

В светлината на гореизложените факти, няма да е изненада, че спомената вече тенденция на посредственост (буквално, позициониране по средата на скалата за напредък) е още по-ясно изразена чрез степента на категоричност на оценката на ЕК за напредъка в областта на върховенството на правото. В този случай, отново също както и при процесите на демократизация, не са представени двете крайни категории, на категорично положителна и категорично отрицателна оценка. Все пак трябва да се отбележи, че в над 80 на сто от случаите и при върховенството на правото се отчита известно постижение, но и то е с уговорки.

Както и при демокрацията, така и при върховенството на правото се наблюдава близо 100-процентово съответствие между изложените факти и дадената оценка, от което следва, че ЕК се справя отлично със задачата да оценява напредъка на страните-кандидатки към членство. Но, когато става въпрос за предоставянето на съвети и препоръки за дължими промени към тези страни, се откроява относително ниският процент на наличие на конкретни препоръки. При все това, при върховенството на правото процентът на конкретните мерки все пак е двойно по-висок – 27,6 на сто, докато при демокрацията е едва 13,8 на сто.

Тази разлика между отношението на ЕК към демокрацията и върховенството на правото в наблюдаваните страни проличава и от гледна точка на съдържателния характер на препоръките: при върховенството на правото случаите, в които не е отправена конкретна препоръка, са много по-малко – 6,6 на сто, докато при демокрацията липсата на конкретна препоръка се констатира в близо 30 на сто от случаите. Тази разлика в резултатите отново свидетелства за чувствителност от страна на ЕК при третирането на напредъка в областта на демокрацията и в областта на върховенството на правото. Най-често срещаните препоръки за върховенството на правото са свързани с привеждането в действие и изменението на съществуващото законодателство. Препоръката за създаване на линии на отговорност и отчетност се среща приблизително в 13 на сто от случаите, което й отрежда второ място.

От гледна точка на инструментите, с които ЕС в лицето на ЕК насърчава реформите в сферата на върховенството на правото и демокрацията, общо за България, Сърбия и Македония, най-представеният е финансовата помощ, чрез различни програми и проекти, в 40,7 на сто от случаите, следван от провеждането на срещи, разговори и семинари, в 20,3 на сто от случаите. Това е неоспоримо свидетелство за реалната ангажираност на ЕС в процеса на демократизация. Но остава въпросът за принципните ориентири и приоритети на подхода, реализиран чрез използването на иначе мощен, сложен и диверсифициран инструментариум за добронамерено партньорство.

Графика № 15: Инструменти, с които ЕС/ЕК насърчава реформи в сферата на демокрацията и ВнП, общ преглед

При съпоставката между напредъка на страните-кандидатки от Югоизточна Европа в областта на демокрацията и в областта на върховенството на правото, регистриран чрез използваните в емпиричното изследване показатели, ясно се очертават няколко важни смислови акцента:

а) Самото дялово присъствие на проблема за демокрацията и върховенство на правото и гражданско общество в текста на докладите свидетелства за по-високо приоритетно значение, което ЕК отдава на върховенството на правото и гражданското общество⁵³ спрямо фокусираното внимание пряко върху демокрацията;

б) В качествен смисъл, оценката на ЕК за напредък – отвъд конкретните нюанси на различие и многозначност - е типологически сходна, еднопорядкова при демокрацията и при върховенството на правото. Тя е същностно амбивалентна като отражение на противоречивостта в тенденциите на промени в наблюдаваните ситуации. От една страна, при цялостната оценка на напредъка за върховенството на правото леко преобладава положителният тон, а при демокрацията – критичността, намираща израз в уговорки, забележки и констатации за мудност и недостатъчност. Същевременно, от друга страна, по отделните параметри за върховенството на правото се регистрират и не малко случаи, попадащи в категориите за връщане назад и липса на напредък. Ако трябва да обобщим, както при демокрацията, така и при върховенството на правото в региона не може да се говори за добър напредък като цялостна картина, а по-скоро за наличието на относителен напредък. Съответно с тази обща структурна ситуация, най-често срещаният случай е тъкмо на „напредък с уговорки“;

в) И при демокрацията, и при върховенството на правото се наблюдава акцентиране върху законодателната инициатива като основополагаща за напредъка на страните-кандидатки към членство;

г) При оценката на напредъка в сферата и на демокрацията, и в сферата на върховенството на правото се наблюдава доминиращото отсъствие на ясно изразен характер (обикновено отсъстват двете крайности в отговорите). Това означава, че като цяло, за трите страни, не се забелязва нито драстично изоставане, криза, нито ясно откроим успех;

д) Въпреки сходната обща оценка за цялостната ситуация, намираща израз в структурната еднопорядковост на дяловите разпределения на случаите, може да се говори за висока чувствителност и съдържателно диверсифициране от страна на ЕК при третирането на напредъка в областта на демокрацията и в областта на върховенството на правото. Основанията за това твърдение са две: Първо, защото, както вече бе показано, при върховенството на правото има случаи, които попадат в крайните категории на връщане назад и липса на напредък, каквито няма при демокрацията. Второ, защото при върховенството на правото отправените конкретни препоръки са близо два пъти повече, отколкото при демокрацията, въпреки като цяло ниският процент на наличие на конкретни препоръки от страна на ЕК.

След като дотук бе очертана общата регионална рамка/норма на процесите на европеизация чрез демократизация и усилия за утвърждаване върховенство на правото, то става много важно да се проследи има ли основание твърденията в научната литература, че основният принцип на провежданата от ЕС политика на разширяване към Югоизточна Европа е именно все по-диференцираният подход, отчитащ спецификите на всяко национално общество (Vachudova 2003; Jacoby 2004; Hughes et al. 2005; Noutcheva 2012; Gateva 2015).

2. 
   Съпоставка на резултатите от анализа на докладите на ЕК по страни:
   

Същевременно, по-същественото е тъкмо в съдържанието на детайлите, отвъд проявленията на общото правило. От получените резултати, представени по-долу в графики, е видно, че всяка от трите страни има различна линия на развитие, макар и не драстично различаваща се от останали, т.е. в условните рамки на регионалната „норма“, очертана от анализа по-горе.

1. 
   Процесите за укрепване на демокрацията, през призмата на оценките на ЕК – сравнение по страни
   

Тази графика отлично илюстрира наличието на три, отчетливо различни национални ситуации, изразени в характерната структура на дяловите разпределения на констатациите на ЕК. Българската цялостна картина отразява ясно и недвусмислено отчетлива тенденция на добре изявен, нарастващ напредък – лява асиметрия (А=-0,857). Сръбската картина отразява обратната, но също така ясна тенденция на доминация на слабият напредък – дясна асиметрия (А=1,5). А македонската ситуация се характеризира с тенденция на леко изразен подобряващ се напредък. Точно това е една от най-ярките прояви на категориална, типологическа еднаквост, съдържаща същевременно съществени съдържателни нюанси на различия между случаите в рамките на регионалната норма. Ако при България се наблюдава два пъти по-нисък процентен дял на категорията „малък“ (33 на сто) спрямо „известен, определен“ (67 на сто) напредък, то при Сърбия резултатите се преобърнати и се наблюдава обратната тенденция - 11 на сто „добър“ и 22 на сто „известен, определен“ спрямо 67 на сто „малък“ напредък. Макар и по този начин Сърбия да се отдалечава от България, то сравнителното й изоставане не я прави по-сходна на Македония, където процентите са почти поравно разпределени в категориите „няма напредък“ (27,3 на сто), „малък“ (36,4 на сто) и „известен, определен“ (36,4 на сто), което е свидетелство за съвсем различна обща картина. За разлика както от България, така и от Македония, Сърбия обаче е единствената страна, при която има поне един случай на добър напредък в областта на демокрацията. От тези данни прави впечатление сравнително по-ниската оценка за напредъка на Македония. Това е силно емпирично свидетелство за детайлизирането и диференцирането на предприсъединителната условност на ЕК (Gateva 2015), която регистрира различия в представянето на страните и те от своя страна се отразяват при оценката.

Детайлизирането на предприсъединителната условност, прилагана за Сърбия и Македония, в сравнение с България, проличава и при посочването на причините за липса на напредък. При България, в сферата на демокрацията, в нито един от случаите не са посочени такива. Това може би се дължи и на сравнително по-доброто представяне на страната, но въпреки това, както се вижда от оценката на напредъка, той остава далеч от добър. При Македония, в близо 50 на сто от случаите, това, което възпрепятства демократичното развитие на страната, е „наличието на вътрешно-политическа криза или проблем“.

От гледна точка на факторите, отчитани като напредък в областта на демокрацията, в общия анализ за трите страни бе констатирано приоритетното значение на преноса на европейското законодателство за напредъка на кандидатстващите страни към членство в ЕС, което също така е характерно за самия подход на политиката на Източното разширяване. Въпреки отчетеното първостепенно значение, най-общо казано, на преноса на европейско законодателство, емпиричните данни за отделните страни разкриват и различни нюанси на законодателната инициатива. При България, в близо 80 на сто от случаите водещ фактор е „създаването на административна структура“. Този фактор е сред основните и при Сърбия, и Македония, но и при двете страни на първо място по важност, с около 80 на сто е „приемането на законодателство“, което е двойно повече, отколкото при България. България на свой ред е с най-висок процент на „приемане на стратегии“ – 56 на сто, което също я отличава от другите две страни. „Изменението на съществуващото законодателство“ също е сред водещите фактори, отчитани като напредък и при трите страни, като водещото място се заема от Македония.⁵⁵

Същата тенденция, както вече бе коментирано и в общия преглед на региона, се наблюдава и при оценката на размера на постижението/напредъка в областта на демокрацията. При анализирането на размера на напредъка по отделните страни отново се потвърждава постоянстващият модел на типологично сходство между трите страни, при който България и Македония са на двата крайни полюса, а Сърбия варира между тях. В конкретния случай с напредъка към демокрацията, Сърбия се доближава повече до резултатите, постигнати от Македония, (съответно - 55,6 на сто и 54,5 на сто „известен, определен“ напредък в Сърбия и Македония), срещу 78 на сто в България. И при трите страни имаме отчетлива тенденция на доминация на „известен напредък“ над „скромен, малък напредък“. Съществената разлика е, обаче, в силата на изразеност на общата тенденция – в случая с България тя е особено силна поради отношение между двете стойности на дяловите разпределения от над 3,5 пъти по-силно изразен „известен напредък“. Докато силата на преобладаващата тенденция в Сърбия и Македония е изразена много по-слабо в разликата между процентните дялове от порядъка на 11 процентни пункта за Сърбия и 9 процентни пункта за Македония.

Сходна картина, от гледна точка на липсата на двете крайни категории, така и от гледна точка на междинното позициониране на Сърбия, се наблюдава и при оценката на темпа на постижението и областта на демокрацията. И в трите случая имаме явна тенденция на напредък, но степента на интензитета на тази тенденция е съществено различна. Съответно и структурата на дяловите разпределения в констатациите на ЕК е отчетливо различна. В случая България отново се позиционира изцяло в категорията „напредък, усилия“, докато при Македония преобладава напредък, но при отчетлива поляризация на съдържащата се в констатацията на ЕК имплицитна оценка, поради случаите на липса на напредък, които даже доминират над мудния напредък. При Сърбия не се наблюдава липса на напредък, но и тенденцията за отчетливо доминиране на напредъка е съществено по-слабо изразена, в сравнение с България. Но пък е открояващо се различна от Македония, в която ситуацията е същностно противоречива, въпреки слабото доминиране на положителната тенденция на напредък.

В общия преглед за трите страни бе подчертана важността на почти 100 процентовото съответствие между фактите и оценката, която ЕК дава. При разглеждането на резултатите за отделните страни е видно, че единственото изключение при демокрацията се отнася до Сърбия, където в един от случаите е регистрирано, че „оценката се базира на твърдения в бъдеще време, представени като факти“.⁵⁶

Много съществена особеност на подхода на ЕК е, че въпреки недостатъчно доброто представяне на Сърбия и Македония в напредъка им към членство в ЕС, в близо 90 на сто от докладите и за двете страни не се разпознава наличието на конкретна препоръка, а по-скоро абстрактни твърдения, констатации или дори липса на препоръка в един от докладите за Македония. Според характера на препоръките на ЕК за преодоляване на проблеми в сферата на демокрацията данните за Сърбия са сходни с тези на Македония и се различават значително от България. Основната разлика е високият процент на наличие на „констатации без ясно откроими препоръки“ – 67 на сто и 55 на сто в Сърбия и Македония срещу 11 на сто в България. Всъщност, ако разгледаме разновидностите на този понятиен индикатор като особена форма на условна ордиална скала, съобразно силата на конкретност на отправената препоръка, то бихме установили, че структурата на дяловите разпределения е силно изтеглена към преобладаване на конкретността в българския случай, но само в съпоставителна степен спрямо сръбския случай. При сръбския случай пък разпределението на случаите е изтеглено отчетливо в обратната посока, докато македонският случай е, по същество, израз на още по-силна изразена тенденция за преобладаваща липсата на препоръки. С други думи, в тази плоскост на разглеждане, позицията на ЕК към България и към Сърбия представлява два типологически различни случая, въпреки че различията между тях са изразени в степен на силата на диференцираните сумарни становища. А македонският случай е само екстремум на, изразената и към Сърбия, сложна и нюансирана, но преобладаващо безсъдържателна позиция на ЕК.

Графика № 21: Характер на препоръките за преодоляване на проблем – демокрация, сравнение по страни



Съдържателният характер на препоръките и за трите страни затвърждава липсата на конкретика в препоръките на ЕК, поради факта, че в 67 на сто от случаите за България, 45 на сто за Сърбия и 64 на сто за Македония, не са посочени конкретни мерки, които да допринесат за напредъка на страните в областта на демокрацията. Приоритетно важно за ЕК при препоръките, отправяни към България, е „привеждането в действие на законодателството“, но първостепенното значение на тази препоръка значително намалява при Сърбия и Македония. Сред основните препоръки за Сърбия, които не се срещат при България и Македония, са „приемането на ново законодателство“ и „привеждането в съответствие“, докато при Македония най-често срещаните препоръки са „постигане на независимост в работата на институциите“ и „развитие на социален диалог и диалог между институциите“.

*

Основните смислови акценти от съпоставката на напредъка към демократизация между България, Сърбия и Македония, разгледани в съпоставителна перспектива, са следните:

б) Различията в оценката на ЕК за напредъка на трите страни в областта на демокрацията е свидетелство за съдържателно детайлизиране на предприсъединителната политика. Това означава, че политическата оценка на ЕК се основава на коректна, съдържателно диференцирана интерпретация на регистрираните факти за сложния, противоречив и нееднозначен напредък на всяка от трите страни.

В началото на процеса на Източното разширяване към европеизацията се е гледало през призмата на триединството на критериите от Копенхаген (Maresceau 1997; Cremona 2003), измежду които обаче икономическото изравняване/догонване е фактическият приоритет. Това се вижда от структурата на бюджета на програма ФАР като дялови пропорции между инвестициите в икономическо преструктуриране и в укрепване на демокрацията (Hughes et al. 2005). Обаче след поуките от отказа от обещани реформи във вече приетите в ЕС посткомунистически страни, както и от тези след присъединяването на България и Румъния, ЕК се е преориентирала в приоритетно внимание към върховенство на правото (Chiva and Phinnemore 2012; Gateva 2015). Въпросът е обаче дали обособяването на императиви за реформите в тази сфера⁵⁷ означава и по-особена тежест и съдържателна специфика в оценките за процесите в нея. Въпросът не може да се реши абстрактно, защото в концептуален план, както посочихме в теоретичната част на дисертационния труд, съвременната литература настоява за прякото обвързване между качеството на демокрацията и реалното върховенство на правото. Дали тази нова парадигма вече се превърнала и в ориентир при провеждане на практическите политики за разширяване на ЕС, този въпрос остава отворен за емпирично проучване.

2. 
   Процесите за утвърждаване на върховенство на правото, през призмата на оценките на ЕК – сравнение по страни
   

В известна степен тази разлика е очаквана, предвид предприемането на нов подход от страна на ЕК спрямо страните от Западните Балкани⁵⁸. За значението, което ЕК отдава на въпросите, свързани с демокрацията и върховенството на правото, може да се съди и по броя страници, които са отредени на тези въпроси в докладите. От данните е видно, че, поучавайки се от предходния опит, особено този с България и Румъния и поради кризата в приложението на МСП (Racoviţă 2011; Ganev 2012; Tanasoiu & Racoviţă 2013; Dimitrov et al. 2014; Dimitrov et al. 2016), ЕК започва да отдава все по-голямо значение на демокрацията и върховенството на правото при страните от Западните Балкани. В случая с България минималният брой страници, свързани с тези въпроси в някои случаи е едва 5, докато при другите две страни е 13 и 17, т.е. между 2,5 и повече от 3 пъти. Средният брой страници, посветени на темата при България, Сърбия и Македония е съответно 18, 20 и 26, което може да се тълкува като нарастване на важността, която ЕК отдава на тези проблемни области като основни предпоставки за напредък към членство в ЕС.

В докладите за напредък към членството в ЕС на Македония и Сърбия, въпросите, свързани с върховенството на правото са разделени в две глави: „Съдебната система и основните права“ (Глава 23 от Acquis Communautaire) и „Правосъдието, свободата и сигурността“ (Глава 24), докато за България, както и за останалите страни от Петото разширяване, те са обобщени в обща Глава 24 „Сътрудничество в областта на правосъдието и вътрешните работи“. Това разделение и по-детайлизирано анализиране на напредъка в тези области е и елемент, но и олицетворение на т.нар. нов подход на ЕК, който отрежда приоритетно значение на въпросите, свързани с върховенството на правото.

Друг важен елемент от този нов подход е, че спрямо сегашните страни-кандидатки ЕК се опитва да избегне подхода на европейската интеграция отгоре-надолу чрез включването на други заинтересовани страни, като организации на гражданското общество, в допълнение към националните правителства и централни държавни администрации. Тази промяна в подхода ясно се вижда и от получените данни – единствено в докладите за напредъка на България и първите три доклада за Сърбия не се разпознава отчетливо присъствие на темата за гражданското общество. В докладите за Сърбия и Македония често темата за гражданското общество дори е обособена в отделна точка от доклада. При кодирането на данните от докладите на ЕК се забелязва, че колкото по-често се подчертава важността на ролята на гражданското общество в рамките на един доклад, толкова по-голям е броят на тези доклади измежду всички, което още веднъж подчертава нарастващата приоритетна роля на гражданското общество. Както бе отбелязано и по-горе, случаите, в които важността на ролята на гражданското общество е подчертана само един път, два пъти или дори не е подчертана, се отнасят единствено до България и един доклад за Сърбия от 2010 г.

При анализа на напредъка към демократизация на България, Сърбия и Македония бяха очертани постоянстващи модели на сходства и различия между трите страни, при които, като общо правило България и Македония са в двата крайни полюса, а Сърбия се позиционира по средата, в някои случаи доближавайки се повече до едната, в други, до другата. Подобна картина се наблюдава и при оценката на напредъка в областта на върховенството на правото, където България и Македония отново са двете крайности, а Сърбия е по средата. И при трите страни става дума за проява на обща преобладаваща тенденция, но във всяка една от трите силата на изразеност на тази тенденция е отчетливо различна като структура на дяловите съотношения между разновидностите на съответния понятиен индикатор. Ето и конкретните емпирични проявления на тази обща тенденция:

При България се наблюдава по-ниска представеност на категорията „малък“ (22 на сто) спрямо „известен, определен напредък“ (67 на сто, т.е. доминацията е от порядък на три пъти) и „добър напредък“ (11 на сто), т.е. силно изразена доминация на междинния, среден напредък. Обаче не бива да се пренебрегва и фактът на два пъти по-силната представеност на малкия над добрия напредък. Докато при Сърбия сумарното постижение е още по-скромно; налице е ясно изразена тенденция за безусловна доминация на категорията „малък“ от 78 на сто над следващите „определен“ и „добър напредък“ с дялове от по 11 на сто. При Македония проблемността на напредъка е още по-силно изразена, но чрез структурно изразена тенденция с обратна посока; там има лека тенденция за преобладаване на подобряващ се напредък, но пък тази положителна тенденция включва дела от 18 на сто „връщане назад“. Както при демокрацията, така и при върховенството на правото в региона, става дума за сложно диференцирана картина, очертаваща обща тенденции на подобрение, но – преобладаващо в условен и различен национален смисъл, а и на успех от твърде скромен порядък. Отново виждаме едновременното проявление и на регионалната норма, и на националните съществени различия. И ще използваме случая да отбележим още веднъж двойната значимост на този факт – като индикатор за добрата чувствителност на инструментариума за наблюдение на ЕК и, от тази позиция, като индикатор за важността на различията на процесите в утвърждаване на върховенството на правото във всеки национален случай.