Графика № 1: Оценка на напредъка – демокрация, общ преглед

От смислова гледна точка е важно да се коментира, че макар да изглежда логично слаба развитост на една социална практика да получава малко внимание, то в случая би следвало да е обратното: приоритетното значение, което се отдава на демокрацията в процеса на европеизация на кандидатстващите за членство в ЕС страни (Kochenov 2004; Rupnik 2010; Carrera et al. 2013) прави неразвитостта на местните демокрации дължим предмет на особено внимание и фокусирано вникване в своеобразието на локалните ситуации от страна на ЕК. Това означава, че следва да сме особено внимателни към начина, по който Комисията третира проблема с демокрацията в наблюдаваните страни и по-общо в региона като цяло.

Макар и ЕК да има забележки по отношение на напредъка в сферата на демокрацията, в близо 70 на сто от случаите не се посочва причина/и за липса на напредък. В случаите, когато такава причина е посочена, то на първо място тя е свързана с наличието на вътрешно-политическа криза, местни проблеми или партийни разделения. На второ място по честота на посочванията, която може да бъде разглеждана като симптоматична за тежестта на съответния фактор, с близо два пъти разлика в посочванията обаче, е неизпълнението на предходни препоръки на ЕК. Последното по дялова значимост и, съответно, по придавана политическа значимост, като основна причина за слабостта на напредъка - с два единствени случая - е неприето законодателство или неприлагането на такова.

Най-съществените факти, общо за 29-те доклада, които ЕК отчита като напредък в областта на демокрацията, са на първо място приемането на закон, с 22 на сто от случаите, 20 на сто - създаване на административна структура и 15,4 на сто - изменение в законодателството. С други думи, общо въведените промени по законодателен път съставляват повече от една трета от източниците за подобряване на демокрацията в кандидатстващите за членство в ЕС страни. Може да се каже, че специализираната академична литература за европеизацията на страните членки, в известен смисъл, ни подготвя за тези резултати, тъй като има поне две различни логики за приоритетността на законодателната инициатива⁴⁸.

Първо, още от времето на Споразуменията за асоцииране, но особено отчетливо в хода на подготовката за членство в ЕС, преносът на европейското законодателство, Acquis Communautaire communautaire, е основен инструмент за европеизация на кандидатстващите страни (Hughes et al. 2005; Grabbe 2006, Sedelmeier 2011). Дори самата ЕК пояснява смисъла на абстрактния Копенхагенски критерий „способност да се изпълняват ангажиментите от членството в ЕС“ чрез процесите на пренос и прилагане на общностното законодателство.⁴⁹ Тоест самата тежест, която Комисията придава на реформения потенциал на законодателството, обуславя акцентът върху този инструмент, включително по отношение на задачите по промяна на качеството на демокрацията.

Второ, отново, както е добре изяснено в специализираната литература, поради основната роля на ЕК като „локомотив на разширяването“ (Hughes et al. 2005; Grabbe 2006; Pridham 2007), тя приоритизира преноса на законодателството, защото то позволява да прояви водещата си ролята, съобразно обхвата на правомощията и компетентностите си. Тоест тя слага особена тежест върху онова, което е в обсега на специфично нейния начин на работа. Същевременно, този начин на процедиране е и относително най-лесен, като се има предвид огромния обхват на дължимите секторни реформи, а освен това позволява и относително обективна сравнимост на напредъка в конкуриращите се за достъп до ЕС страни. Отделно от това в литература се отбелязва и насрещният интерес на самите страни да заместват дълбочинните структурни реформи на европеизацията с пренос на законодателство, което пък позволява „европеизация на хартия“ (Rupnik 2007; Dimitrova 2010; Dimitrova & Buzogany 2014; Tomini 2015; Ágh 2016a). При „европеизацията на хартия“ ЕК приоритизира създаването на институции и приемането на закони като основни индикатори за отчитане на напредък към дължимата европеизация.

Погледнато в тази перспектива, поведението на ЕК по отношение на напредъка на наблюдаваните страни в областта на демокрация е просто потвърждение за постоянството в рамковия подход на политиката за разширяването на ЕС.

Отделно от това обаче остава интересният въпрос каква е съдържателната специфика на наблюдаваната от ЕК регионална ситуация.

Нека започнем от най-простото – какви конкретни факти Комисията приема за свидетелства за напредък. Напомняме, че тези факти следим с индикатор за условен „размер“ или „характер“ на постиженията. Обща тенденция за региона е категоричното позициониране на решаващото мнозинство от случаите по средата на скалата, която интерпретира фактите, отчитани като напредък в сферата на демокрацията. Статистическата среда на множеството от емпирични случаи съвпада доста плътно със средата на оценъчната скала. Условната регионална норма очертава процес, отчетлива тенденция на преход от обещания към конкретна работа, но същевременно практически свършеното остава преобладаващо в полето на малките постижения, а честотата на позоваванията рязко намалява с прехода от голям обхват на напредъка към цялостен прогрес.

Графика № 2: Интерпретация на фактите, отчитани като напредък – демокрация, общ преглед

„Средата“ в случая може да бъде разчетена като относителна посредственост на постиженията - тя не е равносилна на развитие, но пък нито е признак за наличие на тежка криза, а представлява, преобладаващо, набор от „направени първи стъпки“. Сумарният процент на случаите, попадащи в категориите, свидетелстващи за значим напредък при демокрацията, е 29 на сто, срещу 37 на сто на случаите с позициониране по средата, а и 34 на сто, които са най-отдалечени от прогреса. Очертава се едно почти Гаусово разпределение, което по принцип отразява „нормален случай“, т.е. липса на статистически значима асиметрия/зависимост, която да бъде тълкувана като откроен положителен или отрицателен характер. Уговорката „почти“ е задължителна, защото всъщност регистрираното разпределение на случаите очертава слабо изразена тенденция на превес на усилията, намеренията и обещанията над реалния напредък в сферата на демокрацията, който ЕК наблюдава.

Налице е и допълнително свидетелство за тази типологически характерна за региона тенденция на, условно казано, „посредственост на напредъка“ = позициониране на мнозинството от случаите по средата на ордиалната скала, чрез която го отчитаме. Става дума за емпирично регистрирания факт, че не е посочена - в нито един от докладите – която и да е от двете крайности по отношение на категоричността на оценката на ЕК за напредъка в областта на демокрацията, тоест, на категорично положителна и категорично отрицателна оценка. Все пак трябва да се отбележи, че в над 80 на сто от случаите при демокрацията се отчита някаква форма на „известно постижение“, но и то е с уговорки. Хипотетично възможната ситуация - напредък, без каквито и да е уговорки, напълно отсъства от докладите на ЕК за трите страни за разглеждания период.

Тъкмо от гледна точка на проблема за смисловата съгласуваност на общата политическа интерпретация на оценките на ЕК, разпръснати в десетките страници на докладите, е много важно, че подобна картина се очертава и по отношение на оценката, която отчита постижението/напредъка чрез индикатор, който можем условно да наречем „размер“. Този понятиен индикатор, припомняме, има следните емпирични разновидности - голям, известен, определен; малък, недостатъчен, скромен, ограничен и липсва, (плюс - не може да се отчете).

Постоянстващият характер в оценката на ЕК, съдържаща се в направените конкретни констатация, която се позиционира леко към полюса на напредъка, но със съществени резерви и уговорки, е още веднъж засвидетелстван от анализа на разпределението на случаите по условния индикатор – „темп на постижението в областта на демокрацията“. Тук също отсъстват двете крайни категории на „бързо постижение“ и „връщането назад“. Високата дялова изразеност на напредването е компенсирана от 7%-тната представителност на категорията „липсва“. При все това обаче, разпределението на случаите тук е безусловно свидетелство за наличието на ясно изразена, доминираща положителна тенденция от гледна точка на темпа на постижението – класическа лява асиметрия на разпределението (L-разпределение). Цялостният смисъл на наблюдаваната картина може да се обобщи чрез крайно нееднозначна теза: силно изразена тенденция за отместване в положителна посока и забързване, но все още в рамките на преобладаващо изоставане, в което началните стъпки, усилията и намеренията преобладават над големите постижения и необратимия успех. Подчертаваме, че това е условната сумарна квалификация, която ЕК прави на наблюдаваната в региона ситуация.

По този начин регистрираното от проведеното изследване „междинното позициониране на трите страни по отношение на напредъка в демократизацията им“ се потвърждава от два реда емпирични факти - веднъж беше засвидетелствано от гледна точка на характера на фактите, отчитани за измерители на напредъка, а във втория случай, от гледна точка на условна интегрална оценката, която самата ЕК дава на наблюдаваните процеси.

Това е важно да бъде отбелязано поради пословичната непрозрачност на методологията, по която ЕК преминава от факти, получени чрез наблюдение, към политическите оценки (Maniokas 2004, Kochenov 2014). В конкретния случай виждаме много висока степен на смислова съгласуваност - между многообразието на емпиричните наблюдения на EK, от една страна, а и, от друга страна, общата политическа оценка, която тя дава.

Поне в полето на процесите на демократизацията на наблюдаваните страни проведеното изследване установява една сложна, съществено нюансирана оценка, която е едновременно и диверсифицирана, но и смислово съгласувана с изходните факти. Както се вижда на следващата илюстративна графика, множеството на оценките са всъщност поляризирани, но с категорична доминация на положителните над отрицателните като, все пак, всеки от двата вида има своите уговорки. Еднозначно категоричните положителни и отрицателни оценки отново липсват. Тази емпирично регистрирана картина от конкретни оценки може да се обобщи като условна, обща амбивалентна оценка с ясно преобладаване на „положителната оценка с уговорки“ – положителните оценки доминират - като дял - в порядък от осем пъти над отрицателните.

В обобщение, получените резултати от проучването са интересни основно в два аспекта:

1) какви са фактологическите тенденции, отразени в докладите на ЕК;

2) въпросът за съответствието между изложените факти и оценката на напредъка, която ЕК дава на наблюдаваните страни от региона.

Да резюмираме проследените по-горе резултати от проучването: От гледна точка на фактологическото положение в наблюдаваните страни се очертава леко положително отместване по отношение на напредъка в областта на демокрацията, което е свързано основно с въвеждането на законодателни промени (най-вече поради своеобразната оптика на самото наблюдение - приоритетното значение, което традиционно се отдава на законодателната инициатива в процеса на подготовка за членство на страните-кандидатки). Качеството на демокрацията, разглеждано, за целите на настоящото проучване, като „условна регионална норма“, може да бъде описано като „отчетливо подобряващо се, но с уговорки“. Тази характерност на ситуацията проличава, както от порядъка на фактите като цяло (по вид, обхват/размер и темпо), така и от сумарната структура на оценките на ЕК за тези факти, потвърден и от качеството на самата пряко давана оценка от Комисията.

Значително по-положителен за хода на разширяването на ЕС е вторият получен емпиричен резултат, отразяващ качеството на работата на „локомотива на разширяването“. Ако в академичната литература по въпроса се разпознава ясно очертана теза за неконсистентност на оценките на ЕК (не само сред критици и скептици като Коченов, Придъм, Хюс, Саси, Гордън, Маниокас, но и сред поддръжниците на разширяването чрез предприсъединителна условност – Грабе, Гатева, Димитрова), нерядко - поради подвластност на партийно политически и гео-политически съображения (Pridham & Gallagher 2000), то в рамките на настоящето проучване получените данни свидетелстват за 93%-ово съответствие между фактите и оценката от страна на ЕК. С такъв процент успеваемост ЕК би била оценена като „отличник“, в каквато и метрика да бъде мерен нейният резултат.

Обаче ролята на ЕК в процеса на разширяване на ЕС има особеност. Тя не се изчерпва само с наблюдение и оценка, а се предполага, че ще се допълва с партньорство към кандидатстващите страни в подготовката им за членство в Съюза. Негова основна цел е да се дават ориентири, а при възможност - и съвети за необходими мерки, относно посоката и начина на действие на правителствата, провеждащи политиките за реформи и европеизация на националните общества. Оттук става много съществено дали, доколко и как ЕК изпълнява тази втора половина от очакваната от нея роля.

Ако изложеното по-горе е една несъмнено положителна констатация за подхода на ЕК спрямо страните-кандидатки, то още следващият въпрос (относно условната консултантска роля на Комисията) откроява един явен проблем. В приблизително половината от регистрираните случаи ЕК не отправя конкретна препоръка за компенсиране на изоставането и постигане на по-устойчив и видим напредък в областта на демокрацията. Налице е отново ясно разпознаваема обща тенденция в асиметрията на разпределението на случаите - колкото по-безсъдържателна и абстрактна е като тип даваната препоръката, толкова по-често се среща този тип в докладите. Едва в 13,8 на сто от случаите има наличие на конкретна мярка, което е повече от три пъти по-малко от общите констатации, а при 3,4 на сто изобщо не присъстват препоръки в сферата на демокрацията.

Графика № 7: Характер на препоръките за преодоляване на проблем – демокрация, общ преглед

За да се оцени съдържателният характер на препоръките на ЕК, е използван широк спектър от възможности: Законодателство – приемане на ново законодателство; Законодателство – изменение на съществуващо законодателство; Законодателство – да се приведе в съответствие; Законодателство – да се приведе в действие; Засилване на административния капацитет – обучение, ноу хау; Засилване на административния капацитет – оборудване; Засилване на административния капацитет – създаване на структура – агенция, звено, отдел и др.; Финансиране: Повече финансиране, задействане на финансови инструменти; Международно сътрудничество; Постигане на независимост; Създаване на линии на отговорност и отчетност; Развитие на социалния диалог, диалога между институции; (плюс - Не са посочени конкретни мерки – продължаване на усилията, политическа воля и т.н.).

Изненадващо е, че въпреки широкия спектър от възможни препоръки, най-популярната сред тях е тъкмо липсата на конкретна препоръка в сферата на демокрацията, при близо 30 на сто от случаите. На второ място, с далеч по-нисък процент е абстрактната препоръка за „развитие на социалния диалог, диалога между институции“ и едва на трето място, при 13 на сто от случаите е посочена съществено важната препоръка за „създаване на линии на отговорност и отчетност“. Тази структура на отправяните препоръки, казано преднамерено меко, едва ли може да се разглежда като израз на добро разбиране на естеството на проблемната ситуация в наблюдаваните общества.

В обобщение на проведения дотук анализ може да се каже, че резултатите от изследването имат два основни смислови акцента:

а) от една страна, страните, кандидатстващи за членство в ЕС, са преобладаващо скромни и тромави в напредването към стандартите за качество на демокрацията, каквото ЕК очаква от тях, но напредват, най-вече следвайки препоръките за законодателни и институционални инициативи, препоръчани от Комисията.

В същото време, но от друга страна:

б) самата ЕК е отличник по отношение на наблюдението над хода на процесите в тези страни и показва изключително висока степен на смислова съгласуваност между наблюдаваните факти и политическата им интерпретация. Но пък докладите, в които тези факти и интерпретации са разгърнати в поредица от конкретни твърдения, не дават основание да се смята, че ЕК достатъчно добре се ориентира в спецификата на проблемната ситуация, в която нейните препоръки трябва да ръководят местните субекти в процеса на европеизация и приближаване към стандартите за качество на демокрацията в ЕС⁵⁰.

В този смисъл, в получената емпирична картина намираме основания за хипотеза, че мудният напредък към демократизация на наблюдаваните общества едва ли се дължи единствено или основно на вътрешните им спънки. Начинът на провеждане на политиката за разширяване на ЕС, под водещата роля на ЕК, също е част от проблемната ситуация, в една или друга степен.

2. 
   Процесите за утвърждаване на върховенство на правото, през призмата на оценките на ЕК
   

При анализа на сходствата и различията между начина, по който ЕК интерпретира и насърчава напредъка в областта на демократизацията и на върховенството на правото, на първо място трябва да се започне със самото дялово присъствие на проблема, намиращо израз – не на последно място - в интензитета на споменаване на думите демокрация, върховенство на правото и гражданско общество в текста на докладите. Без да е единствен или достатъчен индикатор, това все пак е показателно – както за дяловата тежест на обсъжданата проблематика, така и за важността, която се отдава на тези теми от страна на ЕК.

Съдейки по броя на споменаванията на демокрация и върховенство на правото общо във всичките 29 доклада, може да припомним вече цитирания факт, че приоритетно значение е отредено на върховенството на правото, което е споменато с 57 позовавания повече. Рамковото условие за този приоритет вече бе посочено по-горе – първо, фундаменталната роля на съюзното право за конструирането и функционирането на самия ЕС (като създадена и развиваща се именно чрез договори и законодателство социално-политическа реалност), но второ, също и опитът от изминатия път на ЕК в провеждане на политиките за разширяване. Тук обаче е интересно не общото правило, а особеният регионален случай.

При съпоставката между сумарните оценки за напредък в сферата на демокрацията и сферата на върховенството на правото се вижда няколко важни акцента:

На първо място, като цяло е видно доминиращото отсъствие на ясно изразен, еднозначен характер на наблюдаваните процеси. Както и при случая с демократизацията, ЕК констатира едновременно разнокачествени тенденции и регистрира, като цялостна картина, амбивалентни ситуации, но с лек превес на положителните тенденции (обикновено отсъстват двете полярни крайности на скалите). Това означава, че като общ типологичен казус, общо за трите страни, не се забелязва нито драстично изоставане или дълбока криза, нито ясно откроим успех. Налице е поредно потвърждение на констатацията за разпознаваема обща „посредственост на напредъка“.

Графика № 8: Оценка на напредъка – ВнП, общ преглед

Второ, въпреки типологическата еднопорядковост на двата разглеждани случая – демократизация и процес на утвърждаване върховенството на правото – ситуациите не са напълно идентични. Разликата се корени в това, че вътре в рамките на тази сходна, съществена амбивалентност на ситуациите, при върховенството на правото все пак съвсем леко преобладава сумарният положителен тон (52 срещу 48 на сто), докато при демокрацията съотношението клони малко повече в критичното поле (55 срещу 45 на сто). За сметка на това обаче, при демокрацията в 10,3 на сто от случаите „няма напредък“, но пък напълно отсъства „връщането назад“. При върховенството на правото съотношението между тези категории се преобръща – „липса на напредък“ не е регистрирана, но за сметка на това фигурира категорията „връщане назад“, която е представена в 6,9 на сто от случаите. С други думи ситуацията в полето на върховенство на правото е едновременно и леко по-добре, и отчетливо по-зле от тази, в полето на демократизацията, т.е. тя е малко по-остро противоречива.

Тази изключително странна емпирична картина е много важна в две отношения: първо, конкретните стойности на дяловите разпределения в двата случая са доста различни, т.е. налице са нюанси на структурни/дялови различия в цялостната картина, но въпреки това тези различни дялови стойности описват по същество еднопорядкови ситуации, в типологически план на разглеждане. Второто, липсата на пълна симетрия в дяловите разпределения е пряко свидетелство, че сумарните оценки на ЕК, съдържащи се в констатациите, са израз на многообразието в предметното съдържание на ситуациите, подложени на наблюдение демократизация и върховенство на правото. Те не са израз на общата перспектива, на инструменталната оптиката за наблюдение на проблемните зони (както би могло да се предположи, поради сходността на регистрираните качества).

Графика № 9: Оценка на напредъка – сравнение между демокрация и ВнП, общ преглед

Както при анализа на напредъка в областта на демокрацията, така и при върховенството на правото, в приблизително 70 на сто от докладите не е посочена причина за липса на напредък. Разликата се състои в това, че, ако такава причина все пак бъде посочвана, то при демокрацията е свързана основно с „наличието на вътрешно-политическа криза, проблеми или разделения“, докато при върховенството на правото като основна причина е посочвано „неизпълнението на предходни препоръки“.

От 15 възможни опции, най-съществените фактори, които ЕК отчита като напредък в областта на върховенството на правото общо за трите страни са „приемането на закон“ - 17,6 на сто, „изменението в законодателството“ - 17,6 на сто и „създаването на административна структура“ - 16,8 на сто. Вижда се, че ситуацията отново е типологически еднородна с наблюдението върху сектора на демократичните промени в структурен план, отвъд разликите в конкретните дялови стойности. Това отчетливо акцентиране върху законодателните промени като водещи при напредъка към членство в ЕС е свързано с няколко отделни фактора.

Първо, много е важно, че промените в посткомунистически общества, сами по себе си, трябва да имат законова форма, ако реално скъсват с традицията на авторитарно-командните режими и социалните процеси се регулират по демократично-правов път. Второ, в рамките на обществата на страните от ЕС има вековна традиция на върховенство на правото и поради това вярата в силата на закона е много голяма, а и основателна. Поради двете е логично европеизацията да се мисли чрез създаване на законодателство и да е ориентирана към него като основен приоритет. Отделно от това, трето, както вече бе посочено по-горе, ЕК има интерес това да е основно съдържание на процеса, защото има и експертни компетенции, и институционални правомощия, съобразно статута й, но и натрупан опит от мониторинг над преноса на законодателството в предишни години. От друга страна, припомняме, е интересът на страните-кандидатки, за които приемането на закони е най-удобният начин да отговарят на възлаганите им изисквания, без дълбочинна промяна, водени от желанието за постигане на крайната цел – най-бързо членство в ЕС. Цялата тази амалгама от предпоставки прави преносът на законодателството на ЕС в страните-кандидатки да изглежда естествен, самоочевиден императив.

По отношение на фактите, които ЕК интерпретира като напредък в областта на върховенството на правото, обща тенденция за региона е категоричното позициониране на мнозинството на случаите по средата на скалата за този индикатор. Сумарният процент на категориите, свидетелстващи за прогрес при върховенството на правото, е 26 на сто, срещу 47 на сто позициониране по средата и 26,5 на сто, които са най-отдалечени от прогрес. Това е вече типично, класическо Гаусово разпределение на случаите, свидетелстващо за липса на особеност в наблюдаваната ситуация. Статистическата нормалност на разпределението на случаите тук е само още по-отчетливо изразена от онази, която вече бе констатирана и при демокрацията, което означава, че и тук не се наблюдава нито ясно изразен прогрес, нито драстично изоставане. Ако разглеждаме обаче тази номинална скала като условно ордиална скала, то няма съмнение, че е налице картина на умерено, но несъмнено положително напредване.