Графика № 22: Оценка на напредъка – ВнП, сравнение по страни

Детайлизирането на предприсъединителната условност, прилагана за Сърбия и Македония, в сравнение с България проличава и в областта на върховенството на правото, когато се посочват причините за липса на напредък. При България в нито един от случаите не са посочени такива, a при другите две страни, липсата на напредък се дължи основно на „неизпълнение на предходни препоръки“, в 18 на сто от случаите. При Сърбия основните причини освен „неизпълнение на предходни препоръки“, липсата на напредък се дължи и на „технически условия“ в 22 на сто от случаите.

Както бе установено в общия анализ за трите наблюдавани страни и при сравнението им от гледна точка на напредъка към демократизация, основното, което ЕК разпознава като признак на напредък, е акцентирането върху преноса на европейско законодателство и подобряването на административния капацитет. От гледна точка на факторите, отчитани като напредък в областта на върховенството на правото „приемането на стратегии“ е отчетено като напредък основно за Сърбия – 56 на сто, докато за България този процент е 33 на сто, а при Македония не е отчетен такъв факт. В областта на върховенството на правото напредъкът и на трите страни се дължи основно на „приемането“ и „изменението на законодателството“, а на второ място по важност са различни аспекти на „засилване на административния капацитет“: „създаване на административна структура“ – и за трите страни; „подобрения в техническата база“ и „увеличаване на броя на служителите“ – за България и „обучения“ – при Сърбия и Македония.

При палитрата от варианти за характера на фактите, отчитани като напредък в областта на върховенството на правото, отново се разпознават оформилите се модели на сходства и различия между трите страни, които бяха описани при сравнението на напредъка на трите наблюдавани страни към демократизация. Българският случай е концентриран върху „общия напредък“ и „направената първа стъпка“, което я доближава до категорията „прогрес“. Македония отново са позиционирани в другия край на скалата, тъй като при нея преобладава „положеното усилие“ за напредък, без ясно разпознаваеми признаци за „прогрес“. Сърбия отново е по средата, като в случая се доближава повече до Македония. Ако отново разгледаме тази номинална скала като условна ордиална скала, то ще видим, че профилът от дялови разпределения за България е позициониран отчетливо близо към положителния полюс; Сърбия е отместена - спрямо България - леко в обратната посока, а същото това отместване е още по-силно изразено при Македония. Но и при трите страни структурата на дяловите разпределения изразява обща положителна тенденция, отвъд съществените акценти на различията помежду им.

Установената смислова съгласуваност в очертаната от емпиричните факти картина се потвърждава и по отношение на оценката чрез условния индикатор за размера на постижението в областта на върховенството на правото. В българския случай е регистрирана силна тенденция на доминация на нарастващ напредък. Спрямо този индикатор Сърбия е различна от България, тъй като нейните резултатите свидетелстват за тенденция на доминация на скромният напредък. При все това, този отчетливо по-слаб напредък е все пак по-добро постижение в сравнение с Македония, където тенденцията е също за доминиране на нарастващият напредък, но включва и дял от 18,2 на сто случаи, в които напредък „липсва, не може да се отчете“. С други думи, както се вижда от графиката по-долу, разпределението на случаите е структурно различно в конкретните стойности на дяловите разпределения (и съответно, на пропорциите между тях), но общият характер на тенденциите, изразявани от структурата от дялови разпределения, е идентичен с този по предишния параметър.

При оценката на темпа на постижението в сферата на върховенството на правото отново проличава детайлизирането в подхода за реализиране на предприсъединителната политика на ЕК. Тъкмо по отношение на този параметър на наблюдаваните промени, освен двете средни категории на „напредък, усилие“ и „бавно, мудно постижение“, само за Македония са регистрирани и случаи на „липса на напредък“, а дори и на „връщане назад“. От гледна точка на темпа на постижението, България отново е другата крайност на Македония, с 100 процентова представеност на категорията „напредък, усилия,“ а Сърбия реализира тенденция на подобряващ се напредък, поради съотношението между муден и реален напредък в пропорция от 1 към 2 (33 на сто „бавно, мудно постижение“, срещу 67 на сто „напредък, усилилия“). Накратко, на графиката по-долу просто е най-ясно видна същата структурно изразена тенденция, за която ставаше дума и в предишните два случая: параметрите на конкретните дялови разпределения са съществено различни, но изразяваните от тях социални реалности постоянстват като отчетливи типологични ситуации, въпреки че са регистрирани с различни индикатори.

От данните за степента на категоричност на оценките на ЕК за напредъка на трите страни в областта на върховенството на правото отново проличава подчертаната в общия преглед в началото на тази глава, присъща на подхода на ЕК спрямо оценяването на напредъка диференцираност и нюансираност на констатациите. Вече отбелязаната сложност в оценяването отвежда към нееднозначни оценки, които не могат да се разчетат като ясно положителни или ясно отрицателни⁵⁹. В случая с върховенството на правото отново не са представени двете крайни категории на „категорично положителна“ и „категорично отрицателна“ оценка. Оценките за България и Сърбия са 100% „положителни с уговорки“, а при Македония има и 27 на сто „отрицателни оценки с уговорки“. Регистрирането на отрицателни оценки, макар и с уговорки, в случая с Македония не може да бъде изненада в светлината на всички останали данни, представени тук – както по отношение на детайлите в характерните особености на националните случаи, така и по отношение на способността на мониторинга на ЕК да отразява коректно и нюансирано съществените различия в тези случаи.

Регистрираното от проведеното изследване детайлизиране на предприсъединителната политика на ЕК е постоянстващо, тъй като за него може да се съди, както от гледна точка на характера на самите факти, отчитани като напредък, така и от гледна точка на условна измерителна оценката, която самата ЕК дава на наблюдаваните процеси. Това от своя страна е свидетелство за смисловата съгласуваност на предоставяната от страна на ЕК политическа оценка, тъй като означава, че сумарните, условно цялостни оценките за отделните страни съответстват на реално регистрираните конкретни факти. Тези факти дават (или не дават) основание за отчитане на напредък в областта, както на демократизацията, така и на върховенството на правото.

Графика № 26: Степен на категоричност на оценките – ВнП, сравнение по страни

Както бе констатирано при общия преглед и при напредъка към демократизация на отделните страни, така и при разглеждането на резултатите за отделните страни в областта на върховенството на правото се наблюдава почти пълно съответствие между фактите и оценката, предоставяна от страна на ЕК. Трябва да се отбележи, че единственото изключение при върховенството на правото се отнася до Македония, където в един от случаите е регистрирано, че „оценката се базира на твърдения в бъдеще време, представени като факти“.

Въпреки очертаната консистентност на оценките на ЕК, при изследването на характера на препоръките, които ЕК отправя към страните-кандидатки в областта на върховенството на правото, отново се наблюдава тенденцията на липса на конкретика. Особено отчетливо тази тенденция е проявена при Македония - в над 80 на сто от случаите се среща „абстрактна препоръка“ или „констатация, без ясно откроима препоръка“.

В по-общ план, като цялостна картина, тук резултатите повтарят очертаното при анализа на положението по отношение на демокрацията – като тип подход, отвъд различията на конкретните дялови пропорции, в които се съдържа позицията на Комисията, явяваща се резултат от този нейн подход. Ако отново разгледаме тази номинална скала като скрита ордиална скала по оста конкретност на препоръката през абстрактност до липса на препоръка, ще видим, че тук при България просто е по-силно изразена, отколкото при демокрацията, условната тенденция за леко преобладаваща по-голяма съдържателност на препоръките. За разлика от случая със Сърбия, при която регистрираме тенденцията за категорично преобладаваща абстрактност. Същата тенденция в случая с Македония е дори допълнително влошена. Парадоксът е, че там, където експертната консултация на ЕК е най-необходима, поради тежестта на проблемната ситуация, тя всъщност е най-оскъдна.

От съдържателна гледна точка, вътре в рамките на препоръките на ЕК в областта на върховенството на правото, в случаите, където те са налични, вече не се наблюдава силно изразена липса на конкретика. Отново приоритетно важно и за трите страни е законодателството и неговото „привеждане в действие“, а за България и Сърбия препоръките са свързани и с „приемането на ново“, „изменението“ и „привеждането в съответствие на законодателството“. Препоръките за България и Сърбия се отличават от тези за Македония и по акцентирането върху „развитието на социалния диалог и диалога между институциите“. За Македония отново, както и в областта на демокрацията, приоритетно остава и „постигането на независимост на институциите“. Важно е да се подчертае, че при демокрацията се отчита много по-изразена липса на конкретика, докато при върховенството на правото ЕК вече отправя по-често по-конкретни препоръки към страните-кандидатки. Това е допълнително свидетелство (освен по-голямото дялово присъствие на въпросите, свързани с върховенството на правото в текстовете на изследваните доклади) за приоритетното значение, което ЕК отделя на върховенството на правото, в сравнение с демокрацията.

Според позоваванията в докладите върху инструментите, с които ЕС/ЕК насърчава реформите в областта на демокрацията и върховенството на правото, най-високата ангажираност е адресирана към Сърбия, следвана от България и едва на трето място е Македония, която отбелязва най-лоши резултати по останалите критерии. Като цяло, основният инструмент, с който ЕС насърчава реформите, е свързан с предоставянето на финансова помощ.

*

Анализът на емпиричните данни за напредъка на България, Сърбия и Македония от гледна точка на върховенството на правото потвърждава основните заключения, които бяха изведени от същия анализ в сферата на демокрацията, а именно:

б) При анализа на докладите се наблюдава значително нарастване на важността на въпросите, свързани с върховенството на правото, а още повече - с гражданското общество в Сърбия и Македония, спрямо България (и като честота на посочване, и като отделяно внимание чрез брой страници на съответните пасажи и раздели).

г) Свидетелство за нарастване на чувствителността на ЕК при оценяването на напредъка, което предполага, че се взимат под внимание различните особености на трите отделни страни, е каскадата от показатели, отчитащи отчетливо по-бавният напредък на Македония тъкмо в областта на върховенството на правото, регистриран в ежегодните мониторингови доклади. Като цяло, въпреки отчетливите положителни тенденции, които доминират във вариращи степени, и трите страни са все още далеч от прогрес в сферата на върховенството на правото. Обаче при Македония в тази сфера се констатира и липса на напредък, и дори връщане назад.

д) Донякъде парадоксално, точно в този национален случай, в който вътрешното развитие на реформите в особено висока степен зависи от външните насърчения и препоръки, тъкмо там ЕК е най-въздържана да прави конкретни препоръки и да се ангажира с протичащите процеси. Тази констатация идва като потвърждение на, отбелязаната още в началото на Източното разширяване на ЕС, политика на пределна предпазливост при всяка следваща стъпка (Maresceau 1997; Smith 2003).

3. 
   Обобщение за резултатите от емпиричното изследване
   

Като илюстрация на установените при емпиричното изследване постоянстващи модели на сходства и различия може да бъдат приведени цитати, извадени от текста на докладите, които също така са използвани при придаването на числова стойност по отделните индикатори. Извадка от най-често използваните изрази за описание на напредъка в България включва: „България отговаря на критериите от Копенхаген, въпреки че са необходими още усилия в борбата срещу корупцията и реформата на съдебната власт.“ (1998: 55); „Въпреки взетите от правителството мерки, са необходими значителни по-нататъшни усилия, за да се постигнат резултати в борбата с корупцията.“ (1999: 13); „България изпълнява политическите критерии от Копенхаген. Въпреки това, е необходимо да се предприемат по-нататъшни усилия за укрепване на правовата държава…“ (1999: 16); „Продължава напредъка от миналата година…, но са необходими допълнителни усилия…“ (2000: 79); „В някои области се наблюдаваше развитие, но все още няма основание за промяна на цялостната оценка от миналата година, за това, че са необходими по-нататъшни усилия за създаване на силна, независима, ефективна и професионална съдебна система, способна да гарантира пълно съблюдаване на върховенството на закона, както и на ефективно участие във вътрешния пазар.“ (2001: 23); „Корупцията остава проблем и България трябва да продължи да полага съгласувани усилия за изпълнение на мерки в това отношение.“ (2003: 160 и в почти всички доклади за напредък към членство); „все още са необходими значителни усилия“ (2004: 30); „ „корупцията продължава да бъде причина за безпокойство“ (2005: 11); „След доклада от октомври 2005 г. е постигнат напредък в редица области, включително реформата в съдебната система ... Въпреки това остават някои нерешени въпроси. “ (2006: 13).

Изведените цитати, които под една или друга форма са постоянстващи във всичките доклади за напредък на България към членство ЕС, потвърждават още веднъж изводите от емпиричното изследване. Макар и страната да се доближава до постигането на напредък, то не може да се говори за наличието на прогрес, а единствено за напредък с уговорки. Най-често уговорките са свързани с проблемите в областта на правосъдието и вътрешните работи. Дори в последните доклади за напредък продължава да има сфери, които „будят притеснения“, а препоръките на ЕК обикновено не са свързани с конкретни параметри на промяна, а с „необходимостта от значителни усилия“.

В случая с Македония и изведените цитати, които са показателни за оценката, която ЕК дава през отделните години за напредъка на страната към членството в ЕС, отново се наблюдава отсъствие на категорично положителна оценка. За разлика от България, където самите изрази, съдържащи се в оценката, по-скоро свидетелстваха за надграждане на напредъка и наличие на известен напредък, в случая с Македония става въпрос по-скоро за ограничен напредък, направена стъпка или положено усилие. И в този случай цитатите затвърждават изведените заключения от емпиричните данни за цялостното по-лошо представяне на страната, според оценките на ЕК, което в някои случаи се характеризира с отрицателно движение: „Наблюдава се известен напредък...“ (2006: 25); „Направени са стъпки...“ (2006: 43); “Наблюдава се малък напредък...” (2006: 49); “Необходими са значителни усилия...” (2006: 50); „Не са предприети стъпки...“ (2007: 8); “Необходими са повече усилия...” (2007: 10); “Като цяло реформите постепенно се изпълняват ... Въпреки това има ограничени резултати...” (2007: 10); “Бе постигнат известен напредък ... Въпреки това, съдебната власт продължава да страда от сериозни недостатъци ” (2007:10); „Въпреки това не е постигнат напредък в…“ (2008: 11); „Положени са усилия…“ (2008: 12); „Като цяло страната е умерено напреднала в тази област…“ (2008: 63); „Бяха предприети допълнителни стъпки…“ (2009: 12); „Въпреки това са необходими допълнителни усилия…“; „Бе постигнат добър напредък …“ (2009 г.); „Като цяло е постигнат по-нататъшен напредък ... Но са необходими значителни по-нататъшни усилия…“ (2009: 12); „Необходими са по-нататъшни усилия…“ (2010: 12); „Положени са усилия…“ (2010: 12); „Ключови дългосрочни реформи в тази област вече са приключили ... Въпреки това има опасения за...“ (2013: 10); „Има известно развитие…“ (2013: 47); „Има сериозни опасения...“ (2014: 1); „Остава от съществено значение да се предприемат решителни стъпки …“ (2014: 1); „Въпреки това продължават да съществуват сериозни предизвикателства, които в някои области се увеличават.“ (2014: 2); „Бяха направени допълнителни подобрения…“ (2014: 2); „Съществува риск от изоставане в някои области, включително съдебната система и борбата с корупцията.“ (2014: 48); „Страната е умерено подготвена…“ (2015: 5); „…има известно ниво на подготовка…“ (2015: 5); „Наблюдава се изоставане“ (2015: 5); „съществуват опасения относно начина, по който правилата се прилагат на практика“ (2015: 14); „Демокрацията и върховенството на правото са постоянно оспорвани“ (2016: 4); „Страната е умерено подготвена…“ (2016: 4); „Необходими са повече усилия на практика“ (2016: 5); „Съдебната система на страната има известно ниво на подготовка. Въпреки това изоставането продължи и това буди притеснения. “ (2016: 5).

Илюстрация на оценката на напредъка на Сърбия може да бъде намерена в следните цитати: „Като цяло е постигнат известен напредък…“ (2008: 11); „Постигнат е малък напредък в…“ (2008: 51); „Сърбия е постигнала малък напредък в съдебната реформа.“ (2012: 9); „Трябва да бъдат приети допълнителни мерки“ (2012: 9); „Като цяло бе постигнат малък напредък, най-вече в прилагането на ново законодателство, насочено към подобряване на ефективността на съдебната система“ (2012: 11); „Сърбия е предприела нови стъпки…“ (2013: 8); „Налице е известен напредък в областта на съдебната система и основните права.“ (2013: 48); „Необходими са допълнителни усилия“ (2013: 53); „Налице е силен политически импулс за борба с корупцията“ (2014: 1); „Заинтересованите страни, включително гражданското общество са все по-ангажирани в предприсъединителния процес“ (2015: 4); „Сърбия е умерено подготвена в сферата на реформирането на публичната администрация“ (2015: 4); „Съдебната система на Сърбия има известно ниво на подготовка“ (2015: 11); „Необходими са допълнителни стъпки за преодоляването на политическото влияние“ (2016: 4); „Корупцията продължава да бъде сериозен проблем“ (2016: 4).

Представеното по-горе емпиричното изследване не включва времеви анализ на тенденциите, отразени в докладите на ЕК, тъй като разпределението на случаите не образува множества, а съдържа единични стойност за всяка от годините, което не позволява коректен количествен анализ в диахронен план. Общото наблюдение при демокрацията е за постепенна промяна в оценките на напредъка от „малък“ към „известен, определен“. Изключение от тази тенденция е Македония, където се наблюдава „липса на напредък“ през последните години. Промяната в оценките при върховенството на правото през годините е по-хаотична – при България преобладава основно наличието на „известен, определен“ напредък и „добър“ в годината преди членството, при Сърбия доминира основно наличието на „малък“ напредък, а при Македония се наблюдава основно отрицателно движение през годините, от „известен, определен“ напредък към „малък“ и дори „връщане назад“ през последните две години. При постоянството на подхода на ЕК към всяка една от страните, тези данни свидетелстват за значителна доза правота в тезата на Седелмайер (2011), че потенциалът за преобразуващо въздействие на ЕС е силно диференциран като краен резултат от наличните локални фактори.

От методологическа гледна точка е особено съществено, че в нито един от случаите, за която и да е от страните, за която и да е от двете големи теми, по който и да е от използваните индикатори, не се получават дялови разпределения, които да са буквално еднакви. Конкретните дялови параметри винаги са различни в зависимост от спецификата на регистрирания чрез съответния индикатор социален параметър на проблемната ситуация. Това многообразие от дялови стойности изключва вероятността, относителното постоянство на регистрираните модели и тенденции да е инструментален ефект, т.е. резултат от неспособността на изследователския инструмент да улавя съдържателното многообразие на конкретните социални ситуации. При тази методологическа предпоставка, вече става особено съществено многообразното проявление (в съответните дялови разпределения) на устойчивите тенденции и сложно нюансираните модели на напредък към демократизация и утвърждаване върховенството на правото: национално специфични модели на положително отместване, с уговорки, бавно и с малък мащаб, а понякога – и противоречиво. Налице е тенденция (с различна - във всеки национален случай - сила) към разпознаваем, отчетливо изразен напредък, който все още не е отвел към еднозначен и необратим прогрес.

*

В заключение може да се каже, че двете основни хипотези при провеждането на емпиричното изследване – за нарастване на значението, което ЕК отдава на върховенството на правото в процеса на подготовка на страните, кандидатстващи за членство и за процеса на детайлизиране на предприсъединителната условност са потвърдени от емпирично получените резултати. Аргумент в подкрепа на първата хипотеза е самото дялово присъствие на проблема за демокрацията и върховенство на правото и гражданско общество в текста на докладите. То свидетелства за по-високо приоритетно значение, което ЕК отдава на върховенството на правото и гражданското общество спрямо демокрацията. Тази констатация от своя страна може да бъде тълкувана като положително развитие за прилагането на предприсъединителна условност. Както видяхме от теоретичния обзор в първата част на дисертационното изследване, но и в главата, посветена на поуките, които могат да се извлекат от опита с Източното разширяване, изводите и в двата случая водят към установяването на върховенство на правото като основен елемент на една качествена демокрация и съответно, основна предпоставка, без която не може да се говори за европеизация на обществата, дори и вече членки на ЕС.

Разбира се, освен положителните изводи, свързани с двете основни хипотези, в рамките на проведеното емпирично изследване се потвърждават и други допускания, които не са толкова положителни за изпълнението на ролята на ЕК като дирижираща процеса на подготовка за членство. Въпреки че напредъкът и на трите наблюдавани страни към членство в повечето случаи не е определян като добър или значителен, очакването, че не до там добрата оценка ще бъде съпроводена от посочването на причини за липса на напредък не се оправдава, тъй като в повечето случаи не са посочени такива. Същевременно се потвърждава хипотезата за смисловата съгласуваност в оценките на ЕК, която, по отношение на наблюдението над хода на процесите в трите страни показва изключително висока степен на смислова съгласуваност между наблюдаваните факти и политическата им интерпретация.

Друга потвърдена хипотеза, която е свидетелство по-скоро за недостатъците на предприсъединителната политика на ЕС, в лицето на ЕК е свързана с липсата на категоричност в оценките на ЕК. Това от своя страна затвърждава вече установената практика на употреба на политическа коректност от страна на ЕК като форма на партньорство с местните правителства и съответно свидетелства за липсата на напредък в посока по-стриктно прилагане на условията за членство.

При анализа на получените данни не се оправдава и очакването за ролята на ЕК като партньор на кандидатстващите страни в подготовката им за членство в ЕС чрез предоставяне на ориентири за действие, тъй като емпиричните данни свидетелстват, че в повечето случаи ЕК не отправя конкретни препоръки към тях в докладите за напредък към членство, от които правителствата да се ръководят с цел ускоряване на напредъка. Обратното, емпиричните данни свидетелстват по-скоро за обратното – тъкмо където е най-необходима високата експертиза за политика на реформи, какъвто е случаят с Македония, ЕК е най-въздържаща се от конкретни препоръки.

Хипотезата, че ще се акцентира основно върху съответствието в законодателството и административния капацитет, като фактори, отчитани като напредък, е потвърдена от резултатите, получени по емпиричен път. Това се явява като потвърждение за постоянството в рамковия подход на политиката за разширяването на ЕС, при който ЕК приоритизира най-вече законодателната инициатива в напредъка към членство.

Основният аргумент в подкрепа на хипотезата за съдържателната диверсификация и детайлизация на предприсъединителната условност е установеният, в резултат на емпиричния анализ, факт, че макар и трите наблюдавани страни да са типологично сходни, те (при постоянстващи модели на сходства) съществено варират вътре в рамките очертаната регионална „норма“. Макар във всеки един от разгледаните случаи сумарните становища на ЕК, отразени в дяловите пропорции, да варират повече в степен, отколкото като противоположни типове, все пак става дума за разпознаваемо различни становища, изразявани от структурите на дяловите разпределения с различаващи се профили от множество съставни елементи (т.е. комбинации от дялови пропорции по няколко емпирични индикатора за всеки понятиен индикатор). Това отново е положителна новина относно развитието на предприсъединителната условност, тъй като необходимостта от избягването на един универсален формален подход към страните-кандидатки бе многократно подчертавана, както в теоретичната част, така и като поука от опита от прилагането на такъв подход в случая с България и Румъния. Различията в оценката на ЕК за напредъка на трите наблюдавани страни в областта на демокрацията и върховенството на правото е свидетелство за съдържателно детайлизиране на предприсъединителната политика. Това означава, че политическата оценка на ЕК се основава на коректна интерпретация на регистрираните факти за сложния, противоречив и нееднозначен напредък на всяка от трите страни.