Източните разширявания на европейския съюз: особености на взаимодействието между Европейската комисия и страните кандидатки

Ако вземем предвид също етническия състав (многообразие) и разпространението на религиозни нагласи¹⁵, ще се убедим, че измежду всички страни, намиращи се в процес на преговори с ЕС, то Сърбия и България имат най-висока степен на съизмеримост.¹⁶ В този смисъл, ако проучването установи съществени различия по параметри на процеса на подготовка за членство в ЕС, то те би следвало да се интерпретират именно като характеристики на процеса, а не толкова на влияния от, външни към присъединяването, социални различия. Тъй като ЕК е наблюдавала България от 1998 до 2005г., т.е. разполагаме с 8 последователни доклада, то за целите на сравнителното изследване ще бъдат използвани първите осем доклада за Сърбия, от момент, в който тя е подложена на мониторинг от страна на ЕК.

Методологията на сравнителното проучване в настоящия случай е силно ограничена от липсата на съпоставима предходна изследователска традиция.

Поради съчетанието на два фактора:

– а) изключително съдържателно богатство на разнопорядковите факти, използвани от ЕК за целите на нейното оценяване

и

- б) много високата степен на идиосинкразия на изказа на самите оценки, в които фактическо положение, оценка и препоръки са в неустановени и неустойчиви пропорции,

Предходните проучвания на този документален материал, макар често да претендират, че са стигнали до анализ (Маниокас, Коченов, Гатева), като правило се свеждат до набор от отделни лични наблюдения върху конкретни съдържателни характеристики (например, конкретни или абстрактни наблюдения; видове препоръки и пр.) или стилистични особености на текстовете на докладите (политическа коректност на езика, неясни формулировки и пр.). Ясно разработен инструмент за анализ, влизащ в детайлите на работата на ЕК, който да позволява количествени измервания, се среща изключително рядко.¹⁷

Единственият предходен опит, който донякъде е съизмерим с изследователските цели и методологическите нагласи на екипа, реализиращ настоящето проучване, е този в проучването на докладите по Механизма за сътрудничество и проверка за България и Румъния (Димитров и колектив). Сходствата в ориентацията са няколко. Първо това е ориентацията към специфичния обект - да се проучва именно особеностите във взаимодействието между ЕК и наблюдавана страна чрез ежегодните мониторингови доклади. Второто сходство е в инструменталната ориентация - чрез определянето на единица за анализ да бъде цялостен абзац, а не отделна дума или смислово съчетание, (което е основната разлика между този метод на проучване и класическия количествен метод „анализ на съдържанието“).

Тъй като целта на проучването е да се уловят и регистрират максимално плътно всички присъстващи в текста смислови отношения, приема се, че носител на смисъл е именно цялостния параграф, отделните изречения на който като правило са взаимно проясняващи се или поне допълващи се. Но не са малко и случаите, в които в един абзац става дума за много различни неща.

Инструменталната задача, която изследването трябва да реши, е направа на аналитичен инструмент, който няма да свежда смисловото многообразие и нюансираност до само един доминиращ смисъл, а да улавя цялата нееднозначност и многопластовост на наблюденията, констатациите, оценките и препоръките на ЕК.

За постигането на тази инструментална цел предвиждаме използването на дихотомни алтернативи (да/не) за всеки възможен параметър на елементите, степените и фазите в наблюдаваната ситуация. С други думи, всеки конкретен абзац/позиция на ЕК ще бъде преобразувана в сума от дихотомни аналитични наблюдения по всички разпознати като значими параметри на съответните ситуации.

Същевременно основно изискване към този изследователски инструмент е да позволява регистриране на конкретните ситуации по начин, който преодолява конкретността на фактическото съдържание на всяка една ситуация (например, земеделие, енергетика, транспорт, конкуренция и пр.), за да позволи тяхното съпоставяне – както в синхронен план: между различните публични сектори, в които се провеждат евроинтеграционни реформи и политики, така и в диахронен план: между последователните ситуации на прогрес, напредък, застой или регрес на съответния публичен сектор в националното общество.

Още тук може да се каже, че създаването, а още повече – приложението на такъв изследователски инструмент е безпрецедентно в международен план самостоятелно научно предизвикателство, а при успех – би било именно безпрецедентно научно постижение.¹⁸

Отвъд тази основна методологическа задача пред проучването стоят и други задачи в съдържателен план от няколко различни порядъка:

• 
  Описателни задачи: да се направи категоризация - в аналитични изрази - на всеки един от структурните дялове на мониторинговите доклади, съобразно спецификата на социалната материя, разглеждана в тях. Тази изходна описателна работа е предпоставка за последващите сравнения и проверка на хипотези. В този смисъл, тя трябва да решава едновременно две задачи:
  

б) да позволява сравнимост между секторните ситуации (т.е. не какво е съдържанието на проблема или препоръката, а от какъв порядък са те, така щото типовете проблеми и препоръки да позволяват сравнението за напредъка или провала в различните секторни политики).

Обстоятелството, което изобщо позволява тази задача да има решение, е това, че във всички случаи става дума за провеждане на евроинтеграционни политики. Във всички тях има субекти на действието, нормативна база, институционален капацитет, човешки ресурси, политически програми и управленски инструментариум (институции, информационни и контролни механизми) и т.н. А към всеки един от тези елементи на публичните политики може да се намери констатация, проблем/и, оценка, препоръка, съответно констатации и препоръки, както към наблюдаваното състояние на политиката, така и към постигнатия напредък на нейната европеизация.

Тази описателна задача предполага на първо място аналитичното разпознаване на характерните форми за проявление на наблюдавания феномен, а освен това и степените/интензитет на проява на всяка една от тези форми.

• 
  Сравнителни задачи: въз основа на резултатите от решаването на горепосочените описателни задачи, да се направят сравнения между състоянията на всяка една от секторните политики, спрямо останалите, чрез които да се предложи своеобразна „топографска карта на подготовката за членство в ЕС“. Това означава да се откроят зоните на отчетлив напредък, на бавен напредък, на забавен и липсващ (за момента) напредък. Въз основа на тази аналитична картина на втори етап става възможно да се проследи динамиката на всяка една сфера на публична политика, а това отвежда към очертаване на трендове в развитието на националната ситуация като цяло, например:
  

• 
  устойчиво напредващи политики и реформи,
  
• 
  неустойчиво напредващи,
  
• 
  устойчиво забавени,
  
• 
  променящи темпа на развитието си
  
• 
  и пр.
  

Въз основа на така характеризираните в синхронен и диахронен план национални ситуации вече става възможно съпоставянето на двата национални случаи (България и Сърбия). Очакваният резултат от тази съпоставка е да се очертаят параметрите на постоянство и на промяна в начина на взаимодействие между националното общество и ЕК. Разпознаването на параметрите на постоянство и промяна в модела за взаимодействие ще отведе към постигане на основната цел на изследването – евентуални предположения за оптимизиране на подхода за провеждане на политиката за разширяване на ЕС.

Изрично трябва да се отбележи, че това сравнение между националните случаи ще бъде проведено както на равнище отделен индикатор, така и на равнище конкретни секторни политики, а така също и на равнище цялостна картина и нейната сумарно-съставна оценка от ЕК.

Именно за целите на тази, отвеждаща към крайната мисия на изследването, сравнителна задача е допълнително необходим втори етап на методологическо експериментиране и откривателство, за да може да се намери модел (формула) за преминаване от множеството отделни, конкретни аналитични наблюдения към интегрална картина за наблюдаваните национални ситуации – по сектори и в цялост, както за конкретна година, така и за цялостния период. Това може да се нарече интерпретативна задача върху интегритета на предварително произведената изследователска информация, т.е. изходната база данни от кодирани стойности на всички параметри.

Тук „интегрална“ следва да се разбира в английския смисъл на понятието integrity, включващо не само цялост, т.е. структурирана подреденост, а не просто механично множество/сума от аналитично разграничени описания. Очаква се единност в качеството, т.е. това предполага аналитично защитима процедура за преход от единичните качествени наблюдения към цялостна оценка, позволяваща „количествени“/рангови съпоставки. В този втори смисъл интегритетът вече означава ценностна/етическа вярност на агрегирания (чрез създадения за целите на изследването модел/формула) резултат. Инструментално произведената цялостна картина трябва да е вярна към качеството на наблюдаваната ситуация, отвъд многообразието на вариации по отделните параметри. Казано накратко, става дума за обоснован преход от няколко стотин, разминаващи се по смисъл, конкретни наблюдения към обобщаваща цялостна картина, която е основа за позицията на ЕК дали съответната страна в съответния момент е готова (или не) за членство в ЕС.

Тук стигаме и до един от най-важните аспекти на замисленото проучване, от гледна точка на нашата експертна оценката за начина на работа на ЕК в провеждането на разширителната политика. Става дума за интегритета в оценките, които самата Комисия дава ежегодно на кандидатстващите страни. Точно в горепосочения смисъл Комисията извършва преход от каскада единични наблюдения над твърде вариращи по съдържание и policy-потенциал параметри към обобщаващи констатации и оценки, придружени – като правило – от препоръки за подобряване на съответните национални ситуации. Както изрично и многократно се подчертава в академичната литература, отразяваща резултати от изследвания върху работата на ЕК (Маниокас, Димитрова, Грабе, Хюз и колектив, Коченов, Пападимитриу, Финемор, Гатева и др), тъкмо тук е най-голямото тайнство на процеса на формиране на оценките на комисията. Т.е. към днешна дата все още не се знае по какъв път и с каква устойчивост Комисията преминава от факти към оценки. Неясно е какви факти по какъв път отвеждат до какви оценки. В този смисъл изследването на интегритета, смислово-ценностното съответствие между изходна база данни и крайна оценка в работата на Комисията е изключително важна изследователска задача. Можем да я наречем финална, оценъчна задача.

Накратко, изследването си поставя едновременно описателни, сравнителни, интерпретативни и оценъчни задачи, които се надграждат една над друга. Само въз основа на изпълнения на целия комплекс от тези задачи би могло да се стигне до евентуалното формулиране на препоръки към усъвършенстване на разширителната политика на ЕС.

Работата по решението на тези задачи с оглед поставените изследователски цели бе извършена от екип в състав:

Проф. дсн Георги Димитров – ръководител

Доц. д-р Калоян Харалампиев – статистик

Доц. д-р Мирела Велева

Анна Плачкова – докторант от специалност Европеистика

Александра Петкова – студент от специалност Европеистика

Анна Ангелова – студент от специалност Европеистика

Деница Цанкова – студент от специалност Европеистика

Ралена Герасимова – студент от специалност Европеистика

Светлана Йорданова - – студент от специалност Европеистика

2. 
   КОНЦЕПТУАЛНИ ПРЕДПОСТАВКИ И ХИПОТЕЗИ
   

ЗАВИСИМОСТ ОТ ИЗМИНАТИЯ ПЪТ

Едно от най-важните обобщения от изследването на специализираната научна литература върху Източното разширяване на ЕС е неочевидното твърдение, че то е започнало без стратегия (Мареску, Грабе). Причината процесът да бъде оставен да се формира в хода на събитията не се дължи само на факта, че страните членки имат различни интереси и произтичащи от тях несъвместими очаквания към резултата от разширяването (Велева 2018). Немаловажен фактор е, естествено, и липсата на опит в решаването на такава, особено рискова задача, обхващаща близо половината от Европа и отнасяща се за около 100 млн. нейни граждани в пост-комунистически общества. Поради тези предпоставки решаващо се оказва ясното намерение начинът на реализация на Петото разширяване, за разлика от предходните, да отведе не към приключването му, а към отлагането му във времето (Мареску...). Аргументите за тази теза, която, естествено никъде и от никого не е била официализирана като позиция на ЕС, са много и много съществени. Ето най-важните:

• 
  предвид безпрецедентния мащаб на разширяването към 10 пост-комунистическите страни с коренно противоположна икономическа, институционална, прото-правна и културна специфика,
  
• 
  което означава и безпрецедентна сложност на решаваната задача по предварителната им европеизация,
  
• 
  а тя на всичко отгоре и е твърде рискова – опасност от неуспех, но още по-голяма опасност от влизане в ЕС на неподготвени страни, които биха подкопали устоите на неговото същетвуване,
  
• 
  да не забравяме, че задачата е и твърде ресурсоемка, което предполага много съществено преструктуриране и ограничаване на фондовете на ЕС,
  

Обаче в този процес първата важна крачка е предлагането на пост-комунистическите страни споразумения за търговско асоцииране (т.нар. Европейски споразумения), които хем признават легитимността на очакванията на пост-комунистическите общества, че по този начин вървят към членство в ЕС, хем самият Съюз не поема ангажимент за постигане точно на тази цел. При изпълнението на тази задача обаче е напълно нормално на ЕК да бъде възложена много отговорна, но и доста стриктно регламентирана роля – съобразно нейните компетенциите и капацитет. Тъкмо съобразно правомощията й, Комисията получава двойната роля: да оркестрира (да насочва, стимулира и подпомага) този процес на икономически реформи и да върши оценяващо наблюдение върху неговия напредък. Няма никакъв проблем в тази задача и нейния изпълнител, поради две решаващи съображения. Първо, защото става дума основно и приоритетно за интеграция в пазара на ЕС²⁰, а второ - за осъществяването на тази цел има и разработен инструментариум: пренос на европейското законодателство и неговото приложение в асоцииращите се страни. Още повече, че целият ресурс на програма ФАР, която постепенно се отваря за всички пост-комунистически страни, е изцяло насочен в същата посока – финансовата помощ и трансфера на ноу-хау, фокусирани изцяло върху създаване на свободна пазарна икономика в тези общества.

Формално още Копенхагенските критерии, с добавката по-късно и на Мадридските, поставят политическите стандарти на демокрацията и върховенството на правото сякаш на първо място, преди икономическите, (формулирани именно през свободната пазарна икономика и способността да се устои на конкурентния натиск). Но всъщност практически реализираният приоритет е този подготовка за участие в пазарната икономика, а политическите стандарти остават повече на равнище реторика.²¹

Съдържащата се в първата стъпка в интеграционния процес, да го наречем, „имплицитна стратегия“ за справяне с проблема на пост-комунистическото наследство, както обясняват примерно О’Бренан и други автори, има две условни части:

Първо, въпросът за невъзможното силово решаване на такъв проблем – задържане на СЦИЕ в русло на мир, сътрудничество и безопасност (екологична), може да се реши чрез икономическа интеграция – тя подобрява жизнения стандарт по места, премахва миграционния натиск, намалява вътрешната взривоопасност във всяко отделно общество и понижава риска от регионална дестабилизация, а и създава осезаема заинтересованост от продължаване на икономическите взаимодействия.

Второ, в хода на този процес се очаква да протича социализация на местните политически елити в ценностните парадигми и практики на ЕС чрез процесите на диалог. Как диалогът сам по себе си се превръща в реална и необратима социализация, никога не е било проблематизирано. Неявното допускане е, че ще става дума за диалог основно върху икономически процеси. Това означава приучаване да се мисли за политиката в категориите на рационално аргументирани интереси в рамките на отношения на партньорства. А пък оттам-нататък самочевидността на ползата от тези интереси ще поддържа едновременно и продължаването, разширяването и задълбочаване на диалога, и по-общото разпространение на ценностната парадигма на Запада/Модерността. Тази парадигма по този начин ще се наложи като безалтернативен стандарт, включително и за демокрация, и върховенство на правото, защото е икономически защитена.

Такова имплицитно политическо допускане има няколко преки последици. Поне една от институциите на ЕС, а именно Европейската комисия придобива все някакъв практически опит в рутинна работа с пост-комунистически общества. Ползата обаче е придобита с цената на твърде ограничената сфера на компетентност по пренос и прилагане на Acquis Communautaire, които са с недвусмислено пазарен обхват и смисъл. Всъщност това е цената по намиране на формата за движение на противоречието, отместващо напред във времето и същевременно приближаване на неговото разрешаване. Но плащайки тази цена, ЕС може да си позволи следващата крачка – отваряне на перспективата за членство

Появата на Програма/Адженда 2000²² през 1997г. по никакъв начин не променя общата рамка на интеграционния и разширителен процес. Напротив, превръща заварената ситуация в нормативен модел за продължаване на евроинтеграцията, макар този път да става ясно, че вече е отворена възможността – чисто хипотетично към този момент – за реално членство в ЕС на всяка една страна, покрила Копенхагенските (и Мадридските) критерии.

Приемствеността по отношение на първата крачка е, както в поддържането на без-договорен характер на процеса на присъединяване към ЕС, в смисъл - без ангажимент от страна на ЕС, така и по отношение на неопределеността за кого става дума в този процес. Тъкмо по тази причина втората крачка по същество запазва изходното противоречие. Защото, както отбелязва още Смит, вземането на една страна (или няколко от многото чакащи), автоматично означава изключване на останалите, с всички негативни последици върху стратегическите цели за поддържане на мира, стабилността и просперитета в страните от ЕС. Изходното противоречие само се е трансформирало – нито могат да се вземат всички страни, нито могат да не се вземат всички страни, но пък напредъкът е в това, че вече се приема за даденост, че някои страни ще влязат в ЕС – при някакви условия, в някакъв бъдещ момент.

Разликата е само в мащаба (обхвата и сложността) на решаваната задача - при тази условна втора крачка на ЕК се вменяват ангажимент да разпростре взаимодействието си с кандидатстващите страни и в сферата на политическите критерии, включително в сферите на правосъдие и вътрешен ред и външната политика²³. С тази фундаментална разлика обаче, че по отношение на тези публични политики ЕС няма стандарти (поради неприкосновеността на национално специфичните модели и практики), а съответно не само няма, но не може да произведе общо законодателство. При това положение ЕК няма какво друго да прави освен да наблюдава чисто процедурно-институционалните, т.е. формалните параметри на демокрацията и върховенството на правото²⁴.

Сякаш естествено основната тежест продължава да е върху преноса и приложението на Acquis Communautairе, които се предполага, че имат самодостатъчното свойство да създадат по необратим начин съвършено нова социална реалност. Важно е да се отбележи, че осъществяването на втората крачка, вече говорим за несъмнена подготовка за членство. Но този процес остава дирижиран от Комисията и, съответно, остава в полето на нейната компетентност – изготвяне на въпросници към страните, стремящи се към членство, и наблюдение за изпълнението на препоръките към тези страни, въз основа на отговорите получени от Комисията. Обхватът, съдържанието, смисловите връзки между отделните наблюдавани характеристики на пост-комунистическите общества, не изглеждат да са проблем – поради акцентирането основно върху про-пазарните промени.

Така обаче става възможна третата решаваща стъпка – въз основа на изминатия в рамките на Адженда 2000 път, по доклад на ЕК се взима решение за започване на преговорите с 10 пост-комунистически страни за членство в ЕС.

Подготвеният доклад от ЕК за България и Румъния в края на 1999г. е давал отрицателно становище за готовността им да започнат преговори за присъединяване.²⁵ Това е важно, защото потвърждава, че е въпрос на принцип в подхода към разширяването към СЦИЕ да се оставя достатъчно свобода за политическо маневриране/дискреционно взимане на решения – още от началото на процеса във фазата на споразумения за асоцииране до самите преговори за членство в ЕС.

Това има пряко отношение към характера на процеса на Източното разширяване – в неговото разгръщане не само става възможно ЕК да стане „локомотив на разширяването“ – по добре известните причини, съчетание на липса на желание и капацитет у страните членки да решават такъв проблем²⁶, но и на институционална експанзия на самата ЕК в архитектурата на ЕС (Грабе, Хюз и др). Но в същото време промененият ранг на взаимодействие между кандидатките и ЕС оставя напълно непроменен регистъра на практическите действия, в които намира израз това взаимодействие по ръководството и в обсега на действията на ЕК.

Порядъкът на решаваната задача обаче вече е фундаментално различен – цялостна социетална трансформация на цялата система на обществен живот в пост-комунистическите общества, във всички публични сфери. Но начинът на решаването й остава по инерция същия: под мощното и пряко влияние от изминатия път – не по случайност, а по необходимост. Защото начинът на работа трябва да решава същото, отместено напред във времето, но неразрешимо противоречие – трябва да се вземат и не могат да се вземат, трябва да са всички и не могат да всички.

В тази връзка принципната неяснота за конкретния смисъл на Копенхагенските критерии, а още повече – за начина на връзка между тях и диригентско-контролните действия на ЕК, пряко обслужва двойствената цел да ориентира дължимите реформи, без да затваря вратата пред политическата дискреция при взимане на решение – хем въз основа на резултатите от работата на ЕК, хем под натиска от „висши политически съображения”.

А междувременно се е задействал още един изключително важен механизъм, движещ Източното разширяване – в хода на напредъка по изпълнението на препоръките на ЕК непрекъснато става все по-ясно, че кандидатстващите за членство в ЕС страни изобщо не горят от желание да осъществят препоръчваните им дълбочинни реформи. Особено в сферите, имащи пряко отношение към разпределението на властта и контрола над нея. Защото новите политически субекти се социализират не толкова в диалога с ЕС, колкото в начин на работа за безконтролно придобиване на власт и нейното безогледно опазване.

В този момент обаче ЕС се оказва заклещен в невъзможността нито да се върне назад, нито да продължи напред. Поради естеството на изходното допускане за властовата асиметрия и безусловната полза от членството, ЕС не разполага с инструмент за принуда над неохотно провеждащи реформите правителства. Още повече, че по самото си естество, той е построен върху взаимноизгодното партньорство, в рамките на което приложението на правото на ЕС е напълно достатъчно. Обаче, на всичко отгоре, самият процес на подготовка за членство няма договорен характер и Съюзът се оказва напълно безпомощен, лишен от какъвто и да е инструмент за въздействие върху неохотно реформиращите се пост-комунистически общества.

Тъкмо в момента на вече започналото разширяване, което изважда на показ необходимостта от инструмент за външен натист към европеизация, изведнъж се оказва, че все пак ЕС има лост за въздействие – подходът на разширяване чрез условност, протичащо при липсата на ясни стандарти, при очевидната нагласа да се вземат минимален брой страни на първо време, след което разширяването да се отложи за останалите отвън за неопределено време, се превръща в остра конкуренция между пост-комунистическите страни. А тя на свой ред се оказва заместител на невъзможния инструмент за принуда към реформи. С немаловажната особеност, че въпросът става не дали са проведени социално-икономическите и политически преструктурирания, а дали са отчетени като изпълнени препоръките на ЕК от годишните доклади. Това е причината, поради която ежегодните доклади на ЕК за хода на прогреса към покриване на стандартите за членство придобиват такава централност и тежест в хода на финалната крачка към членството в ЕС. Тя се начева с решението да се започнат преговорите за присъединяване на 10-те от СЦИЕ.

Всичко това е и основанието на настоящето изследване да фокусира вниманието си именно върху докладите на ЕК като въплъщение на политическия подход към Източното разширяване и да очакваме да открием характера на процеса в особености на самите доклади:

– бюрократичен начин на изготвянето им²⁷,

• 
  бюрократичен език на изложение,
  
• 
  висока степен на приемственост на всеки следващ доклад към предходния,
  
• 
  диспропорционален интерес към икономическата сфера и към преноса на законодателство за сметка на неглижиране на политическите стандарти, които би трябвало да съпътстват процеса на европеизацията на пост-комунистическите страни,
  
• 
  неустановеност в режима за преход между факти и оценки, между оценки и препоръки,
  
• 
  акцентиране върху изпълнението на препоръките от мониторинга като самоочевидни цели на реформите,
  
• 
  липса на пряка връзка между фактологически данни и политически оценки.
  

При преобръщане на изследователската оптика се оказва, че Източното разширяване е протекло – като цяло – в рамките на най-вероятното и в полето на съществуващите непреодолими обстоятелства и противоречия. Просто начинът на протичането му, който е далече от оптималния, е цената, която позволява изобщо да се стигне до целта - членство в ЕС - за по-малко от десетилетие.

ИНТЕГРАЦИЯ В ПАЗАР ИЗГЛЕЖДА ЕСТЕСТВЕНО-ИСТОРИЧЕСКИ НЕИЗБЕЖНО

От изложеното по-горе може да остане впечатлението, че преднамереният акцент върху подготовката на пост-комунистическите страни за интеграция в общия пазар на ЕС е сякаш пряко следствие от силния инерционен момент в хода на процеса, отвеждащ към членството в Съюза. Това е важен смислов акцент в нашата концепция, но той е изведен на първо място само поради пренебрегването му в обичайните интерпретации. Той не е нито основното, нито пък единственото важно.

Още по-важно за разбиране хода на протеклата в хода на Източното разширяване евроинтеграция на пост-комунистически общества е собствената значимост на пазарната либерализация на националните икономики. Тя е неоспоримо дължима по логиката на самия пост-комунистически преход (Балаш, Инотай). Кризата на „реалния социализъм“ произтече пряко (и бързо, в исторически план погледнато) от неспособността на социалистическия тип икономики да поддържат устойчив ръст на развитие, вторично усложнени от авантюрата на СССР в Афганистан и наложената от Рейгън надпревара във въоръжаването.²⁸ Но съпътстващите събития не отменят факта на поредния икономически фалит, примерно в България (Аврамов, Иванов и др.), или кризата на полската икономика, която превърна работническия профсъюз Солидарност в победоносна политическа сила срещу управляващата Полска работническа партия.

В този смисъл, преходът от държавно-административна към пазарна икономика бе неизбежен и поради това бе възможно да изглежда, че целите на пост-комунистическия преход и евроинтеграцията съвпадат пряко. Още повече, че и двете вървяха с комплект с каузата на преход към автентична, плуралистична представителна демокрация, който изглеждаше повече въпрос на политическа воля, отколкото на систематични обществени реформи.

Поставянето на най-преден план на про-пазарните реформи, (които примерно Грабе отдава на господстващия през 1990-те идеен климат на нео-либерализъм), по никакъв начин не са нито единственият, нито естествен, нито най-продуктивен път на пост-комунистически преход. Защото смесването и заместването на интеграцията в ЕИО и в ЕС е много съществен проблем. Про-пазарни реформи е едно, а съвършено различно нещо е напълно пазарна икономика, особено ако е за сметка на социалната защита, която преди това режимите в СЦИЕ осигуряваха. Тази подмяна е източникът на дълбоката криза на представителната демокрация в тези страни от последните години (Аг), а и за националистичните масови нагласи сред значим дял от гражданството, за което социалната декласация произтича от евроинтеграционните процеси.

Колкото и към днешна дата да е ясно, че не бива да се смесват целите и задачите на евроинтеграцията и пост-комунистическия преход (което е било очевидно за експертите още в средата на 1990-те – примерно Балаш), то няма съмнение, че приоритетността на пазарната трансформация в дневния ред на подготовката за членство в ЕС прави именно този процес да изглежда като естествен политически път. В този смисъл смесването и заместването между евроинтеграционни и пост-комунистически цели, добре изяснени от Балаш, са важен фактор за оценката/преживяването на тези цели като исторически естествени, т.е. безалтернативни. От една страна е натискът от инерцията от изминатия път към включване на пост-комунистическите страни в ЕИО, от друга страна е дължимият преход към пазарна логика в икономиката на тези страни като изход от тежката икономическа криза, в която се намират. Толко естествено изглежда, че става дума за „едно и също нещо”.

Това означава, че има много ясна историческа, но чисто ситуативна причина за безкритичното отношение към протичащия процес – цели, съдържание, инструментариум, въпреки неговата ясно изразена подчиненост на и фокусиране върху про-пазарни отношения. При това, тъкмо такъв тип пазарни отношения, които предполагат тяхната „естествена саморегулация“²⁹, каквато няма в повечето от ЕС-15. Поради което въпросът за правната инфраструктура и пазарно-правната култура изобщо не стои на дневен ред и не влиза в полезрението на деятелите на Източното разширяване (Коченов). Цялостното преустройство на обществото (така, че по неговата вътрешна логика правото да стане върховно, да се развият и укрепят и структурите на гражданското общество, и публична среда, в която свободата на словото ще е гарантирана) остава невидима задача. В това отношение влиянието на изминатия път е повече от централно. Но то има и други последици.

ИЗНЕНАДВАЩОТО ИЗЛИЗАНЕ НА ЕК НА ПРЕДЕН ПЛАН - ПРАВИМ, КАКВОТО МОЖЕМ

Дотук проследихме начина на протичане на Източното разширяване и характера на политическия процес, който го реализира, така че създаването на пазар чрез пренос и прилагане на Acquis Communautaire да се окаже основно съдържание на подготовката за членство. Този ход на процеса, рамкиран от изходното противоречие в задачата на Петото разширяване, отвежда към следващия много съществен конституент в логиката на историята. Това е гореспоменатото съществено разрастване на правомощията на ЕК до „локомотив на разширяването“³⁰. Тук просто заостряме вниманието върху факта, че Комисията никога не е била целенасочено подготвяна за тази изключително важна роля в историческия процес по цивилизационна трансформация на десет пост-комунистически общества.

При създаденото в хода на събитията положение тя е била обречена да се осланя най-вече на собствения си натрупан опит, в който – по чисто исторически причини, а не по някаква преднамерено прокарвана съдържателна логика – преносът на Acquis Communautaire и мониторингът над тяхното приложение се оказват изключително съществени. А че съдържанието на Acquis Communautaire е преобладаващо про-пазарно, е в решаваща степен историческа даденост на обстоятелствата в генезиса на ЕС. То не е преднамерено рационално следване на нео-либерална идеология или програма, както изглежда на някои автори (Грабе 2006) .

Тук обаче е важно да отбележим още едно много съществено обстоятелство. Комисията няма абсолютен монопол върху хода на процеса, в който съображенията на страните-членки на ЕС имат съществено, дори решаващо значение. Обаче ЕК все пак – в преследване на своя егоистичен институционален интерес (да експанзира по тежест и политическо влияние в рамките на Съюза), попада в капана на собствените си амбиции. Поемайки патронаж над Източното разширяване и промотирайки го, доколкото балансът на националните интереси позволява, Комисията става заложник на предизвестения успех на „Големия взрив”, на Източното разширяване.

Петото разширяване просто не може повече да се бави, камо ли да завърши без успех. Политически това е немислимо – нито за която и да е от страните в ЕС-15, нито за самия Съюз. При това важният акцент вече е в очакването, че успехът трябва да е много скорошен. За да може успехът на Петото разширяване да се калкулира като политическо постижение на самата Комисия. Външният контекст на отново надигналия се призрак на заплахата срещу европейския мир (покрай Косовската война в Сърбия) само вторично засилва аргументите за необходимостта от скорошно успешно приключване на Петото разширяване на ЕС.

По тези чисто институционално-политически причини ЕК просто не може да си позволи лукса да влиза в дълбочина и в сложности, които биха забавили нейния политически успех. Пътят към успеха задължително минава през минимизиране и максимално опростяване на и без друго гигантската задача за цялостно преустройство на 10 пост-комунистически общества. Така Комисията се оказва просто принудена да прави - каквото може, както може, доколкото може. При тези условия твърде силно изразената „зависимост от изминатия път“ се оказва вторично усилена, особено в светлината на господстващото допускане за „естественост и историческа оправданост“ на процеса, даващ съдържанието на разширяването – интеграция в европейския свободен пазар. В полето на тази задача ЕК има десетилетен опит и развила необходим инструментариум и институционален капацитет.

Тази социално-историческа конструираност на политическия подход към Източното разширяване пряко обуславя неговия характер. Той е продукт от взаимно усилващо се тройно резониране между:

а) зависимост от изминатия път в решаването на изходно, непреодолимо противоречие – намерение за отлагане на разширяването, което отвежда в крайна сметка към историческото му ускоряване.

б) влияние на Комисията в този процес, която е обречена хем да експанзира (като дял на значима роля в сложния процес на взаимодействие и противоборства между множеството политически участници), хем и да се самоограничава само в строгите рамки на нейните компетентности и капацитет по подпомагане и контрол върху прехвърлянето и приложението на съюзното законодателство. Преднамереното ограничаване върху това, което ЕК знае и може, като собствено съдържание на подготовката за членство в ЕС, е цената за изпълнението на тази задача, която – да би се дефинирала друго яче, например, като дълбочинна европеизация на пост-комунистическите общества, би траяла десетилетия, ако завърши изобщо.

в) историческия контекст на илюзията за пряко съвпадение на целите и задачите в пост-комунистическия преход и в подготовката за членство в ЕС като естествен и, следователно, самодостатъчен и безалтернативен – по цели и средства - процес.

Преминаването на тези три, концептуално отчленени, аспекти един в друг е достатъчно сложно само по себе си. Но то далече не изчерпва цялата сложност на проблемната ситуация, която смятаме да изследваме.

Само като допълнителна илюстрация на тази многоравнищна сложност ще въведем още един ключов фактор, влияещ върху характера на процеса. Става дума за вече спомената особеност на разширителната условност на ЕС да се превърне в основен политически мотив, заради конкуренцията между страните, кандидатстващи за членство.

ИЛЮЗИЯТА НА МОМЕНТНАТА ИСТОРИЧЕСКА СИТУАЦИЯ КАТО УНИВЕРСАЛНА МОЩ НА ПОЛИТИЧЕСКИЯ ПОДХОД, ПОРАДИ КОЕТО ВЪПРОСЪТ „КАКВО И КАК ГО ПРАВИМ“ ИЗГЛЕЖДА КАТО ДА НЯМА ГОЛЯМО ЗНАЧЕНИЕ

По-горе вече стана дума за наличието на специфични фактори, които са изключвали по принцип възможността начинът на провеждане на Източното разширяване под ръководството на ЕК да бъде предмет на анализ, контрол и рационално управление. Последното по важност, макар и непренебрежимо по тежест, е обстоятелството на субективния фактор – национален, партиен, но също и личностен, който се намесва при взимането на решения. А това, както бе посочено по-горе, задължава начинът на работа да остава отворен за дискреционно взимане на решение.

Това изискване изключва окончателно рационализиране и строго подчиняване на стриктни правила в работата на ЕК. Казано в прав текст, има специфично политическа дължимост за безкритично отношение към начина на работа на ЕК при реализацията на Петото разширяване. Поради простата причина, че прозаичните практики в тази работа са дискредитиращи ценностните принципи, на които тя се основава (Велева 2018). Освен това обаче, самочувствието за историческа оправданост на един, сякаш безалтернативен, начин на работа също не е за пренебрегване - особено когато липсва исторически прецедент или гледна точка, която да може да претендира, че има ноу-хау за европеизация на пост-комунистически общества.

Всичко това, колкото и да е съществено само по себе си, просто бледнее пред възникващата в хода на приложението на разширителната условност илюзия, че това е универсален и мощно продуктивен подход, който реално упражнява трансформационно въздействие върху стремящите се към членство в ЕС общества.

Нито една човешка илюзия не е напълно безпочвена, особено пък - устойчивите и масово влиятелните. А тази конкретна илюзия за всемогъществото на разширителната условност на ЕС почива на много сериозни фактологични основания:

На фона на:

а) гигантския мащаб на революционната амбиция, съдържаща се в задачата по европеизацията на СЦИЕ;

б) при твърде неблагоприятните изходни предпоставки - най-малко две: съчетание на национални икономики в колапс (или дълбока криза) и неопитни политически лидерства,

реално постигнатото отместване спрямо изходната ситуация е, наистина е (а не просто изглежда) удивителен резултат! Цялостната икономико-социална и политическа система изглеждат радикално променени в рамките на около десетилетие. Как да не възникне впечатление за огромен трансформационен потенциал на ЕС (Грабе). Всичките 10 пост-комунистически общества преминават към плуралистична демокрация и пазарна икономика, а междувременно влизат в НАТО – военната организация, срещу която са се готвили да воюват близо половин век преди това. В хода на процеса няма как да има сетива, или симптоми, че европеизацията на места протича повърхностно, повече на хартия, отколкото на практика, а и поради това е исторически обратима. Резултатът, особено в първите години на новия век, а още повече гледан в перспективата на очакванията³¹, които изминатия стръмен път прави да изглеждат реалистични, сякаш е неоспоримо свидетелство за правилността на политическия подход, реализирал Петото разширяване.

Да не забравяме, че междувременно Комисията е станала почти двигател на процеса, а важността на разширителната условност е станала толкова централна, че условността започва да се мисли като синоним за самия политически подход на разширяването. Именно това разрастване – и на задачата, но и на постигнатото решение - е основанието разширителната условност да бъде мислена като самостоятелна реалност, достойна да е самостоятелен предмет на изследване (Гатева).

При тези предпоставки, илюзията³², че самата разширителна условност на ЕС поражда социетална трансформация, е просто неустоима и не можем да се сърдим, че тя постоянства и след десетилетния опит от членството на пост-комунистическите страни в ЕС (Гатева). Още повече, че мейнстрийм литературата върху европеизацията и в частност върху Източното разширяване като правило третира разширителната условност именно в такава - универсалистка интерпретативна схема. Разширяването само по себе си носи успех и поради това изследванията търсят особените обяснителни фактори за отделните случаи, когато този успех не триумфира напълно (Седелмайер, Шимелфениг, Бьорзел, Вахудова, Димитрова, Тошков).

Казано накратко, от една страна, има много силни политически причини ЕК да не се вглежда в особеностите на своя начин работа, а от друга страна – нямало е причини да се осъзнае необходимостта от подобно вглеждане. В такъв контекст е повече от нормално ЕК да бъде „сляпа“ за характерните особености в начина на работата си. В този смисъл, ако Комисията все пак променя подхода си към разширяването на ЕС, в крайна сметка, дори още на етапа на взаимодействието с Хърватия, това означава, че тя е извънредно чувствителна и отговорна към резултатността на своята работа.

Тук вероятно е историческият принос на българо-румънският случай, в който за първи път излезе на повърхността кризата на разширителната условност на ЕС. Най-любопитното тук е в обстоятелството, че кризата се прояви първоначално под формата на несправяне със задачите по подготовката за членство в двете съседни и напълно еднотипни страни. Под натиска на изминатия път и на господстващата по онова време парадигма за разширяването на ЕС като постоянстваща приказка за успеха, ситуацията в двете страни изглежда като просто забавяне поради местни обстоятелства. Изглежда сякаш, че само тези две страни просто не успяват да се правят с времевия график наравно с останалите конкурентки, но по принцип нямат проблем с потенциала и готовността да постигнат същите цели, тъй като и останалите страни са приети в ЕС, малко или много, на доверие.

Поради това се стига до нелепата ситуация за лек към „заболяването“ да бъде предписано тъкмо онова, което го е причинило. На ЕК, в лицето на нейните политически експерти, и се струва, че приложението на предприсъединителната условност в пост-присъединителната фаза ще доведе до очакваното наваксване на закъснението, поради нейната гарантирана и вече доказана ефективност. Поради което и в центъра на след-присъединителната условност стои Механизмът за сътрудничество и проверка, като продължение именно на централния инструментариум на предприсъединителната условност. Собствената криза на МСП рядко се признава, макар да е трудно оспорима: въпреки, че е предвиден да постигне целите си в рамките на няколко години, след повече от цяло десетилетие настойчиво приложение механизмът все още е така далече от целите си, както и в момента на замислянето и въвеждането му. Няма как един инструмент, който е бил неефективен при благоприятни условия – остра конкуренция за максимално желана цел, да стане ефективен при драстично влошени условия – липса на стимул за постигане на нови резултати при гарантирана безнаказаност поради равенство в статута с останалите страни-членки на ЕС, които също не се отличават с много стриктно спазване на съюзните правила. Защото моментният исторически контекст, който е създал илюзията за трансформационен потенциал на условността, сякаш сама по себе си, вече е отминал и в новите условия може да се прояви само безпомощността на начина на взаимодействие на ЕК със страна членка (Гатева, Тонева). В тези условия „още от същото“³³ може само да извади на показ иманентните дефекти на политическия подход, въплътен в инструмента за реализация на разширителната условност на ЕС. Което и се случи на МСП, за полза обаче на ЕС и, в частност, на ЕК.

Именно поучена от този опит Комисията се отказа от прилагане на след-присъединителна условност към Хърватия, макар тази страна да е типологически много сходна с България и Румъния (Харалампиев и др., Харалампиев и Димитров) и да е само незначително по-добре европеизирана от двете си предшественички в ЕС. Още по-отчетлива е поуката от българо-румънският случай по отношение начина на провеждане на разширителната условност към страните от Западните Балкани. Поне така твърди специализираната литература.

Дали това е така и в каква степен, смятаме да установим с настоящето проучване чрез сравнението на пътя към членство в ЕС, изминат от България и Сърбия в партньорство с ЕК.