Доказателства при касационнното оспорване

За установяване на касационните основания се допускат писмени доказателства (чл. 219, ал. 1 АПК). Законодателят в новия кодекс преписва старата разпоредба на чл. 38 ЗВАС отм.² (вж. Р. № 3979 от 6.06.2001 г., ВАС, І отд.), като изпуска единствено думичката „само”. Този „неволен” пропуск дава възможност на административноправната теория незабавно да разшири тълкуването на новозъздадената норма до допускането в касационното производство пред ВАС на всички доказателства, предвидени в ГПК и необходими за установяване на касационните основания. Такава между впрочем е била първоначалната идея на сътавителите на АПК, деформирала се най-вероятно в резултат на компромиси до настоящата двусмислена разпоредба, пресъздадена в чл. 219, ал. 1 АПК.³ Характерът и вида на конкретното съдебно производство, дават определено отражение и върху доказателствата и доказателствените средства, които се използват в него.

Осъществяването на който и да било правен процес, в това число и на административния съдебен процес, съставлява концентрация и влагане на интелектуални усилия от тези, които при съответно разпределение на процесуалните им роли, участват в него.¹ Доказването в административния процес е дейност по издирване и установяване на правнозначимите факти, на тези факти, които биха допринесли за изясняването и правилното решаване на въпроса, предмет на процеса.² Предмет на доказването е разкриването на обективната истина с оглед законосъобразното решаване на конкретния въпрос, респективно в касационното производство на въпроса съществува ли обоснованост на жалбата или протсета срещу оспорения съдебен акт относно неговата правомерност, достатъчна, за да се извърши касиране на този акт. Съдът решава спора по повод твърдяно правонарушение въз основа на закона и събраните доказателства. Доказването като дейност обхваща посочването, представянето, събирането и обсъждането на доказателствата и доказателствените средства. На тези дейности са подчинени усилията на съда и на всички участници в производството. Страните имат равни процесуални права в състезателното съдебно производство да представят и отстояват своето твърдение, като го подкрепят със съображения и доказателства. Състезателното начало в процеса дава възможност на всяка страна да представя нови доказателства и аргументи в процеса на делото, освен тези, включени в първоначалната жалба или писмена защита. Инициативата за събиране на доказателствата принадлежи на тях. Материалноправните норми сочат както правнорелевантните факти, така и спрямо кои лица възникват техните правни последици. Всяка страна носи доказателствена тежест относно фактите, от които иска да извлече изгодни за себе си правни последици (Р. № 5141 от 26.07.2000 г., ВАС, 5 чл. с-в). Съдът от своя страна има правото и задължението да обяви за ненастъпили тези правни последици, чиито юридически факт не е доказан. Тези са последиците от разпределението на доказателствената тежест. По искане на страните съдът може да събира и нови доказателства, както и доказателства за новонастъпили факти и обстоятелства от съществено значение за делото (чл. 171, ал. 2 АПК). Целта е всестранното и обективно разкриване, изясняване, анализиране и оценяване на всички фактически обстоятелства, съответстващи на обективната истина по конкретния случай.

Обективната материална истина е в основата на всеки съдебен процес. Доказването в съдебния процес е правнорегламентирана дейност, юридически позволена и дава гаранция за законосъобразност при разкриване на обективната истина. Доказването бива пълно и непълно (съобразно с целения резултат), главно и насрещно (предвид разпределението на доказателствената тежест), пряко и косвено (в зависимост от характера на правнорелевантнтните факти, които ще удостовери). Доказателствата са фактите, които имат значение за решаването на въпроса, предмет на процеса, и са установени по нормативно предписания ред,¹ т.е. доказателствени факти, събрани по установения от закона ред и установяващи подлежащите на доказване за конкретния случай фактически обстоятелства. Това са факти от обективната действителност, съществуващи вън и независимо от съзнанието и преценката на лицата, участващи в процеса.² Също факти имащи по-близка или по-далечна връзка с правнорелевантния за делото факт. Тези факти придобиват процесуално значение на доказателства за определени обстоятелства, ако са събрани и се представят по даден процес. Кои факти са доказателства се определя от съдържанието на спора.³

Представените доказателства се разглеждат и оценяват от водещия съдебния процес орган. Доказаният факт за съда е осъществен факт. Доказателствата трябва да бъдат допустими от закона и относими спрямо отменителните основания, предявени от оспорващия. Основната цел и смисъл на всеки съдебен процес е да бъде разкрита и изяснена обективната истина по предмета на конкретното дело. Г. Ангелов определя доказването като дейност по установяване на истинността на твърдение или предположение за съществуването или несъществуването на определен факт чрез извеждането му от други, приети за достоверно установени, факти. Чрез доказването вече наличното знание разширява периметъра си на основата на своя вътрешен потенциал (интелигибелно), за разлика от разширяването му чрез наблюдение (експериментално).¹ Доказателствата биват преки и косвени (в зависимост от това дали директно или индиректно изясняват фактите и обстоятелствата, до които се отнасят); първични или производни (според характера на източника, от който постъпват); веществени и невеществени; положителни и отрицателни (в зависимост от това дали доказват наличието на подлежащите на доказване обстоятелства и факти или тяхната липса). Писмените доказателства се считат с приоритетно значение в административния процес в широк и в тесен смисъл, с оглед на наложилият се приницип на удостоверяване в писмена форма на актовете и действията на участниците в него. Но в двуинстанционното административно съдопроизводство за оспорване на актовете на държавно управление се използват доказателствата и доказателствените средства, изчерпателно посочени в ГПК (арг. от чл. 144 АПК).

Доказателствата се събират и установявят чрез допустими от закона процесуални средства – доказателствените средства. Чрез тях се удостоверява, че съответното доказателство съществува реално. Сведенията за фактите на миналото могат да бъдат получени само чрез техните следи в настоящето. Тия следи се възпроизвеждат пред съда с помоща на доказателствени средства. Фактите придобиват процесуално значение на доказателства единствено ако са събрани и представени в процеса чрез доказателствени средства.² Доказателствени средства, предвидени в ГПК, са обяснения на страните, свидетелски показания, писмени доказателства и заключения на вещи лица. Доказателствените средства трябва да са относими към конкретния процес (за касационното производсво да са остносими към предявените касационни основания), да са допустими по закон (съдът има право да основе своето убеждение върху тях) и да са необходими по преценка на съда. Те също трябва да носят доказателствена сила и да са достоверни. Доказателствените средства се делят на лични и веществени (според това дали носителят им е лице или вещ); на гласни и писмени (според това дали доставят сведението устно или писмено); на преки и косвени (в зависимост от това дали се отнасят непосредствено до главния факт или доказват доказателствен факт); на първични и вторични (производни).¹ Контролно - отминителният характер на касацинното производство оказва влияние и върху допустимите в него доказателствени средства – приницип е да се допускат само писмени доказателствени средства. Писмено доказателство или документ е вещ, върху която с писмени знаци е материализирано изявление.² Ж. Сталев дели документите на свидетелстващи и диспозитивни; на официални и частни; на подписани и неподписани; на истински (автентични и верни) и неистински (неавтентични или неверни).³ Разликата между тях се откроява основно чрез формалната и материалната доказателствена сила, която носят. Най-често употребявани в административното правосъдие писмени доказателствени средтва са: удостоверения, свидетелства, ревизионни актове, протоколи от съдебни заседания, медицински документи, нотариални актове, декларации, възражения, заключения на вещо лице, експертна оценка и др.

Касацията в административното производство не е класическата касация, позната на гражданския процес. Тя има своя специфика, което е наложило нормативното уреждане на възможността за представяне на писмени доказателства, които се отнасят до съществото на спора (Р. № 9583 от 12.12.2001 г., ВАС, 5 чл. с-в; О. № 6011 от 4.10.2000 г., ВАС, ІV отд.;вж. ТР № 1 от 17.07.2001 г., ВКС, т. 9 в която се установява необходимостта от допускане на доказателства пред ВКС за установяване на допуснати от въззивния съд нарушения на процесуалните правила относно валидността и допустимостта на решението и относно ограничаване правото на участие на страната в процеса). В правната литература отдавна се дискутира необходимостта в касационното производство пред ВАС, предвид правомощията му да решава по същество правния спор, предмет на цялото дело, да се допускат не само писмени, но и всички предвидени по ГПК, доказателства и доказателствени средства.¹ В първата част на производството, когато касационната инстанция трябва да преценява единствено законосъобразността на оспорваното решение, писмените доказателства са приложими и относително достатъчни за установяването на факти с процесуално значение, касаещи валидността и допустимостта на първоинстанционния акт, а също така правилността му от гледна точка на процесуалните правила. Неправилното приложение на материалния закон и необосноваността на оспорваното решение касационната инстанция трябва да преценява според мотивите на това решение, т.е. според фактите установени от първоинстанционния съд (вж. чл. 220 АПК; Р. № 4870 от 18.07.2000 г., ВАС, ІІ отд.). Г. Ангелов в свое изледване на проблема,² след като заключава, че доказателства в касационнто производство са поначало допустими, тъй като касационните основания съдържат правнозначими факти (нормативни и юридически), позволяващи да се формира предмет на доказване, стига дотам, че търси и извежда правнорелевантните факти с оглед на всяко едно от касационните основания, формулирани в закона и отграничава относимите към тях доказателства. Той убедително доказва, че докато при първото касационно основание – нищожност на решението, макар и рядко, но е налице безалтернативна необходимост от други освен допустимите писмени доказателства, при второто основание – недопустимост - доказването на факти, представляващи положителни или отрицателни предпоставки за възникването и упражняването на правото на оспроване, би било успешно проведено единствено с писмени доказателства, които са необходими и достатъчни и при основанието за неправилност на първоинстанционното решение, в резултат на грешка при издирването и тълкуването на материалната или процесуалната правна норма. При основанието за неправилност на решението поради грешки при прилагането на процесуалния закон за успешно оспорване ще са необходими всички предвидени според ГПК, доказателства.

При преценката си за правилното приложение на материалния закон касационния съд е обвързан от фактическите констатации на истанцията по същество, т.е. проверяват се не фактите, а правните изводи, залегнали в обжалваното решение, което произхожда от изначалната идея за това производство, като средство за поправяне на грешките на съда, но не и на страните. За да прецени правилността на приложение на процесуалния закон от пъроинстанционния съд, касационната инстанция, трябва да изследва действителните процесуални факти, когато не съответстват на удостоверените в официалните по делото писмени документи. А за тази цел изрично допустимите от АПК писмени доказателства ще се окажат крайно недостатъчни. При проверка за грешки при прилагането на самото формалнологическо правило, т. е. че спорният юридически факт попада под хипотезата на правилно издирената правна норма, доказателства не са необходими, тъй като релевантните факти вече са установени, а правната норма е общоизвестна. Б. Найденов ¹ обръща внимание, че и в процеса на насрещното доказване при оспорване истинността на представените в касационнното производство пред ВАС писмени доказателства недопускането на всички предвидени в ГПК доказателства и доказателствени средства, по аналогия на чл. 155 ГПК (вр. чл. 144 АПК), ще лиши ответника от възможността ефективно да се противопостави на твърденията на касатора.

По отношение на писмените доказателства, допустими пред ВАС в касационното производство, се прилагат разпоредбите на чл. 142-156 ГПК, вр. чл. 144 АПК, включително и чл. 155 ГПК в пълният му текст, във връзка с нарастващата тенденция за допускане в това производство на всички предвидени в гражданския процес доказателства.

Понеже принадлежат на миналото, а не се осъществяват пред съда, правнорелевантните факти (доказателствата) се изнасят пред съда чрез твърдения.³ Не са служебно известни по смисъла на закона (чл. 127, ал. 1 ГПК, вр. чл. 144 АПК) фактически констатации, до които съдът е стигнал в резултат на доказателствена дейност по други дела (Р. № 619 от 23.01.2002 г., ВАС, ІІ отд.).

В унисон с тенеденциите за приближаване на касационното производство пред ВАС към бързината и ефективността на ревизионните производства, Г. Ангелов прави интересно предложение - писмени доказателства (считаме, че не само те, но и всички допустими пред касационната инстанция), които са новооткрити и новосъздадени, по смисъла на чл. 239, т. 1, след приключване на устните състезания пред първата инстанция, и които са основание за отмяна на влязлото в сила първоинстанционно решение, по реда на глава ХІV АПК, би трябвало да са основание и за касирането му във втората инстанция. (Р. № 846 от 25.02.99 г., ВАС, ­І отд.) Според него изчакването на касационното решение, за да бъдат представени те след това с молба за отмяна е безмислено, затова би било желателно този единствен случай на непълнота на доказателствата да се уреди като касационно основание и тези доказателства да могат да се представят пред касационната инстанция с последиците по чл. 244, ал. 2 АПК.¹ Когато в съдебното заседание се представят нови и новооткрити и новосъзданени доказателства и аргументи, съдът е длъжен в резултат на това да не допусне увреждане правата и законните интереси на останалите участници в касационното производство.

Съдебно решение без надлежно сезиране (при липса на която и да било от положителните или наличие на който и да било от отрицателните процесуални предпоставки, осуетяващо възникването или надлежното упражняване на правото на касационно оспорване) е недопустимо, то е в разрез с приниципите на действие на правосъдието, в това число и административното правосъдие. При това положение, когато касационнната инстанция проверява съдебно решение, постановено без наличието или надлежното упражняване на право на жалба или протест, т.е. при първоначална или последваща липса на сезиране, дори и да не е посочено в жалбата или протеста, касационното основание недопустимост по чл. 209, т. 2 АПК, тя не може да остави в сила този съдебен акт. И тук практиката на ВАС беше еднозначна. В редица решения касационният съд, въпреки посочените от жалбоподателя касационни основания за неправилност, поради нарушения на материалния или процесуалния закон, служебно е установявал недопустимост като касационно основание и е обезсилвал решението (Р. № 10030 от 11.11.02 г., ВАС, 5 чл. с-в.; Р. № 11030 от 5.12.02 г., ВАС, V отд.; Р. № 624 от 14.03.2006 г., ВАС, ІІІ отд.; Р. № 8517 от 3.10.2005 г., ВАС, ІІ отд.). „След като по повод на касационната жалба, подадена в срок, служебно провери допустимостта на обжалваното решение, ВАС го намира за недопустимо” се казва в Решение № 4124 от 24.04.03 г., ВАС, ІІ отд.¹ „Решението е недопустимо. Този изход на делото се налага независимо от обстоятелството, че оплакване за недопустимост не е направено в касационната жалба, с оглед обстоятелството, че на проверка за законосъобразност подлежат само валидни и допустими решения. Констатираните процесуални нарушения сочат не на неправилност (поради нарушение на съществени процесуални правила), а на по-силна по степен порочност, а именно недопустимост на съдебния акт.” (Р. № 223 от 19.01.2000 г., ВАС, І отд.; вж. също Р. 2311 от 13.04.2000 г., ВАС, ІІ отд.; Р. № 5912 от 19.07.2001 г., ВАС, І отд.; Р. № 5473 от 14.06.2004 г., ВАС, ІІ отд.) В Решение № 9038 от 27.11.01 г., ВАС, 5 чл. с-в четем: „Участващият в производството по делото представител на Върховната административна прокуратура счита, че преди да се произнесе по въпроса за правилността на решението, съдът служебно следва да прецени неговата валидност и допустимост ...”. Това демонстрира единно становище не само на съдиите от ВАС, но и на всички юристи, работещи в областа на административното правосъдие, включително в последствие и на тези, които се занимават с административноправна теория. Забраната да не се влошава положението на жалбоподателя се отнася само за случаите, когато решението е неправилно, но не и когато е нищожно или недопустимо (Р. № 9038 от 27.11.01 г., ВАС, 5 чл. с-в; съществува и обратна грешна практика – Р. № 5047 от 21.07.2000 г., ВАС, 5 чл. с-в; Р. № 6556 от 21.08.2001 г., ВАС, І отд.; Р. № 4898 от 22.05.2002 г., ВАС, 5 чл. с-в).

По отношение служебната проверка са валидност и допустимост на оспорваното решение сходна е и практиката на ВКС по граждански касационни дела. Тълкувателно решение № 1 от 17.07.01 г. на ВКС, т. 10 дава отговор на въпроса какви са пределите на касационната проверка в гражданския процес извън заявените в жалбата основания: „Обвързаността на касационния контрол от заявените в жалбата основания се отнася само до пороци, които обосновават неправилност, а не и нищожност или недопустимост на обжалваното въззивно решение.” И по-надолу: „В тези случаи касационният съд, и без да е изрично сезиран в касационната жалба с такива пороци на обжалваното решение, служебно трябва да извърши преценка за неговата валидност и допустимост, като необходим етап, предхождащ правилността на решението. Тази преценка е условие за безпорочност на собствения му акт, тъй като, ако остави в сила обжалваното решение, засегнато от пороци, обуславящи неговата нищожност или недопустимост, те ще бъдат възпроизведени в потвърждаващото го касационно решение.” Както се вижда, и в гражданския процес разрешението на този въпрос е в същата посока, което може да ни наведе на въпроса удачно ли е нищожността и недопустимостта на съдебното решение да бъдат формулиране като самостоятелни касационни основания. Трябва да припомним, че в законодателната уредба на касационното обжалване, както в административното, така и в гражданското съдопроизводство, преди 1944 г. такива касационни основания не съществуват. Независимо от това в своята дейност съдилищата винаги са проверявали валидността и допустимостта на обжалваните пред тях решения.

Но законодателят, подкрепен от административнопроцесуалната юриспруденция, достига още по далеч, като оправомощава касационния съд да следи служебно и за съответствието на оспорваното решение с материалния закон (чл. 218, ал. 2 АПК, третата хипотеза). Решението е неправилно в три форми – когато при постановяването му е нарушен материалния закон, когато е допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила или когато решението е необосновано (чл. 209, т. 3 АПК). При нарушение на материалния закон се касае до случаи, когато, казано най-общо, погрешно е била тълкувана и приложена правната норма или по-точно съдържанието на правната норма. Така съдебното решение и по-специално неговия диспозитив в крайна сметка ще се окаже в несъответствие с установените факти и обстоятелства по делото. Материалният закон е задължителен мащаб за съда при постановяване на решението. Съдът не може поради волята на страната да се отклони от конституционното си задължение да прилага закона.¹ В противен случай касационната инстанция не би могла да обезпечи точното и еднакво прилагане на закона от всички съдилища. Не всички материални норми са от публичен ред. Освен това законодателя не прави разлика в текста между императивни материални норми и диспозитивни материални норми, които същевремено са и частноправни. Считаме, че касационният съд трябва да следи служебно единствено дали в първоинстанционното решение са приложени правилно свръхповелителните материални норми, които същевременно са и от публичен ред. (Р. № 9320 от 12.11.2004 г., ВАС, ІІ отд.) Оспорващия ще определя чрез посочените от него касационни основания обхвата на касационния контрол върху оспорваното решение в случаите, когато твърди неправилност или поради необоснованост, или поради съществени процесуални нарушения (когато не водят до нищожност или недопустимост на оспрованото решение), или при нарушение на неимперативни норми на материалния закон (Р. № 3664 от 1.07.99 г., ВАС, ІV отд.). Срещаме и неоправдана практика, според която касационната инстанция, без да е конкретизирано в жалбата или протеста коя от хипотезите на неправилно решение се сочи като основание за отмяна, проверява служебно и трите форми на неправилност (Р. № 3909 от 19.16.2000 г., ВАС, І отд.; Р. № 875 от 17.02.2000 г., ВАС, ІV отд.; Р. № 2084 от 7.04.2000 г., ВАС, ІV отд.).

Тази частична обвързаност на касационния съд в административния процес от заявените от жалбоподателя пороци, формиращи касационните основания, е още един елемент, който приближава касационното оспорване пред ВАС по-скоро към ревизионните производства, отколкото към чистото касационно обжалване. Затова и у нас, както в държавите с ревизионно обжалване, обвързаността от касационните основания следва да бъде изключение, важащо главно за съществените процесуални нарушения, допуснати според касатора от предходната инстанция.¹

Д. Хрусанов проучва практиката на ВАС и констатира различия в три направления, касаещи диспозитивното начало, изведено в отменения чл. 39 ЗВАС (сега заменен с разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК), най-вече по въпроса съществува ли правомощие за касационния съд да прогласи нищожността на административния акт, ако я констатира в производството пред него (вж. чл. 168, ал. 2, вр. чл. 228 АПК; Р. № 1898 от 19.04.99 г., ВАС, ІІ отд.; Р. № 1997 от 4.04.2000 г., ВАС, ІV отд.; както и обратно становище в Р. № 1578 от 1.04.99 г., ВАС, ІІ отд.; Р. № 4374 от 4.07.2000 г., ВАС, ІІІ отд.; Р. № 81 от 16.01.01 г., ВАС, І отд.)? При първото условно направление в практиката диспозитивното начало стриктно се прилага във всеки случай. Във второто не се зачита диспозитивното начало и се прилага служебното. В трети случаи пак се прилага служебното начало, но аргументите на съда са убедителни и затова поставят сериозни дискусиони проблеми.²

Следва да отбележим, че в хипотезата на чл. 222, ал. 2, т. 2, когато касационния съд върне делото за ново разглеждане на първоинстанционния съд, за да се установят факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно, той следва да се произнесе в решението по всички посочени в жалбата или протеста касационни основания, а не само по това, което е послужило за отмяна. По този начин ще се избегне възможността първинстанционния съд да допусне отново същите грешки, които е направил при първото разглеждане на делото.

7. Правомощия на касационния съд.

1. Съдебното решение, с което ВАС приключва касационнното производство, условно може да се раздели на две съставни части. Първата част на решението има формален контролно-отменителен характер и дава отговор на въпроса законосъобразно ли е оспорваното първоинстанционно решение и може ли да съществува в правния мир (процес насочен, към отмяна – judicium rescindens; с правоустановяващ (декларативен) характер).

Преди да пристъпи към постановяване на решението съдебният състав, пред който са проведени устните състезания по делото (чл. 187, ал. 1 ГПК, вр. чл. 144 АПК), проверява отново валидността и допустимостта на оспорването, както и дали всички страни в касационното производство са били редовно призовани и дали то е протекло съобразно процесуалните правила (Р. № 5473 от 14.06.2004 г., ВАС, ІІ отд.; вж. Р. № 1224-99-V г. о.¹). След което в едномесечен срок от заседанието, в което е приключило разглеждането на делото, същият съдебен състав трябва да се произнесе с решение (чл. 221, ал. 1 АПК).² Срокът за постановяване на решението е инструктивен.

Контролно-отменителните правомощия на касационния съд за първи път са изчерпателно посочени в АПК, без да се прилагат субсидиарно правилата относими към ВКС (чл. 221).

ВАС оставя в сила оспорваното решение и отхвърля жалбата или протеста като неоснователни, когато в резултат на решаващата си дейност установи, че първоинстанционното решението е валидно, допустимо и правилно, а пороците, които оспорващият претендира като касационни основания, не намират подкрепа във фактическите обстоятелства по делото. (Р. № 7157 от 28.09.2001 г., ВАС, V отд.; Р. № 9955 от 30.11.2004 г., ВАС, ІV отд.; Р. № 1038 от 28.01.2006 г., ВАС, 5-чл. с-в.) Това касационно решение има установителен характер и дава възможност на първоинстанционното решение да влезе в сила и да породи правните си последици. И в този случай касационната инстанция може да даде не задължителни, но препоръчителни за първоинстанционните съдилища и администрацията, указания по тълкуването и прилагането на закона. (Р. № 5856 от 22.06.2005 г., ВАС, ІV отд.)

Когато ВАС констатира, че първоинстанционното решение е нищожно (независимо дали е посочена нищожността като основание или касационния съд служебно я установи), той обявява (прогласява) нищожността му изцяло (не само в оспорените, но и в неоспорените части на решението). Това решение има установителен характер, защото оспорваното невалидно първоинстанционно решение не е произвело последиците, които следва да се унищожават. Ако делото не подлежи на прекратяване, ВАС го връща на първоинстанционния съд за постановяване на ново валидно решение (чл. 221, ал. 5). А. Еленков приема, че основният критерий, който определя дали касационната инстанция ще прекрати делото или ще го върне на първоинстанционния съд за постановяване на ново решение, е наличието или липсата на правораздавателна власт по съответния правен спор. При липса на такава – делото подлежи на прекратяване, което означава, че се обезсилват всички извършени до този момент процесуални действия от съда и страните, и се счита, че съдебното производство не е било извършвано.¹ Г. Ангелов счита, че в редки случаи, в които нищожността ще е резултат от противоречие на решението с основите на правовия ред или изпълнението му е фактически невъзможно, делото ще бъде пререшено от касационната инстанция, тъй като по същество ще е нарушен материалния закон.²

Ако оспорваното решение е недопустимо, ВАС го обезсилва с конститутивно решение, с което отпадат с обратна сила всички процесуални действия, извършени от несъществуващото или нередовно упражнено право на производство. Обезсилване се постановява не само в оспорената част на първоинстанционното решение. В зависимост от пороците, водещи до недопустимост на оспорваното решение, делото се прекратява или се връща на първата инстанция за ново разглеждане. (Р. № 9561 от 01.11.2005 г., ВАС, ІІ отд.; Р. № 1937 от 21. 02. 2006 г., ВАС, ІV отд.; респ. Р. № 991 от 5.02.2003 г., ВАС, ІІ отд.) Когато основанието за прекратяване е неподсъдност или неподведомственост на спора, делото се препраща на компетентинят съд или орган (чл. 221, ал. 3 АПК).

При положение, че във фазата на касационното производство административният орган, чиито акт е предмет на цялото производство, реши да го оттегли изцяло или частично или да издаде акт, чието издаване е отказал (чл. 156 АПК), ВАС обезсилва изцяло или частично постановеното по този акт или отказ съдебно решение като недопустимо и прекратява делото (чл. 221, ал., 4 АПК). По същият начин касационният съд постъпва и в случай, че пред него се сключи съдебно споразумение (чл. 178 АПК), което той е потвърдил с определение (чл. 221, ал. 6 АПК). Бързината и производствената икономия налага тези процесуални възможности да са приложими във всяко положение на делото.

Когато първоинстанционното решение е валидно и допустимо, но е неправилно, като противоречи на материалния закон, постановено е при съществено нарушение на съдопроизводствени правила или е необосновано, ВАС го отменя в оспорваната му част като неправилно (чл. 221, ал. 2 АПК). Отменителното решение на касационния съд има конститутивно действие, с което отстранява първоинстанционното решение от юридическата действителност и прегражда реализирането на правните му последици. Касационият съд може да отмени оспрованото решение изцяло или частино.

Във всички случаи на връщане на делото за ново разглеждане, а не само при отмяна поради процесуални нарушения по чл. 222, ал. 2, т. 1, в които в първоинстанционното решение или в мотивите му е взето становище по съществото на спора, то следва да бъде разгледано от друг първоинстанционен състав.¹

2. Когато отмени решението, Върховният административен съд решава делото по същество (чл. 222, ал. 1 АПК), решава въпроса за съществуването на самото спорно материално субективно право. Това означава, че във втората част на касационното решение ВАС трябва да разгледа и да реши въпроса за правомерността на оспорения пред първата инстанция, административен акт (процес по същество – judicium rescissorium; с правосъздаващ (императивен) характер). Юриспруденцията е единодушна, че това е принципът на съдебно решаване, който трябва да прилага касационната инстанция в административното правосъдие.² Всъщност, въпросът за правилността на оспорваното решение е въпрос по същество за касационния съд.³ Но след отмяната на първоинстанционното решение съдбата на административния акт, предмет на цялото производство, остава висяща. След като касационният съд е втора редовна инстанция на същия процес, делото следва да продъжи пред него до разрешаването на материалноправният спор, възникнал между администрацията и гражданите. Никое процесно конститутивно производство не е самостоятелен съдебен процес.⁴ Решението на касационната инстанция по съществото на административноправния спор е съдебен, а не административен акт. Но то има същото материалноправно действие, каквото има и един административен акт, поражда по приницип същите права и зъдалжения, каквито поражда и административен акт от съответната категория.¹ Съдът издава един конститутивен правораздавателен акт, който може дори да измени предписаната от административния акт правна последица. За касационната инстанция важат разпоредбите на чл. 173 и чл. 174, вр. чл. 228 АПК, като в случаите, при които въпросът е предоставен на преценката на административния орган (оперативна самостоятелност) или естеството на административния акт не позвалява решаването на въпроса по същество, касационния съд ще изпрати преписката на съответния компетентен административен орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. (Р. № 382 от 10.01.2006 г., ВАС, VІ отд.) Изобщо във всички случаи, когато се дължи правна промяна и това задължение се нарушава, ефикасната правна промяна може и трябва да бъде една и съща – постановяване на дължимата правна промяна от правозащитния орган – независимо от това, кой дължи правната промяна: гражданскоправен субект, административен орган или съд.² К. Лазаров определя такова съдебно решение като комплексен акт, инкорпориращ правораздавателен акт плюс административен акт.³

Когато с отмененото решение е нарушен материалният закон или то е необосновано, тези недостатъци не засягат установените в първата инстанция правнорелевантни факти, необходими за притегляне законосъобразността на административния акт. Касационният съд въз основа на правилно установената фактическа обстановка ще издири и приложи релевантната материална норма, за да реши въпрос за правомерността на административния акт. (Р. № 645 от 7.02.2001 г., ВАС, 5-чл. с-в.; Р. № 4086 от 9.05.2005 г., ВАС, ІІ отд.; Р. № 8713 от 7.10.2005 г., ВАС, 5-чл. с-в.) Относимият и приложим закон вече е издирен от касационната инстанция в процеса на логическа дейност по установяване на нарушението, поради което правно оправдано е делото да бъде решено по същество от нея. (Р. № 6495 от 15.08.2001 г., ВАС, І отд.; Р. № 10904 от 7.12.2005 г., ВАС, 5-чл. с-в.; подобна е била правната логика и в по-старото ни законодателство – чл. 43 ЗАПр от 1912 г.; чл. 239 ЗУС от 1926 г., чл. 85, ал. 1 НЗАП от 1934 г.) При необоснованост сме изправени пред нарушаване от съда на логическите или на общоизвестните опитни правила при преценка на доказателствата и доказателствените факти. И тук фактическите данни остават същите, както са установени от първата инстанция. Касационният съд, след като отмени решението, въз основа на тези фактически данни, трябва да отстрани несъответствието между вътрешното убеждение на съда и обективната истина. Тази дейност е чисто интелектуална и не налага нови производствени действия, които де не могат да се извършат от касационния съд. (Р. № 697 от 28.01.2004 г., ВАС, ІІІ отд.) Г. Ангелов основателно отбелязва, че при отмяна поради нарушение на материалния закон и/или необоснованост делото може да бъде решено по същество от касационната инстанция само ако фактите приети за установени от първата инстанция, включително тези, които не са били засегнати от необосноваността, са истинни. Той предлага преди да реши спора по същество, касационният съд служебно да провери дали фактическите констатации на първата инстанция не са засегнати от съществени нарушения на касационните правила, тъй като при отмяна на основание нарушение на материалния закон или необоснованост такава проверка не е правена. Ако при тази служебна проверка се установи наличие на съществено процесуално нарушение, делото трябва да се върне за ново разглеждане на първата инстанция (чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК).¹

След отмяна на неправилно първоинстанционно решение извършване на нови процесуални действия ще е необходимо условие за продължаване на производството в случаите, когато отмяната е придизвикана на основание съществено нарушение на процесуалните правила. (Р. № 10922 от 7.12.2005 г., ВАС, ІV отд.) Съществените процесуални нарушения, допуснати от първата инстанция, опорочават производствените действия, извършени от нея, и се отразяват неминуемо на дейността и́ по изясняване на фактическите обстоятелства с цел разкриване на обективната истина за материалноправния спор. Затова законът изисква винаги, когато установи нарушение на съдопроизводтствените правила, отразило се на оспорваното решение (без значение дали едновременно с това се установят нарушения и на материалния закон и/или необоснованост), касационният съд да връща делото за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд (чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК; рядко, но се среща и обратна практика – Р. № 3508 от 20.04.2004 г., ВАС, V отд.; Р. № 7126 от 19.07.2005 г., ВАС, 5-чл. с-в.; Р. № 9334 от 25.10.2005 г., ВАС, ІV отд.). Целта е всяко процесуално действие, което е от значение за пълното и обективно разкриване на фактическата обстановка по делото, да бъде повторено валидно или да бъде извършено, ако не е било извършено. Немислимо е прилагането на материалния закон спрямо ненадлежно установени факти.¹ Всяка инстанция трябва да извършва сама процесуалните действия, установени за нея в производството, регламентирано от закона. В това е и смисъла на инстанционността в процеса като гаранция за разкриване на обективната истина и справедливо решаване на материалния спор, за защита интересите на гражданите.

3. Същият първоинстанционен съд в друг сътав разглежда по общия ред делото, което му е върнато, поради порок водещ до нищожност, недопустимост или нарушение на производствени правила. При нищожност и недопустимост не може да се запази валидността на процесуалните действия, извършени от съда и страните в предходното първоинстанционно производство. В останалите случаи новото производство започва от първото незаконосъобразно процесуално действие, послужило като основание за връщане на делото (чл. 226, ал. 1 АПК). Новото разглеждане на делото се движи в рамките, в които то не е приключено с влязло в сила решение.¹

При новото разглеждане на делото се допускат само писмени доказателства, които не са могли да бъдат известни на страната, както и доказателства за новооткрити и новонастъпили обстоятелства след първоначалното разглеждане на делото от първоинстанционния съд (чл. 226, ал. 2 АПК). Тази разпоредба е недобре формулирана и двусмислена в много отношения. Връщането на делото цели извършване на валидни процесуални действия от първата инстанция с цел пълно и правилно изясняване на фактическите обстоятелства, релевантни за решаването на въпроса за законосъобразността на административния акт, предмет на целия процес. След като АПК допуска пред първата инстанция всички доказателства, предвидени в ГПК (чл. 171), необяснимо е при повторното разглеждане на делото ограничаването им само до писмени (вж. отменения чл. 205 ГПК). Още повече, втория първоинстанционен състав разглежда делото по същия общ ред, валиден и при производството, чието решение се оспорва по касационен път (чл. 226, ал. 1 АПК). Той трябва да да образува свое собствено становище въз основа на целия съществуващ доказателствен и фактически материал. Не е ясно и как този втори първоинстанционен състав ще процедира и в случай, когато делото му е върнато, за да се установят факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно (чл. 222 ал. 2, т. 2 АПК). Принципът е, че при новото разглеждане на делото трябва да се допускат всички предвидени в ГПК доказателства, относими единствено към новооткрити и новонастъпили след първоначалното разглеждане на делото от първоинстанционния съд обстоятелства (арг. от чл. 188, ал. 3, вр. чл. 144 АПК), като и тези доказателства, които са били посочени, но процесуално незаконосъобразно не са били допуснати (включително и доказателстава за проверка на събраните в предходното първоинстанционно производство доказателства).¹ Това производство не поправя грешки, допуснати от страните, а единствено от съда. Допустими ще са и непосочените, както писмени, така и гласни доказателства, дори да са били известни на страната при първото разглеждане на делото, ако съдът не и́ е дал указание за доказване по чл. 171, ал. 4 АПК.²

Указанията на касационната инстанция по тълкуването и прилагането на закона са задължителни за първоинстанционния съд при повторното разглеждане на делото (чл. 224 АПК). Неспазването им ще представлява нарушение на материалния или на процесуалния закон в зависимост от вида на нормата, предмет на указанието. Указанията на ВАС, като касационен съд са задължителни и през целия последващ процес на разглеждане на конкрекния административен спор (пред втора касационна инстанция или в производство за отмяна по чл. 237 и сл. АПК). Те спомагат за уеднаквяване на съдебната практика относно прилагане и тълкуване на правните разпоредби. Но първоначалното решение на долната инстанция не задължава съдът, на когото делото е върнато за ново разглеждане, да се съобразява с него – приема се, че не е постановено. Първоинстанционният съд не може при повторното гледане на делото по същество да влоши положението на касационния жалбоподател – reformatio in pejus (арг. от чл. 218ж, ал. 1, вр. чл. 208, ал. 2 ГПК, вр. чл. 144 АПК).

Постановеното от първоинстанционния съд след връщане на делото решение подлежи на общо основание отново на касационно оспорване, ако в него се съдържат пороци, материализиращи касационните основания по чл. 209 АПК. Касационната жалба или протест срещу повторно постановеното решение се разглеждат от друг състав на ВАС (чл. 225 АПК³). Ако повторно постановеното решение на първата инстанция е нищожно или недопустимо, касационният съд има правомощията по чл. 221, ал. 3-6 АПК. Ако това решение е неправилно, касационният съд го отменя и решава делото по същество (чл. 227, ал. 1 АПК). Дори и при повторното разглеждане на делото първоинстанционният съд да е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствени правила (без значение дали е нарушил същите производствени правила, заради които решението е касирано за първи път, или е допуснал нови различни процесуални нарушения), касационният съд повече не връща делото за ново трето по ред първоинстанционно разглеждане. (Р. № 1357 от 11.02.2005 г., ВАС, І отд.) С отменителното си решение вторият касационен състав насрочва делото в открито съдебно заседание, в което той по общия ред важим за първата инстанция, разглежда и решава въпроса за законосъобразността на административния акт, предмет на процеса. ВАС събира всички необходими и относими за решаването на административноправния спор доказателства. На този етап на процеса страните могат да представят и доказателства, които те при полагане на дължимата грижа за интересите си не са могли да представят при първото или при повторното разглеждане от пъровоинстанционния съд. Идеята е производството за оспорване на административни актове да има край, и то във възможно по-кратки срокове. Интерес, произтичащ от динамичния характер на обществените отношения, които изпълнително-разпоредителната държавна дейност урежда чрез издаваните от нея актове.

Касационното решение е окончателно (чл. 223 АПК). Касационната инстанция е последната редовна в процеса за оспорване на административни актове. След нея въпроса за законосъобразността на един административен акт е окончателно решен. След постановяването му касационното решение автоматично става необжалваемо, придобива сила на присъдено нещо (СПН) – преустановяване на правния спор, непререшаемост на спора и обвързаност на съда от решението си ¹(както и зачитане на решението от всеки друг съд или държавен орган) и е годно да породи правните си последици. Касационното решение има сила само за страните по делото (техните наследници и правоприемници – чл. 220, ал. 1 ГПК, вр. чл. 144 АПК), за същото искане и на същото основание (чл. 221, ал. 1 ГПК, вр. чл. 144 АПК). Ако оспореният административен акт, предмет на цялото производство, бъде обявен за нищожен, отменен или изменен, касационното решение има действие по отношение на всички (арг. от чл. 177, чл. 183 и чл. 193, ал. 2, вр. чл. 228 АПК; вж. и чл. 30 ЗВАС отм.). Такова решение подлежи единствено на извънинстанционна отмяна по реда на чл. 237 и сл. АПК, в случай че то е неправилно на някое от основанията посочени в чл. 239 АПК. На отмяна не подлежат само касационни решения, постановени по оспорване на подзаконов нормативен акт (чл. 237, ал. 2 АПК). При положение, че касационното решение е нищожно, заинтересованата страна може да предяви нищожността чрез самотоятелен установителен иск или чрез възражение във висящ процес (чл. 209, ал. 3 ГПК, вр. чл. 144 АПК). В процесуалната теория се обръща внимание и на факта, че не съществува правен механизъм за отстраняване на порочните последици на влязло в сила недопустимо касационно решение.¹