Катедра ”Административноправни науки” касационно производство пред върховния административен съд докторант: Научен ръководител

Заключение

Административното правосъдие у нас се ръководи от принципа на модерната правова държава всички актове на държавната власт да са съобразени със закона. Постепенно законодателят осъзнава, че касационното обжалване е необходимият коректив за законосъобразната дейност на всеки правораздавателен орган, включително и в областта на административното правосъдие. През целия период на действие до прекратяването му след 1948 г. ВАС бележи постоянни успехи, повишава непрекъснато общественото доверие към работата си и утвърждава своето неизменно място в нашата правна система.

Разграничението между обществения интерес, от една страна, и личния, от друга, никога не е абсолютно: даже в абстрактен план те не могат да бъдат разглеждани изолирани един от друг. В добре организираното общество личната позиция, макар да е насочена първоначално към задоволяване на нуждите на отделния субект, често се оказва в положение да съдейства за постигането на обществено валидни интереси. В учението за правовата държава условното разграничение между обществения и личния интерес помага да се обособят целите и задачите, определящи организацията и функциите на държавата и държавната власт като обществени и правни категории, от личните потребности и цели на всеки гражданин, субект на правото. Както е известно, защитата на личния интерес е обезпечена главно от гражданското право и процес, докато общественият интерес е гарантиран от нормите на публичното право, както и от наказателното право и процес.

В резултат на общественото и културното развитие съвременната държава се оформя като сложно структурирана комплексна организация от публични институции. Дейността на администрацията среща законните си граници при досега със свободната правна сфера на отделните граждани; вън от тези граници администрацията не може да действа, без да извърши закононарушение. Защитавайки личния интерес на отделния гражданин, тази дейност заедно с това обезпечава законосъобразно управление, което безспорно е в интерес на стабилността и развитието на цялото общество. Нека припомним, че до приемането на ЗАП през 1970 г. изискването за личен и пряк интерес от обжалване се среща епизодично само когато е предвидено изрично в особен текст на отделен закон. Успоредно с влизането му в сила теоретическите виждания за основната задача на административното правосъдие се изменят в посока защита на личните интереси. А в каква степен административното правосъдие обезпечава и обществените, и личните интереси е въпрос на дебат, продължаващ и в съвременната научна литература.

Еднаквата обща цел на всички производства в административното правосъдие е удовлетворяването на правата и интересите на участващите в процеса субекти по всяко отделно дело и същевременно укрепване на законността в държавното управление. Целта на инстанционността в съдебната система е да не се допусне едно порочно решение да регулира отношенията между спорещите страни. Първоначално на касационното обжалване се гледа като на извънредно средство, чрез което трябва да се обезпечи точното и еднакво прилагане на законите от съдилищата в страната. Във френската правна доктрина, откъдето води началото си касационното производство както изобщо, така и конкретно в административното правосъдие, се е смятало, че в тази инстанция участниците в процеса не са типични страни, защото техният личен интерес е от значение само косвено, второстепенно. Основният интерес на касационния съд е отношението на първоинстанционното съдебно решение към закона. Господстващо е разбирането, че общественият и личният интерес не са несъвместими, но в случаи на колизия между тях те не могат да бъдат задоволени едновременно, поради което предимство трябва да се даде на обществения интерес. И у нас до 1948 г. в правната литература на касационното производство в административното правосъдие се гледа като на обективно правосъдие, насочено към защита на обществения интерес от възстановяване на законността, нарушена с издадените административни актове и с решенията на административните юрисдикции по тях. Заслуга на академик П.Стайнов е преодоляването на разбирането, че касационното производство пред ВАС е подчинено основно и първостепенно на защитата на обществения интерес.

Успоредно осъществяване на обществения и на личния интерес е напълно постижимо в касационното производство (както и в ревизионното) – такова днес е разрешението на АПК, подкрепяно изцяло от правната теория и от практикуващите юристи. Ако касационният съд отмени първоинстанционното решение, като възприеме тезата на жалбоподателя, то касационното решение ще бъде не само правна защита за него, но и ще възобнови производството по същество, за да бъде отново проконтролиран административният акт, предмет на целия процес, и неговата незаконосъобразност да не остане без санкция. Чрез задължителните указания, които предписва, касационното решение създава за по-низшата инстанция еднообразен модел за правно поведение, начин за законосъобразно разрешаване на идентични случаи. В обществен интерес е съдебните органи да издават правилни и навременни решения. Но в същото време касационната инстанция е по-високата гаранция, че неправомерен акт на администрацията няма да бъде пропуснат. Отделно касационното решение предоставя правна защита и на конкретния личен интерес, чиято теза се е оказала законосъобразна. По такъв начин чрез свое решение, с което касира неправомерно решение на инстанцията по същество, касационният съд, на първо място, гарантира обществения интерес от еднообразно тълкуване и прилагане на законите от съдилищата в административното правосъдие; на второ място, като слага край на цялото производство за съдебно обжалване на административни актове, той удовлетворява общия интерес от законосъобразност в държавното управление; и на трето място, предоставя една по-сигурна гаранция за защита на частните права и интереси на отделния жалбоподател.

Конкретното съдържание на процесуалноправния интерес в касационното производство се определя в зависимост от преследвания материалноправен интерес. За едни участници тяхното присъствие в производството е продиктувано от предотвратяването на неблагоприятни материалноправни последици от незаконното решение на първата инстанция или за отстраняването на вече настъпили такива. За друга категория единствено общественият материалноправен интерес от законност в административния процес е в основата на участието.

Формирането на ВАС е продиктувано от стремежа на създателите на Конституцията да изградят самостоятелна съдебна власт, която да предоставя възможност на всеки, който счита, че е нарушено негово конституционно право, да може да се обърне към съдебната власт, за да получи защита. ЗСВ дефинира цялото съдебно производство като триинстанционно - първоинстанционно, въззивно и касационно (със забележката “освен ако в процесуален закон не е предвидено друго”). Последващите общи и специални административно процесуални закони регламентират само две инстанции в административното правосъдие – първоинстанционно и касационно производство. Така новата Конституция от 1991 г. постави началото, а приетите въз основа на нея ЗСВ и ЗВАС, както и промените в ГПК възстановяват и уреждат втората касационна инстанция в административното правосъдие. Не е предвиден друг следващ редовен инстанционен ред за контрол на съдебните решения в производството за обжалване на административни актове. ВАС е основна и единствена касационна инстанция в административното правосъдие; решенията на ВАС като касационен съд са окончателни и не подлежат на повторно касационно производство.

За съжаление научната литература, занимаваща се конкретно с касационното производство пред ВАС, е твърде недостатъчна, основно по исторически причини, свързани с непрестанните трансформации, които тази съдебна инстанция е претърпяла през годините. Все пак съществуват отделни монографии, учебници и статии, които на подобаващо научно равнище разглеждат проблемите на това производство. Напълно разбираемо е, че една част от тях са написани преди повече от половин век, в периода преди закриването на ВАС през 1948 г. След възстановяването му през 1996 г. научните работници в областта на административното право и процес усърдно се заемат с трудната задача да положат съвременни теоретични основи на касационното производство пред ВАС, облягайки се на нашите традиционни постижения, адаптирани и съчетани с водещите тенденции в европейската и световната юридическа мисъл. За щастие има немалко научни произведения, които, без да разглеждат конкретно въпросите на касационното производство в административното правосъдие, спомагат за по-пълното и аналитично осветляване на проблемите.

АПК (а преди него и ЗВАС отм.) не регламентира изчерпателно въпросите на касационното производство. Предметната и функционалната близост на административния с гражданския процес естествено води до субсидиарно прилагане на съответни норми на ГПК. Приложение намират разпоредбите, уреждащи правила относно доказателства, срокове, призоваване и съобщения, определяне на дължимите разноски. Това налага да обръщаме постоянно внимание на новостите в литературата, свързана с касационното обжалване в гражданския процес.

ВАС, заедно със специализираните регионални административни съдилища, реализира своята функция чрез система от производства, които в зависимост от това дали представляват редовна мярка за съдебен контрол върху административноправните спорове, или не, биват инстанционни или извънинстанционни. Настоящата уредба на административното ни правосъдие включва първоинстанционно производство по оспорване на административните актове, касационно производство като втора редовна инстанция и производство за отмяна на влезли в сила съдебни актове. Към тях АПК прибави и производство за обезщетения за вреди, причинени на граждани или юридически лица от незаконни актове, действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица (самостоятелно едноинстанционно исково производство); производство за обжалване на определенията и разпорежданията на съда; производство за отмяна на влезли в сила съдебни актове по искане на трето лице и бързо производство за защита срещу неоснователни действия и бездействия на администрацията. Между тези производства се наблюдават голяма поредица от различия. Два са обаче главните и основни правни въпроса, с които съдът трябва да се занимае – въпросът за подсъдността и въпросът за основанията за отмяна.

Предмет на всяко едно касационно производство е съдебен правораздавателен акт. Не е задължително обаче атакуваният пред касационната инстанция правораздавателен акт да е непременно издаден от апелативна инстанция след двустепенно разглеждане по същество, какъвто е принципът в гражданското и наказателното съдопроизводство. Всички решения на съдилищата по административни дела могат да бъдат оспорвани по касационен ред. „Обща клауза” регламентира касационното производство в административното правосъдие. За да не може определено съдебно решение по административно дело да бъде оспорвано по касационен ред, е необходимо да има изрично изключване от закон. Като висш касационен съд ВАС осъществява контрол върху съдебните решения на първоинстанционните съдилища по административни дела, а оттук и върховен съдебен надзор за точно и еднакво прилагане на законите в областта на административното правосъдие. Логично се стига и до нормативна промяна, заложена в проекта за АПК, според която решенията на 5-членен състав на ВАС по оспорване на нормативни актове ще подлежат на касационен контрол пред 7-членен състав на същия съд. В окончателния вариант на кодекса делата по оспорване на нормативни актове се разглеждат като първа инстанция пред ВАС в тричленен състав и пред специализираните административни съдилища също от трима съдии - за нормативните актове на общинските съвети, а се оспорват по касационен ред пред петчленен сътав на ВАС в първия случай и респективно в тричленен - във втората хипотеза. Постижение на АПК е въвеждането на единство в системата на оспорване на административни актове и почти пълното игнориране на „специалната клауза” при първоинстанционното и касационното производство.

В административното правосъдие, подобно на гражданския процес, производството по частни жалби срещу съдебните определения следва инстанционната подсъдност на оспорване на административните актове и на решенията, постановени по тях. Нашият законодател е възприел пътя на обособяване на самостоятелно производство за обжалване на определенията и разпорежданията, като за неуредените случаи препраща към правилата за касационно производство.

Основанията (поводите) за оспорване стоят в центъра на всяко контролно-отменително производство. Заедно с искането (петитума) те определят предмета на жалбата. Основания за касационно обжалване са само пороци, които са резултат от виновното поведение на съда и водят до незаконосъобразност на решенията му. За първи път в съвременното административно правосъдие касационните основания са изрично и изчерпателно посочени в закона; освен това са предвидени от законодателя алтернативно, а не кумулативно. Те са същите, както и в гражданския процес, и представляват пороците на първоинстанционното решение, които водят до неговата нищожност, недопустимост и неправилност - тройно деление, плод на нашата правна доктрина. Всяко отделно основание поражда самостоятелно право да се иска касиране на обжалваното решение. Различните основания действат различно и върху съдбата на касираното решение. Правомощията на касационната инстанция не са едни и същи в зависимост от това дали обжалваното решение е нищожно, недопустимо или неправилно. Причината е в различната тежест на пороците, които се съдържат в отделните касационни основания.

След въвеждането на АПК ВАС става единствената в системата на административното правосъдие касационна инстанция по оспорване на административни актове. Освен решенията на регионалните административни съдилища на касационно обжалване пред ВАС подлежи и съдебно решение на общ съд, постановено по спор, подведомствен на административните дела. Подведомствеността на материалноправния спор, а не характерът на първоинстанционния съд насочва касационното обжалване към ВАС. По този начин отпада касационната подсъдност по административни дела на окръжните съдилища, с която те бяха овластени по силата на някои специални закони в случаите, при които първоинстанционното обжалване на административните актове се провеждаше по изключение пред районни съдилища. Право да обжалват решението имат страните по делото, за които то е неблагоприятно. В адманистративното правосъдие субект на процесуална правоспособност е административният орган, автор на акт, предмет на спора, в качеството му на държавен орган, а не на юридическо лице, в чийто състав се включва този орган. В касационното производство пред ВАС участници са: а) съдът като водещ касационното производство орган; б) касационният жалбоподател и други заинтересовани граждани и организации, участвали или не в първоинстанционното дело; в) ответникът по касационната жалба или протест; г) прокурорът, когато подава протест или встъпва във вече образувано производство по причини от държавен или обществен интерес; д) прокурорът, който участва в делото на основание чл. 217, ал. 2 АПК; е) свидетели, вещи лица, поемни лица (гласните доказателства не се изключват изрично от чл. 219, ал. 1 АПК); ж) процесуален представител, преводач, тълковник и т. н.

До въвеждането на чл. 210, ал. 2 АПК, активната легитимация на касационен жалбоподател се определяше от качеството на страна в първоинстанционното производство, решението по което се оспорва. Новата разпоредба предоставя възможност за касационно оспорване на всеки, чиято материалноправна сфера би могла да бъде накърнена от влизането в сила на едно порочно решение. По този начин се гарантира, че усилията на съда и страните пред ВАС като касационна инстанция няма да бъдат обезсмислени чрез последваща отмяна по чл. 246, ал.1 АПК.

Процесуалноправният интерес в административното правосъдие е възможност за жалбоподателя чрез съдебно производство да премахне породените за него неблагоприятни последици както от незаконосъобразния административен акт, така и от незаконосъобразното съдебно решение, издадено при оспорването на този акт. Затова приемаме, че наличието на правен интерес от обжалването е необходима предпоставка за образуването и на касационното производство пред ВАС. За заинтересованите лица, участвали като страни в първоинстанционното производство, наличието на пряк и личен интерес от касационно оспорване се предпоставя от факта на легитимирането им като такива. За третите лица, които се засягат от решението на първата инстанция, макар и да не са участвали в делото, доказването на правен интерес от касационно оспорване е необходимо за допустимостта на жалбата им. Те трябва да представят достатъчно доказателства, че с обжалваното решене са нарушени техни лични и имуществени права. В тази връзка недоумение буди разпоредбата на чл. 215, т. 1 АПК, според която жалбата се оставя без разглеждане, а образуваното касационно производство се прекратява, когато е подадена от лице или организация, които не са участвали в съдебното производство. Тя се намира в явно противоречие с ал. 2 на чл. 210 АПК. Уместно би било вместо нея да се предложи разпоредба, според която жалбата да се остави без разглеждане, а образуваното касационно производство да се прекрати, когато са подадени от лице, организация или административен орган, за които решението не е неблагоприятно, поради което липсва правен интерес от касационно обжалване. За тези лица, които не са били призовани или не са били допуснати за участие в съдебното административно производство пред първата инстанция, чл. 210, ал 2 АПК отваря нов процесуален път за защита на техните права и законни интереси, за да предотврати вредата, която може да им причини един вече започнал процес. Чрез касационното обжалване те ще могат да предизвикат разглеждане на делото от началната му фаза.

Неучаствалите в делото заинтересовани граждани и организации, за които първоинстанционното решение е благоприятно, също придобиват качеството на ответник в касационното производство по оспорването му. Друг е въпросът, че като допуска в касационната инстанция както на страната на тъжител, така и на ответник, трети за делото, макар и заинтересовани лица, които не са страни по упражненото от оспорващия преобразуващо субективно право на отмяна на административния акт, съдът рискува да измести центъра на тежеста в процеса. Тези лица може и да не са страни по разпоредените с административния акт, предмет на цялото производство, материални права и задължениия, а да притежават собствени самостоятелни правни основания да оспорят акта, които не се преграждат от евентуалното отхвърляне на вече подадена чужда жалба. По този начин директно във втората инстанция може да се озовем в друго производство, в което ще остане само предметът, но с други страни и при други основания.

Касационното дело се разглежда задължително с участието на прокурор. Дори и да не присъства като страна в касационната инстанция, прокурорът участва като контролиращ производството и дава заключение по изхода на делото. Той може да подкрепи или да оспори касационната жалба в зависимост от своето становище за законосъобразността на оспорваното решение. Законодателят е направил опит да съобрази задължителното участие на прокурор в зависимост от степента на държавна и обществена значимост на предмета на различните производства пред регионалните административни съдилища и ВАС.

Кодексът въвежда нов институт на задължително процесуално представителство, който цели процесуална икономия и облекчаване на процедурата при дела с множество страни. Когато в делото участват повече от 10 лица с еднакви интереси, като нито един от тях не е представен от пълномощник, съдът може да ги задължи да излъчат общ представител измежду тях или да им назначи служебно общ процесуален представител – пълномощник по чл. 20 ГПК, ако те не посочат такъв. Законът определя три отделни срока за подаване на касационна жалба или протест в зависимост от правния субект, който инициира производството.

Три са основните качества, на които трябва да отговарят една жалба или протест, за да бъдат уважени от съда – допустимост, редовност и основателност. На първо място съдът трябва да провери дали жалбата или протестът са допустими като инструмент за образуване на касационното производство. В чл. 215 АПК законодателят необосновано е посочил само някои от процесуалните изисквания за допустимост, които в тяхната кумулативна даденост образуват правото на касационно оспорване и без спазването на които съдът е длъжен да ги остави без разглеждане. Това не може да означава, че ако съдът установи липсата или наличието на други, непосочени в този член, но утвърдени в теорията и практиката процесуални предпоставки и пречки за възникването и надлежното упражняване на правото на касационно оспорване, той ще разгледа и реши такава недопустима жалба или протест.

След като приеме за допустимо касационното оспорване, законът задължава съда (първоинстанционен и касационен) да провери дали жалбата и протестът са редовно подадени, т. е. дали съдържат всички необходими реквизити. Кодексът изчерпателно и императивно определя формата и съдържанието на касационната жалба и протест.

Изрично са уредени три процесуални състояния, в които могат да се намерят жалбата и протестът в течение на касационното прозводство – те се оставят без разглеждане, когато са недопустими, без движение, когато са нередовни, и без уважение, когато са неоснователни. В административнопроцесуалната теория се разглежда още едно положение, в което жалбата и протестът могат да се окажат – оставени без ход.

Своевременно подадените допустими и редовни жалба и протест: а) проявяват деволутивен ефект, който се изразява и в пренасянето на делото от първата пред касационната инстанция; б) имат суспензивен ефект; в) предизвикват още една процесуална последица – правото на писмен отговор на насрещната страна.

АПК за първи път въвежда законодателно съвременни способи за електронно разпределяне по случаен признак на делата в отделенията и съдебните състави във ВАС и регионалните административни съдилища. Нормативно се урежда и водещата роля на съдията-докладчик при извършване на техническата дейност по администрирането на съдебната преписка (немотивирано е отпадането на нормата, уреждаща принцип на несменяемост на съдията-докладчик до приключване на делото). Положителен момент в новия кодекс е и въвеждането на максимален срок (не по-дълъг от 2 месеца от постъпването на жалбата в съда), в който делото трябва да се образува. Този срок, ако бъде спазван, предвид неговия инструктивен характер ще допринесе както за бързина и ред в дейността на ВАС, така и за общественото спокойствие и доверие в ефективността на административното прадвосъдие. Кодексът включва и специален, нов за административното правосъдие, ред за призоваване, включително и на посочен от страните електронен адрес. За първи път в административното правосъдие новият кодекс предоставя възможност на прокурора участието му пред първата инстанция да се определя от собствената му преценка за целесъобразност.

След като в административното правосъдие се позволява субсидиарното приложение на правилата на гражданското съдопроизводство за неуредените въпроси, следва да приемем, че ВАС като касационна инстанция, подобно на ВКС в гражданския процес, би могъл да постановява спиране на производството по причини, посочени в чл. 182 ГПК. С оглед публичния характер на административните съдебни дела е дискусионен въпросът дали администратвните съдилища трябва да допускат спиране, а впоследствие и евентуално прекратяване на делата на основание общо съгласие между страните. Отстраняването на незаконосъобразните административни актове и съдебните решения по тях е проблем с повишена обществена значимост и касае не само пряко заинтересованите страни, но и целия ред на държавно управление, насочен към максимален ефект на изпълнително-разпоредителните действия. От друга страна, стремежът на законодателя да достигне оптимална бързина и процесуална икономия води до все по-нарастващото въвеждане на диспозитивното начало.

Следва да заключим, че допускането в касационното производство пред ВАС само на писмени доказателства обективно противоречи на нуждата от касационно доказване и новоформулираната разпоредба в чл. 219, ал. 1 АПК, негласно позволява използване на всички предвидени в ГПК доказателства в случаите, когато писмените доказателства се окажат недостатъчни за установяване на обективната истина в конкретния процес. Касационното производство в административното правосъдие неминуемо търпи развитие с оглед нуждите и условията на съвременното общество. Докато в миналото ВАС като касационна инстанция изобщо не е разглеждал и подлагал на оценка доказателства - нито изтъквани пред него за първи път, нито вече разгледани и надлежно оценени в първата инстанция (дори и когато, след като е отменил неправомерното решение, решава делото по същество), а впоследствие бяха допустими само писмени такива, днес допускането на всички относими към конкретното касационно дело доказателства изглежда все по-приемливо. Можем да предположим, че чрез настоящата формулировка на чл. 219, ал. 1 законодателят е имал предвид да наложи използването на писмени доказателства и доказателствени средства като принцип в касационното производство пред ВАС, а само по изключение да се допускат други доказателства и доказателствени средства, като например свидетелски показания, експертизи и заключения по тях, и то ако те имат отношение към представените в производството писмени доказателства. Възможността за представяне на доказателства пред ВАС по чл. 219 АПК се отнася само за такива, касаещи валидността и допустимостта на обжалваното решение, а също така правилността му от гледна точка на процесуалните правила.

ВАС обсъжда само посочените в жалбата или протеста пороци на решението. За разлика от чл. 39 от отменения ЗВАС, според който касационната инстанция се произнасяше само по посочените в жалбата или протеста касационни основания, законодателят сега е акцентирал върху порочните действия на първоинстанционния съд, които материализират тези касационни основания. За валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съдът следи и служебно. Новият АПК ограничи диспозитивното начало и върна касационната дейност на ВАС към засиленото служебно начало, характерно за целия административен процес. Тази необходима за правилното образуване и организиране на процеса роля на съда е залегнала в практиката на ВАС като касационна инстанция от самото му възстановяване, изпреварвайки юриспруденцията и законотворчеството. Сходна по отношение на служебната проверка за валидност и допустимост на оспорваното решение е практиката на ВКС по граждански касационни дела. Както се вижда, и в гражданския процес разрешението на този въпрос е в същата посока, което може да ни наведе на въпроса удачно ли е нищожността и недопустимостта на съдебното решение да бъдат формулирани като самостоятелни касационни основания. Трябва да припомним, че в законодателната уредба на касационното обжалване, административно и гражданско преди 1944 г. такива касационни основания не съществуват. Независимо от това съдилищата винаги са проверявали валидността и допустимостта на обжалваните пред тях решения.

Но законодателят, подкрепен от административнопроцесуалната юриспруденция достига още по-далеч, като оправомощава касационния съд да следи служебно и за съответствието на оспорваното решение с материалния закон. Считаме, че касационния съд трябва да следи служебно единствено дали в първоинстанционното решение са приложени правилно свръхповелителните материални норми, които същевременно са и от публичния ред. Оспорващият определя чрез посочените от него касационни основания обхвата на касационния контрол върху оспорваното решение в случаите, когато твърди неправилност или поради необоснованост, или поради съществени процесуални нарушения (когато не водят до нищожност или недопустимост на оспорваното решение), или при нарушение на неимперативни норми на материалния закон.

Тази частична обвързаност на касационния съд в административния процес от заявените от жалбоподателя пороци, формиращи касационните основания, е още един елемент, който приближава касационното оспорване пред ВАС към ревизионните производства. Ето защо споделяме предложението на Ж. Сталев и у нас, както в държавите с ревизионно обжалване, обвързаността от касационните основания да бъде изключение, важащо главно за съществените процесуални нарушения, допуснати според касатора от предходната инстанция.

Анализа на правомощията на ВАС, като касационен съд ни представя специфичния характер на касационното производство в административното правосъдие с елементи от апелативните и контролно-ревизионните производства, намерили израз най-вече в решаване на делото по същество.