Катедра ”Административноправни науки” касационно производство пред върховния административен съд докторант: Научен ръководител

Както и в първоинстанционното производство, за да бъде сезиран касационния съд, е необходимо заинтересования правен субект да подаде жалба или главния прокурор или неговия заместник при ВАП - касационен протест (чл. 210 АПК). Жалбата или протестът поставят началото на всяко съдебно производство в административния процес. Те уведомяват съответната инстанция за съществуването на правен спор, по който съдът трябва да се произнесе. Това е писменият инструмент,¹ чрез който се предизвиква производство пред съда, за да се отстрани оспорван административен акт или съдебно решение. Жалбата или протестът е абсолютно необходимо материалноправно и процесуалноправно условие за решаване на административноправния спор.² Чрез касационната жалба или протест спорът за материалното право се пренася за разглеждане и евентуалното му решаване във втората редовна инстанция. Касационната жалба в административното правораздаване е част от публичното субективно право на гражданите и организациите да търсят правосъдие, когато се накърняват техни права и интереси, а касационният протест – от задължението на прокуратурата да следи за законосъобразността в дейността на държавната администрация в името на обществения интерес. Правният субект упражнява своето право на касационно обжалване чрез подаването на касационната жалба. Това е процесуалният акт, който предизвиква обжалването пред ВАС. Предварителен отказ от правото на касационно оспорване преди обявяването на първоинстанционното решение е недействителен (чл. 214, ал. 2 АПК).³ Вместо това страната може просто да изчака да изтече определеният от закона срок за депозиране на жалба или протест пред ВАС. Касационната жалба или протест винаги са насочени срещу невлязло в сила решение на по-долна инстанция, която се е произнесла по съществото на материалноправния спор, предмет на съдебното производство. С тях се изисква единствено проверка на законосъобразността на оспореното решение, а не пререшаване на въпроса по същество, като се съберат нови доказателства или се преоценят вече събраните, както е във въззивната инстанция в гражданския и наказателния процес.

Законът определя три отделни срока за подаване на касационна жалба или протест в зависимост от правния субект, който инициира производството. За страните, конституирани пред първата инстанция, срокът за подаване на жалба до ВАС е 14 дни, отброими от деня на съобщението, направено до тях, че решението е изготвено (чл. 211, ал. 1 АПК). За главния прокурор или неговия заместник при ВАП, в случаите когато като страна в първата инстанция не е участвал прокурор (прокурорът сезирал първоинстанционния съд с протест срещу администретвния акт), е определен едномесечен срок за отправяне на касационен протест, който започва да тече от официалното обявяване на решението (чл. 211, ал. 2 АПК). Неучаствалите в делото, засегнати от първоинстанционното решение, лица могат да го обжалват до момента на влизането му в сила за страните по делото – 14 дни или 1 месец (ако като страна в първата инстанция е конституиран прокурор, чл. 211, ал. 3 АПК). И в трите случая касационната жалба или протест се подават до ВАС чрез първоинстанционния съд, постановил оспорваното решение.

Сроковете за подаване на жалба или протест са едно от установените от закона изисквания, необходими за надлежното сезиране на касационната инстанция. Те са част от общата група на процесуалните срокове и се подчиняват на много от установените за тях правила. Имат преклузивен характер (в миналото са ги наричали фатални срокове ¹) – погасяват субективното публично право на касационно оспорване. За разлика от давностния срок, преклузивния срок тече по отношение на всички и ако бъден спрян или прекъснат, не започава да се отброява от начало. Спазването на срока е абсолютна процесуална предпоставка за допустимостта на жалбата и протеста, за която съдът е длъжен да следи служебно при всяко положение на делото и без да е направено възражение от другата страна (Р. № 9038 от 27.11.01 г., ВАС, 5 чл. с-в.; Р. № 4292 от 14.06.01, ВАС, І отд.; О. № 11086 от 9.12.02 г., ВАС, 5 чл. с-в.). След изтичането им подадените жалби и протести не се разглеждат. Първоинстанционното решение влиза във формална и материална законна сила. При определянето на касационните срокове в АПК зоконодателя се е подчинил на един от основните принципи в административния процес – бързината при внасяне на окончателност в административноправния спор (чл. 11). Държавният и общественият интерес изисква тези срокове да бъда сравнително къси.¹ Само с изрично указание на закона тези срокове могат да се променят. Те не могат да бъдат удължавани от съда (чл. 36, ал. 2 ГПК вр. 144 АПК; за разлика от производството за оспорване на административни актове, при което законодателя позволява удължаване на сроковете за обжалване при определени обстоятелства – чл. 140 АПК). Започнал да тече срок за касационно оспорване може да бъде спрян при субсидиарното прилагане на чл. 35 ГПК във вр. с чл. 144 АПК. Това е възможно при наличие на основанията, предвидени в чл. 182, ал.1 ГПК (чл. 10 ЗВАС отм. непреповторен в АПК). Спирането на срока започва от онова събитие, по повод на което е спряно производството. Компетентен да се произнесе за спиране на срока е първоинстанционния съд, който е и овластен преди да препрати жалбата или протеста заедно с материалите по делото до касационната инстанция да проверява и да се произнася по тяхната допустимост и редовност (чл. 200 във вр. чл. 197 ГПК и чл. 144 АПК). Въпреки че правораздавателната дейност на първата инстанция по разглеждането и решаването на материалноправния спор вече е приключила, пред нея производството продължава да бъде висящо до започване дейността на касационния съд (чл. 163, ал. 1 и 2 вр. чл. 228 АПК). До тогава всички съдопризводствени действия са от компетентостта на постановилия обжалваното решение съд. Той ще се произнесе с определение за спиране в закрито заседание.²

Срокът за подаване на касационна жалба е 14-дневневен за страните, конституирани в първата инстанция, без значение дали те са граждани и юридически лица или държавни органи, и започва да тече от датата на съобщанието, че решението с мотивите, които са послужили на съд да вземе едно или друго решение по представения за разрешаване спор (без написани мотиви, решението не е готово и срока няма да започне да тече; Р. № 9385 от 23.10.02 г., ВАС, І отд.), е изготвено. Първоинстанционният съд постановява решението си в едномесечен срок от заседанието, в което е приключило разглеждането на делото (чл. 172, ал. 1 АПК). Това значи, че в същия ден и в същото заседание той може публично да съобщи своето решение чрез прочитането му на страните по делото, които присъстват в съдебната зала. Законът не отнема изрично тази възможност на съда. За тях (страните) срокът за подаване на касационна жалба започва да тече от деня на това заседание, тъй като по смисъла на чл. 211, ал. 1 АПК те са уведомени, че решението е изготвено. За тези страни, които не са присъствали при обявяване на решението или когато то е постановено от съда в 30-дневния срок (този срок не е преклузивен, а инструктивен и неспазването му не води до порочност на съдебното решение) извън съдебната зала (практика е направо да се вписват в срочните книги, която вече се оформя като приницип), законът е предвидил процесуален ред за съобщаване на готовото решение чрез изпращане на препис до тях (чл. 138, ал. 1, вр. чл. 137 АПК). В деня на връчване по надлежния ред на препис от съдебното решение индивидуално за всяка страна започва да тече срок за касационно обжалване. При положение, че жалбоподателя не е бил надлежно уведомен за изготвеното първоинстанционно решение, касационната му жалба дори и просрочена, следва да се счита подадена в срок (О. № 3022 от 11.05.2000 г., ВАС, 5 чл. с-в.; О. № 6601 от 11.07.05 г., ВАС, 5 чл. с-в.). Начинът, по който съдебното решение следва да бъде съобщено на страната, е този посочен в чл. 138, ал. 1, вр. чл. 137 АПК, и узнаването от нея за решението по друг начин не е правнорелевантно и не може да постави в течение срока за касационното му оспорване (О. № 2199 от 30.03.01 г., ВАС, ІІ отд.). Ако страната пропусне срока за подаване на касационна жалба, може да поиска възстановяването му от съда, издал оспорваното решение, като докаже че пропускът се дължи на особени, непредвидени обстоятелства. Това право страните могат да упражняват по общия ред на ГПК (чл. 37-39 вр. чл. 144 АПК). Съдът се произнася по молбата за възстановяване на пропуснатия срок с определение. На обжалване с частна жалба, по реда на чл. 229 и сл. АПК, подлежи само това определение, с което се отказва възстановяването на този срок, защото само в този случай се прегражда по-нататъшното развитие на производството. Въпрос на конкретна преценка е кога сме изправени пред особени непредвидени обстоятелства, лишили обективно страната от възможност в срок да упражни процесуалното си право да обжалва.

Когато като страна в първоинстнционното производство е участвал прокурор, който е оспорвал административния акт, той е компетентен да защити закоността, като подаде касационен протест срещу неправомерното решение. В този случай по общия ред той ще получи съобщение чрез препис от решението. Едномесечния срок за оспорване за него започва да тече от този момент (резонен е въпросът дали и за него срокът за касационно оспорване не трябва да е както и за другите страни – 14-дневен). В останалите случаи със задължение да протестира неправомерното решение в интерес на държавата и обществото е натоварен главния прокурор или неговият заместник при ВАП. Д. Хрусанов счита, че и двамата, независимо един от друг могат да протестират решението, без по-рано подаденият протест да обезмисли последващия.¹ Срокът за подаване на протест е един месец и започва да тече от постановяването на първоинстанционното решение. Прокуратурата трябва да продължи служебно да следи за изготвянето на решението, въпреки че в новия АПК е изключено участието на контролиращ прокурор в производството пред първата инстанция (запазено е единствено в производството по оспорване на нормативни административни актове). Това предопределя двойно по-дългия срок, който е предоставен на главния прокурор и неговия заместник при ВАП в сравнение с другите правни субекти, компетентни да оспорват съдебните решения по касационен ред. Законът не забранява на заинтересованата от касационно оспроване страна, ако е пропуснала 14-дневния срок за подаване на жалба, да сезира прокуратурата за незаконосъобразното първоинстанционно решение в рамките на едномесечния срок за протестиране. Ако прокурора пропусне срока за подаване на касационен протест, за него не възниква правото да поиска възстановяването му поради особени непредвидени обстоятелства. Прокуратурата е висша държавна институция, която разполага с необходимите средства и ресурс, за да преодолее такива обстоятелства, препядстващи дейността и́ по осъществяване на общ надзор за законност. Освен това, бидейки част от съдебната система, за прокурорите е въпрос на професионален авторитет стриктното спазване на съдебните срокове.

Лицата, които не са взели участие в производството пред първата инстанция, но са засегнати от решението, и на които чл. 210, ал. 2 АПК, дава правото да го оспорват по касационен ред, могат да подават жалба до момента на влизането му в сила. Този срок за тях е 14 дни, в случаите, когато производството пред първата инстанция е започнало по жалба на гражданин или организация срещу административен акт, и един месец, в случай че това производство е инициирано с протест на прокурор (чл. 16, ал. 1, т. 3 АПК). Този срок започва да тече от деня, в който страните са получили съобщение, че решението е изготвено. Законодателят е пропуснал да установи как тези правни субекти, които не са участвали в делото до този момент, след като не са били издирени и призовани от първоинстанционния съд, ще успеят да се уведомят кога страните са получили препис от постановеното съдебно решение (особено ако страните са няколко, кога е получено последното съобщение), за да се организират в последващия двуседмичен срок да подготвят и да депозират своята жалба в съда. Считаме, че е уместно на заинтересованите неучаствали в делото лица да се предостави по-дълъг срок за касационно оспорване в рамките на един месец, който да се отброява от деня на постановяване на съдебното решение, момента, за който те биха могли да се уведомят по-лесно. Лицата по чл. 210, ал. 2 АПК също могат да поискат възстановяване на срока за касационно оспорване, ако го пропуснат при доказани особени, непредвидени обстоятелства.

На първо място съдът трябва да провери дали жалбата или протеста са допустими като инструмент за образуване на касационното производство. Ако те са недопустими, безпредметно е да се проверява дали съдържат всички необходими реквизити и да се предприемат действия за отстраняване на допуснати нередовности в тях. Недопустима жалба и протест се оставят без разглеждане. Оставянето на една жалба или протест без разглеждане означава, че касационно производство изобщо не се образува или ако е образувано неправомерно, се прекратява, тъй като са налице неотстраними или неотстранени в дадения срок пороци при подаването им. Касационна жалба или протест се оставят без разглеждане, не само в случай че са просрочени, а винаги, когато първоинстанционният съд, чрез който са подадени или касационният съд, който е компетентен да ги разгледа е установил, че не отговарят на процесуалните предпоставки или съществуват процесуални пречки, предвидени от закона за подаването им. Спазването на тези процесуални изисквания осигурява правилно сезиране на касационната инстанция и е условие за допустимостта на подадената жалба или протест до разглеждане и решаване по съдържание, до проверка на нейната основателност. За да получи правна защита касатора, трябва не само да подаде жалба или протест, но и да спазва изискванията на нейната допустимост.

В чл. 215 АПК законодателя необосновано е посочил само някои от процесуалните изисквания за допустимост на касационната жалба и протест, които в тяхната кумулативна даденост образуват правото на касационно оспорване, и без спазването на които съдът е длъжен да ги остави без разглеждане. Това разбира се не може да означава, че ако съдът установи липсата или наличието и на други, непосочени в този член, но утвърдени в теорията и практиката, процесуални предпоставки и процесуални пречки за възникването и надлежното упражняване на правото на касационно оспорване, той ще разгледа и реши такава недопустима жалба или протест.

В т. 1 на чл. 215 АПК законът предвижда като условие за оставяне на жалбата без разглеждане, да е подадена от лице или организация, които не са участвали в съдебното производство. Това изискване не важи за касационния протест. Считаме, че то не е коректно формулирано и спрямо лицата, на които, без да са участвали в производството пред първата инстанция, законодателя признава правото на касационно оспорване на неправомерно решение, което простира силата си върху тях.¹ Разпоредбата на т. 1 неточно пресъздава необходимостта от активна лигитимация у жалбоподателя като процесуална предпоставка за допустимост на касационната жалба, т. е. подадена ли е жалбата от легитимирано лице. Наличието на процесуална легитимация е абсолютна процесуална предпоставака, за която съдът е длъжен да следи служебно, и липсата на която прави жалбата недопустима (О. № 49 от 4.01.05 г., ВАС, І отд.; вж. и Р. № 9955 от 30.11.04 г., ВАС, ІV отд.). Жалбата е недопустима, когато е подадена от лице или орган, който не притежава право да подава жалба, било защото не притежава процесуална провоспособност и дееспособност, било защото е извън кръга на лицата овластени да подават жалби, било защото е лице или орган, което няма компетентност да извършва такова действие (не могат да повдигат административноправни спорове), било защото няма правен интерес от отмяна на обжалвания акт. През целия процес, във всяка инстанция страната трябва да има личен и пряк интерес от търсената правна защита (О. № 1823 от 27.03.2000 г., ВАС, 5 чл. с-в.).

Заедно с процесуалната легитимация съдът трябва да следи и за наличието на интрес у оспорващия за касационно ревизиране на неправомерното решение. Правният интерес в касационното производство е налице, когато изтъкнатите касационни основания се намират в причинна връзка с решението т. е. ако нарушението не бе допуснато, решението щеше да има по-различно съдържание от онова, което то сега има.¹ Наличието на правен интерес от обжалване за лицата и организациите, които са били страни пред първата инстанция, се предпоставя от факта на реално участие в съдебното производство. За неучаствалите в делото лица по чл. 210, ал. 2 АПК правният интерес от оспорване произтича от доказването, че неправомерното решение, спрямо тях има сила и е неблагоприятно. Въпросът за лигитимацията не може да се постави в случай, че касационния протест е подаден от ненадлежен прокурор, защото всеки прокурор е в състояние да ангажира прокуратурата като цяло. Ако жалбата е поданена от нелигитимирано лице съдът ще я върне на подателя.

Разпоредбата на т. 2 на чл. 215 АПК изисква жалбата и протеста да се оставят без разглеждане, когато са насочени срещу решение или част от него, които не съществуват. Жалбата и протеста са недопустими ако липсва правораздавателен акт по смисъла на закона, издаден от съдебна институция, след надлежно сезиране и провеждане на състезателно производство, в установената от закона форма и снабден със сила на пресъдено нещо, с която се разрешава правен спор, т. е. годно юридическо основание за предизвикване на определени правни последици. Ако оспорваният акт не е съдебно решение на първоинстанционен административен съд, той не може да бъде обжалван по касационен ред пред ВАС. Касационна жалба и протест се подават само срещу нищожни (към несъществуващите съдебни решения могат да се приравнят и нищожните, които по начало не могат да предизвикат каквито и да било правни последици), недопустими и неправилни решения поради нарушение на материалния закон, поради нарушение на съществени процесуални правила или поради необоснованост – други видове порочни решения не подлежат на касационно оспорване. Трябва да бъдат оставени без разглеждане всички жалба и протести, които са насочени срещу съдебни решения, които не съществуват или атакуването на които по реда на касационното оспорване е изрично изключено със специален текст.

В тази връзка недоумение буди решението на законодателя да обособи в две отделни точки 2 и 4 на чл. 215 АПК изискването за недопускане на жалба и протест срещу несъществуващо и неподлежащо на касационенен контрол съдебно решение, тъй като и при двете хипотези водещата юридическа логика е липсата на правно основание за възникване на субективното право на касационно оспорване. Още повече, че разпоредба, подобна на тази в т. 2 чл. 215 АПК, за първи път се създава в нашата юрисдикция - както в административното правосъдие, така и в гражданския процес. Недопустима е касационна жалба срещу решение, което не е в окончателен вид, след като по него тече производство за поправяне на ЯФГ, тъй като не се знае какъв ще бъде окончателният му диспозитив (О. № 6334 от 06.07.05 г., ВАС, V отд.).

На хипотезата в т. 3 на чл. 215 АПК за оставяне на жалабата и протеста без разглеждане в случаите, когато са подадени след определения за оспорване срок по чл. 211, вече се спряхме по-нагоре (вкл. т. 4.1 на г. V; Р. № 5271 от 31.07.2000 г., ВАС, ІV отд.; Р. № 2733 22.03.02 г., ВАС, І отд.). Тук само ще прибавим, че спазването на преклузивния срок за касационно оспорване на съдебните решения е от категорията на абсолютните процесуални предпоставки за упражняването на субективното право на обжалване (оспорване) пред съдилищата. Проспускането на преклузивния срок е от дефектите на сезирането, които не могат да бъдат поправени. Съдът проверява както дали срокът е започнал да тече, така и дали не е изтекъл при подаване на жалбата и протеста. След изитичане на преклузивния срок за касационно оспорване, ако не е депозирана жалба или протест, решението на първоинстанционния съд влиза в сила.

В т. 4 на чл. 215 АПК условието жалбата и протеста да се оставят без разглеждане е да са подадени срещу решение на първата инстанция, което не подлежи на касационно оспорване. (О. № 10188 от 7.12.04., ВАС, 5 чл. с-в.; О. № 6026 от 28.06.05 г., ВАС, 5 чл. с-в.; О. № 6058 от 28.06.05 г., ВАС, 5 чл. с-в.) Ако атакуваното решение не подлежи на касационен контрол пред ВАС, този недостатък не може да се коригира и процесът няма как да продължи. Както вече споменахме, тук също липсва основание за възникване на правото на касационно оспорване. За да е допустима жалбата или протестът сезираният правораздавателен орган трябва да е компетентен да разгледа и да разреши спора. Това означава ВАС да притежава функционална подсъдност като касационна инстанция спрямо първоинстанционното решение. По нашето административно правосъдие оспорването на административните актове се извършва в дуинстанционно производство, освен когато по изключение в АПК или в друг закон е установено друго (чл. 131 АПК). ВАС е единствената касационна инстанция в системата на съдебния контрол на админитративните актове. На касационно оспорване подлежи всяко първоинстанционно административно съдебно решение, което не е влязло в сила (чл. 208 АПК). За да бъде изключено такова решение от касационния контрол на ВАС, е необходим изричен текст в АПК или друг закон (чл. 223, 244, ал. 3, 248, ал. 3 АПК). На касационно оспорване подлежи и пъроинстанционно решение, за което специален закон не е предвиждал такова за него, ако по време на издаването му и до влизането му в сила специалният ред бъде отменен ( Р. № 6373 от 29.11.99 г., ВАС, 5 чл. с-в.). Жалба или протест срещу решение, което не подлежи на касационно оспорване, се връщат на подателя им срещу разписка. Тук трябва да се включат и жалби и протести, които са неподведомствени на ВАС като касационна инстанция. Такива са случаите, когато се атакуват по този ред съдебни решения, издадени по административнонаказетелно производство; решения уреждащи гражданскоправен спор, подведомствени на ВКС; решения на апелативни съдилища по гаждански или наказателни производства и др. Не подлежи на касационно разглеждане жалба или протест, подадени срещу касационно решение. (О. № 2276 от 3.04.01 г., ВАС, 5 чл. с-в.; О. № 8792 от 21.11.01 г., ВАС, 5 чл. с-в.; О. № 8523 от 26.09.02 г., ВАС, ІV отд.)

Касационни жалби и протести, които бъдат оттеглени или бъде извършен отказ от тях с писмено заявление, също трябва да се оставят без разглеждане от съда – т. 5 на чл. 215 АПК (Р. № 4790 от 18.05.02 г., ВАС, 5 чл. с-в.; О. № 6057 от 28.06.05 г., ВАС, VІ отд.; О. № 7043 от 18.07.05 г., ВАС, І отд.). Отказът от касационно оспорване чрез оттегляне на подадената жалба или протест е процесуална пречка за упражняване на правото на оспорване. Отказът и оттеглянето са установени от закона права на подателя, които той може да реализира свободно по всяко време до приключване на касационното производство с постановено решение (чл. 214, ал. 1 АПК; О. № 977 от 5.02.03 г., ВАС, ІV отд.). Те са насочени срещу касационния съд, като го десезират и водят до прекратяване на възникналото административнопроцесуално отношение.

Касационното призводство започва и се движи по инициатива на заинтересованата страна (физическо или юридическо лице, административен орган, прокурор). Тази нейна воля да оспорва незаконосъобразното решение трябва да бъде налице през цялото времетраене на касационното производство. Логично е в диспозитивния процес този, който инициира оспорването на съдебното решение, да може и да прекрати процеса, ако не желае по-нататъшното му развитие, като оттегли жалбата или протеста си. Това е единствения случай, при който жалбата или протеста се оставят без разглеждане по волята на оспорващия, който вече не желае да търси защита от касационния съд, а не по силата на закона заради несъществуващо или незаконосъобразно упражнено право на касационна защита. Но законодателя е определил специален ред, по който тази воля да бъде обективирана. Отказът от оспорване или оттеглянето на жалбата и протеста трябва да стане с писмено заявление, отправено до първоинстанционния съд, чрез който са подадени, докато преписката по делото е още у него, или до касационния съд, след като вече е приел за разглеждане делото. С определение съдът прекратява производството въз основа на това писмено заявление, без да търси съгласието на противната страна, защото за нея отказът или оттеглянето от оспорване са равнозначни на потвърждаване на първоинстанционното решение. Без в кодекса изрично да е упоменато, считаме, че писменото заявление се явява ненужно, ако оспорващия лично в съдебно заседание заяви, че оттегля своята жалба или протест, и това се отбележи в протокола на заседанието заедно с определението на съда за прекратяване на производството по тази причина. Определението на съда, с което производството се прекратява поради отказ или оттегляне, може да се обжалва по общия ред единствено от титуляра на правото на касационно оспорване. Дори и да оттегли своята жалба или протест, заинтересованият може до изтичане на срока за касационно оспорване отново да упражни това свое право. Това е разликта между оттеглянето на жалба и протест и отказа от касационно оспорване. При отказа страната губи правото си на касационно оспорване независимо дали е изтекъл, или не преклузивния срок за подаване на жалба или протест. Отказът е от категорията неоттегляеми процесуални действия.¹ Законодателя не допуска предварителен отказ от правото на касационно оспорване (чл. 214, ал. 2). Става дума за отказ, направен преди възникване на правото на касационно оспорване, т. е. преди постановяване на първоинстанционното решение. Такъв отказ е недействителен и не може да породи правни последици.

Освен оттегляне на касационната жалба и протест и отказ от упражняване на правото на касационно оспорване, пред касационната инстанция страните могат да направят оттегляне или отказ от оспорването на административния акт, предмет на цялото производство (чл. 155 АПК). В този случай касационния съд също ще прекрати производството, като остави жалбата и протеста без разглеждане.

Посочените в кодекса условия за допустимост на касационното оспорване са основните, но не са единствените, при които жалбата и протеста се оставят без разглеждане. Административнопроцесуалната теория и съдебна практика извеждат и други процесуални предпостваки и процесуални пречки, които предопределят допускане или не за възникване и упражняване на субективното право на касационно оспорване. Тяхното наличие или липса съдът също трябва служебно да установи. За да подлежи на касационен контрол, първоинстанционното съдебно решение трябва да не е влязло в сила по смисъла на закона (чл. 219 ГПК, вр. чл. 144 АПК). Влезли във формална и материална сила съдебни решени, могат да се атакуват в производтвото за отмяна по реда на чл. 237 и сл. АПК. Правото на касационна жалба и протест се погасява и когато повдигнатия спор е решен с преди това влязло в сила решение. Наличието на сила на присъдено нещо по спора е процесуална пречка за упражняване повторно правото на касационно оспроване. Касационното решение е окончателно (чл. 223 АПК). Без разглеждане следва да се остави жалба и протест срещу първонстанционно съдебно решение, за което специален закон е предвидил паралелен път за касационно оспорване. Това са случаите, при които касационния контрол се урежда на основата на специалната клауза.

При констатирана недопустимост на жалбата и протеста те се оставят без разглеждане с разпореждане еднолично от съдията-докладчик ¹ в първата или втората инстанция ( О. № 6719 от 12.07.05 г. ВАС, І отд.) преди делото да се препрати за разглеждане в съдебно заседание и се връщат на подателя срещу разписка или с определение на касационния съд; производството пред него се прекратява, ако вече е образувано и са конституирани страните ( по арг. на чл. 158, ал. 3 и чл. 160, ал. 1, вр. 228 АПК; Р. № 7874 от 23.10.01 г., ВАС, ІІІ отд.). Разпореждането, с което жалбата или протеста се оставят без разглеждане, или определението, с което делото се прекратява, подлежи на обжалване, с частна жалба, чрез съда, който го е постановил, по реда на глава ХІІІ. По допустимостта на жалбата и протеста пръв е длъжен да се произнесе първоинтсанционният съд, чрез който са подадени. Съдът, автор на оспорваното решение, е натоварен с определени от закона процесуални провомощия, целящи отсяване на недопустимите жалби и протести, които биха ангажирали неправомерно дейността на по-висшата съдебна инстанция.¹ Това улеснява и самите оспорващи, които могат да подават своите жалби и протести в регионалания административен съд, който е по-близо до тях в срявнение с ВАС, дислоциран в София (макар и много рядко съществува и съдебна практика, която не признава правомощие на първоинстанционния съд да прекратява производството по касационната жалба и да я връща на страните – О. № 3774 от 6.07.99 г., ВАС, ІІ отд.). В закрито разпоредително заседание, след като касационното дело се образува и се предава на съдия-докладчик (арг. от чл. 157, вр. 228 АПК), преди да премине към разглеждането им по същество, касационният съд също трябва да констатира тяхната допустимост, независимо как се е произнесъл първоинстанционният съд. ВАС сам трябва да реши дали е валидно сезиран. За това заседание страните не се призовават и не участват (О. № 866 от 1.02.2002 г., ВАС, 5 чл. с-в.). Председателят, зам-председател или съдебен състав на ВАС в закрито заседание са овластени да се произнасят по допускането на жалба или протест (О. № 4513 от 9.08.99 г., ВАС, 5 чл. с-в.). В хода на касационното дело компетентиясъдебен състав, също проследява за допустимостта на оспроването (О. № 626 от 9.02.2000 г., ВАС, ІV отд.). Накрая, когато касационната инстанция счете, че делото е напълно разяснено и постанови решение по него, мотивите на съдебното решение започват със съображенията на съда по допустимостта на жалбата и протеста и едва след това по основателността им.

Съдът, първоинстанционен или касационен, трябва на първо място да провери допустимостта на оспорването, тъй като това е основно условие за образуването на административното съдебно производство. При развито вече производство, когато касационния съд въз основа на новопредставени факти, изменени обстоятелствата или допуснати грешки стигне до извода, че подадената жалба или протест са недопустими, той прекратява делото. Оставянето на касационна жалба или протест без разглеждане по причините посочени в чл. 215 АПК, прегражда по-нататъшния им процесуален път.

След като приеме за допустимо касационното оспорване, законът задължава съда (първоинстанционен и касационен) да провери дали жалбата и протеста са редовно подадени, т. е. дали съдържат всички необходими реквизити. Кодекса изчерпателно и императивно определя формата и съдържанието на касационната жалба и протест (чл. 212 и 213 АПК).

Формата на валидното сезиране на касационния съд е писмена. Жалбата и протеста се подават в писмена форма (чл. 212, ал. 1 АПК). Устни жалби и протести са недействителни. Касационната жалба или протест трябва да бъде написана на български език. Писмена е формата и на оспорваното съдебно решение. Правораздавателният акт винаги е изричен и се издава в писмена форма. Изобщо писмената форма на документите е принцип в целия съдебен процес. Това способства за по-ясното очертаване на предмета и пределите на административноправния спор. Някои автори възприемат писмената форма на оспорването и като гаранция за неотвратимост на желанието на автора да предизвика касационно разглеждане на спора.¹ Законодателят е пропуснал да посочи изрично езика, на който може да се подава жалба и протест (за разлика от отм. ЗВАС – чл. 35), но след като прозводствата по този кодекс се водят на български език (чл. 14, ал. 1 АПК), всички документи ще се представят на български или придружени с превод на български език (чл. 14, ал. 3 АПК). Във връзка с настъпващите процеси на глобализация уместно ще бъде, когато жалбата е подадена на друг език, съдът да не я оставя веднага без разглеждане като недопустима, а да предостави възможност на подателя в 7-дневния срок по чл. 216 АПК да я депозира, придружена с точен превод на български език (арг. от чл. 14, ал. 3 АПК).

В чл. 212 Административнопроцесуалния кодекс изброява елементите от „вътрешното” съдържание на жалбата и протест. Оспорващия трябва да изясни от кого изхожда жалбата или протеста, до кой съд се подава, какъв акт се атакува и кой орган го е издал, оплакването и искането на подателя.¹ На първо място оспорващия трябва да посочи регионалният административен съд, който е издал оспрованото решение, и чрез който се подават жалбата и протеста, както и ВАС като касационен съд, компетентен да ги разгледа (т. 1). Касационната жалба се адресира чрез първоинстанционния съд до ВАС. За уставовянето на компетентния съд, на който жалбата и протеста са подведомствени и подсъдни и първата, и втората инстанция са длъжни да следят служебно, едновременно с цялата проверка за допустимост на касационното оспорване. Ако се установи, че посочения в жалбата и протеста съд не е овластен да разгледа спора, инстанцията в която се намира преписката е длъжна да препрати делото незабавно на надлежния съд (чл. 135, ал. 2 АПК). Това е негово служебно задължение. Погрешното посочване на съда, до който се отправя касационната жалба или протест, не води автоматично до връщането и́ на подателя. Тя трябва да се препрати с разпореждане на надлежния съд, който може да прекрати делото или да я остави без разглеждане, ако е просрочена. Възниква въпросът до какава степен е необходимо законодателя изрично да предвижда като формално условие в касационната жалба и протест да се посочи съдът, до който те се отправят. Разбира се посочването на адресата на жалбата и протеста освен, че е израз на обществена култура, улеснява съдебната система в бързото и точно разпределяне на делата. Подсъдността е абсолютна процесуална предпоставка за упражняване правото на касационно оспорване и всеки съд е длъжен да провери и сам да реши дали делото му е подсъдно (чл. 135, ал. 1 АПК). И без оспорващия да е означил компетентния съд, въпросите на подсъдността се решават служебно вътре в системата на административното правосъдие (чл. 135 АПК).

В касационната жалба подателят трябва да посочи точни идентифициращи данни за себе си и за законния си представител или пълномощник, ако има такъв. Прокурорът вписва в протеста единствено името и длъжността си. (т. 2) Задължително е в жалбата и протеста ясно да личи от кого изхожда. За съда тази информация е необходима както за да може да провери, във връзка с допустимостта им, дали жалбата или протеста са подадени действително от страна, която притежава правото на касационно оспорване, така и за да е в състояние да влиза във връзка с оспорващия чрез призовки и съобщения по реда на чл. 137-138 АПК. За тази цел жалбоподателя трябва да посочи името и точния си адрес. Един от основните принципи в съдопроизводството по административни дела е този за гарантирано участие на страните по съответното административно правотношение и във фазата на съдебния контрол за законосъобразност (О. № 448 от 9.02.99 г., ВАС, 5 чл. с-в.).

Физическите лица са длъжни да посочват и единния си граждански номер. В юриспруденцията с основание се счита, че изискването за посочване на ЕГН противоречи на ЗЗЛД (чл. 2, вр чл. 1).¹ От първостепенно значение се явява името на оспорващия. Без изобщо да се знае кой подава жалбата или протеста, те не могат да задвижат никакво разглеждане от съда – нито за допустимост, нито за редовност, нито за основателност. А. Мингова допуска възможност при липса на името на подателя той да бъде идентефициран чрез неговия подпис, ако такъв е бил поставян на някой от документите в съдебното досие.² Зконодателят се е отказал да изисква в касационната жалба и протест по-подробни данни за оспорващия, като телефон, факс, телекс (като беше в отм. ЗВАС – чл. 35, т. 1), най-вероятно защото за конституираните в първата инстанция страни, съдът притежава тези данни от много по-подробната в това отношение първоинстанционна жалба или протест (чл. 150, ал. 1, т. 2-4, вр. чл. 228 АПК). Не е ясно обаче от къде ще се получат тези данни за лицата по чл. 210, ал. 2 АПК, които за първи път пред касационната инстанция встъпват в съдебното производство.

Подателят трябва да посочи и означи обжалваното решение (т. 3). Конкретизирането на първоинстанционното решение, което се атакува, дава възможност на съда във връзка с допустимостта на оспорването да провери дали такова съдебно решение същесвува в правната действителност (чл. 215, т. 2 АПК) и дали то подлежи на касационно оспорване пред ВАС (чл. 215, т. 4 АПК). Решението трябва да се посочи, за да се знае против кое именно решение и по кое дело е подадена касационната жалба или протест. Трябва да се индивидуализира чрез номер, дата на постановяване и съд, който го е издал, като се посочи и номерът на съдебноадминистративното дело с годината на образуването му. В жалбата и протеста трябва ясно да се означи дали се оспорва цялото решение, или част от него (във вр. с чл. 208 АПК). Без да е посочено конкретно решение за оспорване, касационната инстанция няма да знае с какво да се занимава.

Касационните основания са сърцевината на второинстанционното производство. По тях ВАС ще се произнесе в съдебното заседание, и ако са основателни ще уважи жалбата или протеста. В противен случаи ще ги отхвърли, като потвърди първоинстанционното решение. Касационните основания се предявяват единствено в касационната жалба и протест (Р. № 5597 от 27.10.99 г., ВАС, ІІ отд.; Р. № 151 от 12.01.04 г., ВАС, 5 чл. с-в.). Затова Кодексът зъдължава оспорващия да формулира в жалбата или протеста си точно и мотивирано конкретните пороци на решението, които съставляват касационни основания (т. 4; Р. № 2941 от 8.05.2000 г., ВАС, ІV отд.). За разлика от първоинстанционното производство, където съдът не се ограничава с основанията за отмяна на административния акт, а е длъжен да порвери законосъобразностата на акта вън от пределите на жалбата и протеста, на всички основания предвидени в Кодекса (чл. 168, ал. 1 АПК), в касационното производтво непредявените в жалбата или протеста основания се преклудират. Нови касационни основания не могат да се предявяват след изтичане на срока за оспорване, по тях съдът нито дължи, нито има право на произнасяне. (Р. № 237 от 20.01.2000г., ВАС, ІІІ отд.) Правилното и точно формулиране на касационните основания е гаранция за защита правата на касационния жалбоподател (Р. № 5054 от 29.06.01 г., ВАС, І отд.). Касационните основания трябва да бъдат означени ясно и обстоятелствено в жалбата и протеста съгласно закона (чл. 209 АПК) и да бъдат конкретизирани чрез посочване на проявите на нарушенията, които ги съставляват, т. е. трябва да се посочат само тези пороци на решението, които могат да бъдат годен касационнен повод. Съдът не е длъжен да ги издирва, за да оправадава жалбата или протеста. Той трябва да може своевременно да индивидуализира оплакването на оспорващия. Това процесуално задължение, насочено към оспорващия, способства за постигане на бързина и процесуална икономия в производството. Ако атакуваното решение бъде отменено по едно от посочените в жалбата основания, съдът не е длъжен да се произнася и по останалите. Изключение са случаите, когато някой от останалите посочени касациионни основания се отнася до тълкуване на закона с цел уеднаквяване на практиката на съдилищата в административното правосъдие.

Освен точното посочване на пороците на първоинстанционното решение и коректното им формулиране в касационни основания, законодателят изисква от оспорващия и мотивиране на твърденията относно порочността, чрез указване на материалните или процесуалните норми, които смята, че са били нарушени. (Р. № 2113 от 28.04.99 г., ВАС, ІІ отд.) В жалбата и протеста трябва да се посочи кои са правните норми, които са нарушени, и кои са фактическите данни, оправдаващи оплакването. Именно на това акцентира променената формулировка на тази разпоредба в сравнение със стария ЗВАС (чл. 35, т. 4). Ако в жалбата (протеста) не са обосновани касационни основания, тя се оставя без движение с разпореждане на председателя на съда, и на оспорващия се предоставя 7-дневен срок, за да я поправи (О. № 6728 от 12.07.05 г., ВАС, І отд.). В тази връзка Б. Пунев разсъждава върху възможността касационната инстанция да приема различна правна квалификация на твърдяното в жалбата конкретно закононарушение, като го субсумира под различно от формулираното от оспорващия касционно основание.¹ Мотивирането на посочените пороци спомага за насочване на касационната проверка на съда за нищожност, недопустимост или неправилност поради нарушение на материалния или процесуалния закон или необоснованост на атакуваното решение.

Заедно с касационните основания конкретното искане на оспорващия (петитума), изложено чрез жалбата или протеста, определят целта и предмета на делото във втората инстанция (т. 5; вж. и Р. № 4310 от 27.10.98 г., ВАС, І отд.; О. № 548 от 4.02.2000 г., ВАС, 5 чл. с-в). Петитума трябва да е насочен винаги към прогласяване на нищожност, обезсилване или отмяна на незаконосъобразното решение, по касационните основания, изтъкнати в жалбата или протеста. Иска се разрешаването на процесуалноправен спор за правомерността на отговора, даден с първоинстанционното решение на въпроса законосъобразен ли е атакувания административен акт. Посочването на конкретно искане трябва да изразява ясно и без никакво колебание волята на оспорващия да търси защита от касационния съд. Искането трябва да бъде формулирано така, че от него ясно да се разбира какво според оспорващия трябва да постанови касационния съд в пределите на правомощията си и като логическа последица от посочените и мотивирани касационни основания.¹ Практическата стойност на това изискване се проявява в конкретизиране дали се атакува цялото или част от решението, както и указание коя именно част от решението оспорващия иска да бъде касирана. Върху тази част от решението, която оспорващия е пропуснал да причисли към петитума на жалбата или протеста си, дори и да има интерес от отмяната и́, се формира сила на пресъдено нещо и тя не подлежи на касационен контрол от ВАС. Нова претенция не може да се предявява направо в съдебното заседание, когато не се касае за съотношение между обща и включена в нея частична претенция, а за отделни и напълно различни по предмет искания (Р. № 204 от 19.01.2000 г., ВАС, ІV отд.).

Лицето, което подава жалбата или протеста, трябва да ги подпише (т. 6). Подписа е елемент от задължителната писмена форма. Той легитимира оспорващия като автор на частния документ, който представлява жалбата или протеста. От друга страна той прави валидно волеизявлението на страната да встъпи в касационно правоотношение със съда. Жалбата се подписва саморъчно от оспорващия, ако е дееспособен, или от неговия законен представител, ако има такъв. Ако жалбата е във вид на електронен документ, тя се подписва с универсален електронен подпис по реда на ЗЕДЕП (чл. 141 АПК). В проект за нов ГПК от Май 2006 г.² като изискване за редовността на въззивните и касационните жалби се предвижда те да бъдат приподписани от адвокат или от юрисконсулт (чл. 272, ал. 1, т. 7 и чл. 292, ал.1, т. 5). Този институт е познат в нашата юриспруденция, както в гражданския, така и в администратвния съдебен процес в годините преди 1944 г.¹ Евентуалното му въвеждане в административното правосъдие би спомогнало от една страна като по-добра гаранция за запазване интересите на оспорващите, като се сведе до минимум риска от евентулано депозиране на нередовна жалба, която ще се остави без движение, а след краткия 7-дневен срок, и без разглеждане. Ще се ускори и работата на съда, след като в него ще постъпват преимуществено изрядни жалби и по-бързо ще се пристъпва към разглеждане по същество. Законодателят не е вписал в АПК подобно изискване най-вероятно от социални съображения, за да остави административния процес по-евтин, а от там и по-достъпен. Но касационното производство пред ВАС така или иначе не е безплатно и една умерена твъдо установена такса, за такава юридическа услуга би удовлетворила всички страни.

В касационната жалба или протест законодателя изисква оспорващия да представи писменните доказателства, с които разполага и на които се позовава, и да посочи всички доказателства, които иска да бъдат събрани от съда (чл. 212, ал. 2 АПК). Тази разпоредба има важно значение за страните, защото законът е адресирал изключително към тях правото да представят писмените доказателства. Служебно събиране на доказателства по инициатива на съда е изключено в рамките на касационното производство. Става дума само за доказателства, които са допустими и относими към касационното производство. Допустими и относими пред ВАС като касационна инстанция са единствено доказателства, които могат да служат само за установяване на предвидените в чл. 209 АПК касационни основания, но не и за установяване на нови факти, релевантни за спорното материално право.² Това са тези доказателства, които подкрепят твърденията на касатора че първоинстанционното решение е неправомерно, без да се отнасят пряко към фактите и обстоятелствата по спорното материално право. Първоинстанционния съд, чрез който жалбата и претеста се подават, няма право да преценява допустимостта и относимостта на представените с тях писмени доказателства, това е правомощие единствено на касационния съд, който ще резглежда делото. Изискването на чл. 212, ал. 2 АПК е по-скоро едно указание за оспорващия, за да го подсети и по тази причина непосочването на доказателствата и неприлагането на писмените от тях не е нередовност на касационната жалба и протест и не води до оставянето им без движение, а по-скоро, ако оспорването не е подкрепено с никакви доказателства за закононарушения, до оставянето им без уважение. Писмените доказателства, които оспорващия представя са част от приложенията към жалбата и протеста. Ако е пропуснал да представи или да поиска събиране на доказателства при депозирането на жалбата и протеста, оспорващия може да стори това и допълнително в хода на производството (със санкцията на чл. 65, ал. 1 ГПК). Ограничава се възможността за тактическо боравене с известните на оспорващия доказателствата, с цел печелене на време. Бързината и процесуалната икономия стават все по-необходими в тромаво работещата ни съдебна система.

Освен писмените доказателства, с които оспорващия разполага, заедно с жалбата и протест като приложения се представят: 1. удостоверения за съществуването и представителството на организацията-жалбоподател (освен ако е представено пред първата инстанция); 2. пълномощно, когато жалбата се подава от пълномощник; 3. документи за платена държавна такса, ако такава се дължи (§ 2б, т. „в” от Тарифа № 1 към ЗДТССПССМП); 4. преписи от жалбата или протеста, от писмените доказателства и от приложенията според броя на останалите страни (чл. 213 АПК). Когато оспорващия е неперсонифицирано сдружение, той следва да представи доказателства за съществуването и начина на прдставляване пред закона, по който е учредено.¹ Приложеното пълномощното трябва да е актуално към датата на подаване на жалбата; получени с по-късна дата пълномощни не могат да се приемат за редовни в срока за оспорване. Пълномощното удостоверява наличието на представителна власт за подаване на жалба, което е абсолютна процесуална предпоставка за упражняване правото на касационно оспорване. Без такава власт предявената жалба е недопустима и затова, ако в 7-дневен срок пред съдията-докладчик не се представи надлежно пълномощно, делото се прекратява. Първоинстанционният съд е длъжен да следи дължи ли се съдебна такса и какъв е нейният размер. (О. № 6056 от 28.06.05 г., ВАС, І отд.; О. № 6754 от 12.07.05 г., ВАС, 5 чл. с-в.) Когато съдът прекрати делото, държавната такса, ако не е събрана предварително, не се присъжда служебно в полза на бюджета от страната, която е трябвало да я внесе. Съдът не може да осъди жалбоподателя да заплати невнесената такса. Страната има възможност да оттегли жалбата си или в дадения от съда срок да не внесе определената и́ държавна такса, като и в двата случая последиците се състоят в това, че съдът прекратява делото (О. № 509 от 3.02.2000 г., ВАС, І отд.). Ксационната жалба (протест) се връща, ако в дадения срок не се представи документ за внесена държавна такса, макар внасянето на сумата да е станало в срок, тъй като това задължение обхваща както внасянето на държавната такса, така и представяне на доказателството за внасянето (ВКС – О. № 147-00-5 чл. с-в. г. о.). Ако касационната инстанция допусне на ответната страна да участват в делото лица, които не са конституирани пред първата инстанция, но решението има сила спрямо тях и то е благоприятно (арг. на пр. от чл. 210, ал. 2 АПК), съдията-докладчик трябва да уведоми подателя да представи в 7-дневния срок по чл. 216 АПК, преписи от всички документи и за тези лица. Преписите са необходими на противната страна при изготвяне на възражението и́ (чл. 163, вр. 228 АПК).

Когато жалбата или протеста не съдържат всички необходими реквизити и приложения, посочени в чл. 212 и чл. 213, те се оставят с разпореждане от съда без движение, като на оспорващия се изпраща съобщение да отстрани в 7-дневен срок посочените нередовности (чл. 216 АПК). В съобщението съдът е длъжен да даде указания на оспорващия относно дефектите на жалбата (протеста). Тези указания са необходими, тъй като, от една страна, информират гражданите и юридическите лица относно законовите изисквания, от друга страна, не позволяват на съда във всеки един произволен момент да реши, че не са изпълнени указанията му и да прекрати производството по делото (О. № 1376 от 2.03.01 г., ВАС, ІІІ отд.). Указанията на съда относно отстраняване на недостатъците на жалбата трябва да бъдат конкретни ( ВКС - О. № 102-99-ІІ г. о.). Това разпореждане подлежи на обжалване с частна жалба по реда на глава ХІІІ АПК. Ако недостатъците не бъдат отстранени в този срок, жалбата или протеста се оставят без разглеждане с разпореждане на съдията-докладчик в първата или касационната инстанция. Когато нередовностите се открият в течение на касационното производство пред ВАС и не бъдат отстранени в 7-дневния срок, председателя на съда с определение прекратява делото. (арг. чл. 158, ал. 3, вр. чл. 228 АПК; вж. Т. Р. № 1 17.07.2001 г., ВКС, т. 4) В своята практика ВКС счита, че съдът, чрез който се подават жалбата и протеста, може да продължи срока за отстраняване нередовността на касационната жалба (протест) по искане на касатора с молба, подадена преди да изтече законния или определения от съда срок (О. № 54-99-І г. о.). Жалбата или протеста се оставят без движение, за да се даде възможност на страната да коригира тези нередности на оспорването, които са несъществени и следователно поправими и по този начин процесът да продължи. Жалбата и протеста могат да се оставят без движение едва след като е извършена проверка за допустимостта им и те са приети за разглеждане от съда в образувано производство.

Съдът трябва да остави без движение касационна жалба или протест, в които не са посочени точно и мотивирано конкретните пороци на решението, представляващи касационните основания (чл. 216 АПК, предложение първо). Конкретизирането на основанията за касиране на решението чрез посочване на нарушението е въпрос на редовност и допустимост на жалбата и протеста. Касационните основания, на които оспорващия се обляга, трябва да се формулират и обосноват - за разлика от първата инстанция, където е достатъчно само да се предендира, че административния акт е незаконосъобразен (пожелателно е да се укаже в какво се състои незаконосъобразността на акта – чл. 150, ал. 1, т. 6). Съдът следва да остави без движение и жалба или протест, в които основанията не са формулирани съгласно чл. 209 АПК. Доводите и писмените доказателства в подкрепа на твърдението за нарушение, представляващо касационно основание, не са зъдължителен елемент от касационната жалба и протест. Те могат да се представят в продължение на цялото производство. ВАС се произнася само по посочените в жалбата или протеста пороци (чл. 218, ал. 1 АПК), поради което вписването и краткото им формулиране като касационни основнания е нарочно изведено пред останалите поводи за оставяне на оспорването без движение. Според законодателството отпреди 1944 г., когато в касационната жалба не са формулирани и обосновани касационни поводи, тя направо се оставя без разглеждане (чл. 82, т. 5 НЗАП от 1934 г.). Причината за този строг подход е в диспозитивността на касационното производство, която се проявява в рамките на наведените в жалбата и протеста основания, представляващи според оспорващия пороците на първоинстанционното решение.

АПК урежда изрично три процесуални състояния, в които могат да се намерят жалбата и протеста в течение на касационното прозводство – те се оставят без разглеждане, когато са недопустими (чл. 215), без движение, когато са нередовни (чл. 216) и без уважение, когато са неоснователни (чл. 221, ал. 2, предложение първо). В административнопроцесуалната теория се разглежда още едно положение, в което жалбата и протеста могат да се окажат – оставени без ход. Образуването на делото и редовните процесуални действия по него започват от даването на ход на жалбата и протеста. И. Дерменджиев ¹ и Е. Къндева ² считат, че жалбата и протеста следва да се оставят без ход, когато в тях съдът намери нередовности, които засягат реквизити, обуславящи съществуването им като годен инструмент за сезиране – не е посочено от кого се подават, срещу какъв акт се подават, не се разбира какаво иска подателя, не е написана на български език и не е подписана от подателя. Според И. Дерменджиев, за да се преодолеят тези дефекти и да се образува и задвижи производство пред съда, е необходима да бъде подадена нова редовна жалба или протест. Е. Къндева приема, че в тези случаи жалба и протест, на които не е даден ход, се връщат на подателя, за да отстрани дефектите в 7-дневен срок, а ако оспорващия не е известен или адресът му не се знае, те се оставят в канцеларията на съда на негово разположение, като се поставя обявление на съответното място. За процесуалното положение оставяне на жалбата и протеста без движение може да се говори едва след като на производставото е даден ход, те са приети за разглеждане и в тях се открият несъществени пропуски и грешки, които биха попречили за по-нататъшното водене на административния процес.

Института на оставяне на касационната жалба без ход е бил уреден в НЗАП от 1934 г. (чл. 53 във вр. чл. 81). По разпореждане на председателя на съда жалбата се оставя в канцеларията, където подателя може да се яви, за да поправи дефектите до изтичане на срока за оспорване. Законодателят в този период е виждал разликата между оставяне на жалбата без ход и без движение в това, че в последния случай допуснатите нередности са по-маловажни и че на жалбоподателя се изпраща известие и му се дава срок да ги поправи. В действащото законодателство нередовна жалба се оставя без движение от първоинстанционния или касационния съд и преди да е даден ход на делото, и след това, ако дефектите се открият в по-късен момент. Случаите, при които жалбата и протиста биха могли да се оставят без ход, са изцяло обхванати от процесуалният институт, уреден в чл. 216 АПК.