Катедра ”Административноправни науки” касационно производство пред върховния административен съд докторант: Научен ръководител

Касационното производство може да започне с жалба на заинтересованите лица или с протест на главния прокурор или неговия заместник при ВАП (чл. 211 АПК). Жалбата и протестът са установени от правото средства за сезиране от заинтересованите лица на съответната съдебна инстанция с искане тя да се произнесе по заявения пред нея административноправен спор.¹ Спорът не може да се повдигне служебно от правораздавателния орган. Необходимостта от сезиране е абсолютно условие, основен елемент на правораздавателната дейност.² Надлежното сезиране според Е. Къндева има няколко основни функции – а) обявяване на спора („външно изразяване” на спора), при което се формулират позициите на страните в спора; б) уведомяване съответния правораздавателен орган за спора; в) задействане на правораздавателния орган за разглеждане и решаване на спора (органът не може да се самосезира); г) създаване на зъдължение на правораздавателния орган да се произнесе по спора (ако има надлежно сезиране и спорът е допустим, съдът не може да откаже разглеждането му); д) сезирането създава процесуални права и задължения за страните по административноправния спор и ги превръща в страни на съдебно административно производство.¹ Силата на жалбата и протеста чрез сезиране да наложат на съда да образува съдебно административно дело представлява деволутивен ефект. С други думи деволутивният ефект на жалбата (протеста) поражда задължение за съда да се произнесе по допустимостта и основателността на жалбата или протеста.² Съдът не може да откаже това свое служебно задължение (чл. 122, ал. 1 К; чл. 127 АПК; чл. 2, ал. 1 ГПК;). А. Мингова определя деволутивния ефект на жалбата и протеста като тяхна последица, която се изразява в приниципната възможност на касационната инстанция да осъществява процесуални действия в рамките на своите компетенции по едно висящо първоинстанционно производство, насочено към постановяване на законосъобразен акт относно решаването на конкретен материалноправен спор.³ Единствено своевременно подадените допустими и редовни жалба и протест проявяват своя деволутивен ефект. В касационното поизводство деволутивният ефект на жалбата и протеста се изразява и в пренасянето на делото от първата пред касационната инстанция.

Подадените в срок касационна жалба и протест имат и суспензивен ефект. Факта на завеждане на жалбата и протеста в деловодството на съда предизвиква суспензивен ефект. Те възпрепятстват пораждане на силата на пресъдено нещо на първоинстанционното решение. Оспорването спира и изпълнението му (арг. от чл. 166, ал. 1, вр. чл. 228 АПК; чл. 268, т. 2 АПК). Същото е становището и на съдебната практика (О. № 1517 от 14.08.1998 г., ВАС, ІІ отд.⁴ ). Първоинстанционното решение не влиза в сила до разглеждането на жалбата или протеста. Висящността на жалбата и протеста пред ВАС препятства изпълнението на атакуваното решение, поради което е ненужно спирането му с отделен съдебен акт. Суспинзивния ефект се свързва с момента на пораждане на правото на оспорване и продължава през целия срок, в който решението може да бъде атакувано (в случай, че касационна жалба или протест изобщо не бъдат подадени). Докато срокът за оспорване не изтече, правните последици на решението не могат да се породят. Това прави висящо и решаването на материалноправния спор, предмет на цялото производство. Спирането на действието на първоинстанционното решение не може да бъде обжалвано пред по-горен съд. Осуетяване влизането на оспорваното ршение в сила, предодвратява настъпването на неговите материални последици, които, ако решението се окаже неправомерно и се стигне до друг краен резултат, ще трябва да се заличават с обратна сила. Главната цел на оспорването е да не бъдат осъществени правните последици на незаконосъобразното решение. Спирането на изпълнението на първоинстанционното решение представлява вид обезпечение на оспорването срещу него.

На противното становище застава Д. Димитров, който счита, че касационната жалба или протест не спират автоматично изпълнението на оспорваното решение, а то може да бъде спряно единствено след нарочно искане до съда от заинтересованите или прокурора.¹ Такова е било становището и на по-старата административнопроцесуална теория (преди 1944 г.). Според тогавашното законодателство на касационно обжалване пред ВАС подлежат окончателни по същество решения на административни юрисдикции и обикновени съдилища (чл. 78, ал.1 НЗАП от 1934 г.; чл. 728 ЗГС от 1899 г.; чл. 528 ЗГС от 1930 г.). Единствено в тази инстанция материалният спор се разглежда и решава по същество, като се събират и проверяват доказателствата, касаещи оспорваните субективни права. Техните решения затова са окончателни, влизат в законна сила и подлежат на изпълнение. Обратно, на касациионното оспорване пред ВАС се гледа като на производство по форма – в него се разрешават единствено въпроси за закононарушенията при издаване на съдебното решение и правилното тълкуване на закона, без да се събират и проверяват доказателства по делото, с цел да се пререшава обжалваното решение (подобна роля се предлага и за касационното обжалване пред ВКС според проекта за нов ГПК¹). Действащото законодателство изрично постановява, че на касационно оспорване подлежат невлезли във формална и материална сила съдебни решения (арг от чл. 219 ГПК, вр. 144 АПК). Суспензивният ефект се простира само до онази част от решението, която е оспорвана. Той е валиден до влизането в сила на решението на касационната инстанция.

Подадените в срок допустими и редовни жалба и протест предизвикват още една процесуална последица – правото на писмен отговор на насрещната страна. Първоинстанционният съд, чрез който са подадени жалбата и протеста, след като прецени валидността на оспорването, разпорежда изпращане на препис от тях на останалите страни. В 14-днеден срок от получаването на преписа всеки от ответниците в касационното производство може да представи писмен отговор и да посочи и приложи писмените доказателства, с които разполага (чл. 163, ал 1 и 2 вр. чл. 228 АПК). Това е възможност за облагодетелстваната от първоинстанционното решение страна да представи писмено становище, в което да изложи възраженията си срещу жалбата или протеста. Правото на отговор е диспозитивно право и зависи от волята на този, който е овластен да го упражни. Това е проявление на конституционното право на защита (чл. 122, ал. 1 К).² Ответникът цели да не бъдат удовлетворени исканията на оспорващия, като се стреми да обори основанията, на които оспроващия иска касиране на решението. В унисон с принципа за писменна форма на процесуалните действия, предприети извън съдебното заседание, отговорът на ответника задължително трябва да е писмен. Той също трябва да бъде подаден до ВАС чрез пъроинстанционния съд, приел жалабата или протеста. Съдът изпраща препис от отговора и приложенията му на оспорващия. Определеният за писмен отговор 14-дневен срок няма преклузивен характер¹ и не препятства правото на насрещната страна да направи същите възражения в по-късен момент пред касационната инстанция (чл. 110 ГПК, вр. чл. 144 АПК). Този срок е инструктивен, като след изтичането му санкцията е, че съдията-докладчик в първата инстанция не прилага писмения отговор към досието по делото, а го връща на противната страна.² До изтичане на срока за отговор първоинстанционния съд не може да придвижи делото до ВАС (с цел процесуална бързина според старата НЗАП от 1934 г. делото се изпраща в касационния съд незабавно с постъпване на касационната жалба, без да се изчака разписката за връчване на препис от нея на ответната страна, отговора е изпращан допълнително след постъпването му – чл. 83, вр. чл. 524, ал. 2 ЗГС от 1930 г.).

5. Разглеждане и решаване на касационното дело. Доказателства при касационното оспорване.

5.1. Разглеждане на делото.

За да бъде гарантирана в много по-голяма степен законосъобразността на постановеното съдебно решение, съдебният орган трябва да извършва своята дейност при спазването на строго определено от закона производство. Важното е правораздавателната инстанция да следва указаните и́ по закон правила на производство за дадения случай, при съблюдаването на които законодателя смята, че може да се стигне до издаване на правилно решение за разрешаване на спора.³ Председателят на ВАС или негов заместник или председателят на отделението образуват касационното производство, което се предава на съдия-докладчик, който насрочва делото в срок не по-дълъг от два месеца от постъпване на жалбата или протеста в съда. АПК за първи път въвежда законодателно съвременни способи за електронно разпределяне по случаен признак на делата в отделенията и съдебните състави във ВАС и регионалните административни съдилища (чл. 157, във вр. с чл. 228). Нормативно се урежда и водещата роля на съдията-докладчик при извършаване на техничесата дейност по администрирането на съдебната преписка (немотивирано е отпадането на нормата, уреждаща принцип на несменяемост на съдията-докладчик до приключване на делото; ¹ на обратната позция е съдебната практика, повлияна от правилата на гражданския процес – чл. 187, ал. 1 ГПК; О. № 10356 от 28.12.2001 г., ВАС, 5 чл. с-в.). Съдията-докладчик е член на състава на съда, който отговаря за правилното организиране на производството и неговото нормално протичане. Положителен момент в новия кодекс е и въвеждането на максимален срок (не по-дълъг от 2 месеца от постъпването на жалбата в съда – чл. 157, ал. 1, вр. чл. 228 АПК), в който делото трябва да се образува. Този срок, ако бъде спазван, предвид неговия инструктивен характер, ще допринесе както за бързина и ред в дейността на ВАС, така и за общественото спокойствие и доверие в ефективността на административното прадвосъдие.

Кодекса включва и специален, нов за административното правосъдие, ред за призоваване, включително и на посочен от страните електронен адрес (чл. 137, вр. чл. 228 АПК). Участниците в касационното производство трябва да бъдат призовани най-късно 7 дни преди заседанието, за да могат реално да организират своята позиция (чл. 41, ал. 5 ГПК, вр. чл. 144 АПК). Неспазването на 7-дневния срок може да доведе до ограничаване правото на защита и отмяна на касационното решение на основание чл. 239, ал. 5 АПК. Спазва се принципът на еднократност на призоваването – на страните, призовани редовно, не се изпращат последващи призовки, освен ако делото е било отсрочено в закрито заседание или по-нататъшния му ход е бил преграден (чл. 137, ал. 7, вр. чл. 228 АПК). След като в предварително закрито заседание определеният да разгледа делото съдебен състав направи проверка за допустимостта и редовностата на жалбата или протеста (по този въпрос първоинстанционният съд, приел жалбата или протеста и изпратил книжата, може да е допуснал грешка) и ги допусне до разглеждане, производството продължава в открито съдебно заседание за изслушването на страните и събирането на доказателства. Правораздавателната инстанция не би могла да реши делото, с което е сезирана, ако няма възможност да се запознае с исканията и доказателствата на страните, между които се повдига спор или оспорване.¹

Едва ли е уместна идеята касационните дела да се разглеждат по принцип в закрито заседание, като се има предвид нарастващата нужда в това производство пред ВАС да се допускат и други доказателства освен писмени (вж. т. 5.2). Такова разрешение би било в дисонанс и с тенденцията на еволюиране на института на касационното оспорване пред ВАС от формат на каласическо касационно производство към второинстанционно производство по същество от ревизионен тип. Съдебно заседание при закрити врати може да се проведе по изключение, ако обстоятелствата се отнасят до интимния живот на страните или обществения интерес налага това (чл. 105, ал. 3 ГПК, вр. чл. 144 АПК). Откритото заседание се ръководи от председателя на съда, който е длъжен на първо място да провери редовно ли са призовани и конституирани страните. Когато някоя от страните не се яви на първото повикване, съдът следва да разгледа делото, след разглеждане на делата, по които страните са се явили (чл. 107, ал. 1 ГПК, вр. чл. 144 АПК). Ако страните или някоя от тях е нередовно призована или не се яви страна или пълномощникът и́ поради внезапно заболяване или друго препядствие, съдът трябва да отложи делото под заплаха от евентуална отмяна на решението му по реда на чл 239, т. 5 АПК. В тези случаи следващото заседание се насрочва след не по-късно от три месеца. При повторно искане от същата страна делото може да бъде отложено по изключение само на друго основание, ако с оглед на всички обстоятелства съдът прецени, че не е налице злоупотреба с право (чл. 139 АПК). Идеята е да се ограничи до минимум възможността делото да бъде отлагано многократно по една и съща причина. Съдът може да преценява дали една от страните не злоупотребява с правото си да иска отлагане по причини от един и същи род.

Следваща стъпка на съдебния състав, който разглежда касационното дело, е отново и в откритото заседание да се произнесе по допустимостта на жалбата или протеста (Р. № 1224-99 г.-V г. о., ВКС). Няма пречка и когато съдът е развил производство пред себе си с оглед изясняване на фактическата обстановка и е обявил делото за решаване, впоследствие на основание чл. 195, ал. 2 от ГПК (вр. чл. 144 АПК) да отмени дадения ход и с определение да прекрети производството по делото (Р. № 7874 от 23.10.2001 г., ВАС, ІІІ отд.). В откритото заседание страните могат да наведат допълнителни доводи за недопустимостта на касационното оспорване и съдът е длъжен да се произнесе по тях. Ако установи недопустимост на жалбата или протеста, съдът прекратява производството с определение. При констатирана нередовност съдът спира производството, като дава 7-дневен срок на касатора за отстраняване на нередностите (чл. 216 АПК). Само при допустима и редовна жалба и протест касационния съд дава ход на делото и се пристъпва към задължителен устен доклад на съдията-докладчик, в който се изяснява предмета на спора, излагат се касационните основания и се формулират твърденията на прокурора и страните.

Доклада дава възможност на страните по делото да обърнат внимание и да наблегнат на тези положения, които съдебния състав извежда като съществени за правилното решаване на делото. След това се пристъпва към обясненията на страните и останалите участващи в делото или на техните представители (винаги, когато пожелае, съдът може да се обърне лично към страната за обяснения). Съдът не може да откаже да изслуша явилите се страни или техни повереници. Обясненията на страните трябва да са насочени към фактическата страна на спора. Те могат да дават обяснения само по касационните основания, формулирани и обосновани в жалбата или протеста или против тях. Страните не могат в съдебното заседание да изтъкват нови касационни основания. Никоя от страните няма правен интерес и не може да иска отмяна на решението поради нарушението на процесуални права на други страни в процеса (Р. № 1000 от 5.02.2002 г., ВАС, І отд.). Поредността на изслушване от съда е тази по ГПК.

Устните състезания са едно от най-ярките проявления на правото на защита, което е конституционно въздигнато (чл. 56 и чл. 122 К).¹ Обясненията си участващите в производството могат да дадат и писмено. Всички процесуални действия на участниците в процеса се отразяват в протокол на съдебното заседание, който има значение на официален документ (със строго определено от закона съдържание – чл. 126 ГПК, вр. чл. 144 АПК). Съдебният протокол дава сведения за начина, по който се е развил процеса в съдебното заседание, доколко постановените от съда определения и решението по делото са съобразени с изтъкнатото в устните обяснения и представените данни. Когато са подадени две или повече касационни жалби срещу едно решение, съдебният състав на ВАС ги разглежда според реда на постъпването им (Р. № 8002 от 29.07.2003 г., ВАС, 5 чл. с-в.).

Касационното дело се разглежда зъдължително с участието на прокурор (чл. 217, ал. 2 АПК). При първоинстанционните дела участието на прокурор не е зъдължително, с изключение на производството по оспорване на подзаконови нормативни актове (чл. 192 АПК). В останалите първоинстанционни производства прокурорът встъпва, когато прецени, че е нарушен закона в административния процес и се засяга важен държавен или обществен интерес (чл. 16, ал. 1, т. 3 АПК). За първи път в административното правосъдие новият кодекс предоставя възможност на прокурора участието му пред първата инстанция да се определя от собствената му преценка за целесъобразност. Когато касационнто производство е образувано чрез протест на прокурор (прокурорът, оспровал адмниситративния акт пред първата инстанция, който сега протестира и съдебното решение на тази инстанция или главният прокурор на републиката или неговият заместник при ВАП), задължителното участие на прокурора се осигурява чрез подателя на протеста. При касационно производство, образувано по жалба на касатор, прокуратурата се представлява от прокурор при ВАП. Разпоредбата на ал. 2 на чл. 16 АПК, която дава възможност на прокурора да упражнява предоставените му от закона права съобразно правилата, установени за страните по делото, трябва да се отнесе за случаите, при които прокурорът предприема действия като главна страна за отмяна на незаконосъобразни административни и съдебни актове, но не и когато участва в административното съдопроизводство като наблюдаващ орган в случаите, предвидени в този кодекс. В тези случаи статутът на прокурора не може да се приравнява на този на страните в съдебното дело. Прокурорът дава устно заключение, след като бъдат излушани явилите се страни или техните пълномощници преди съдът да се оттегли в съвещание, за да се произнесе по делото. Законът не забранява изрично на прокурора да депозира писмено своето заключение. След заключението на прокурора нови обяснения на страните не би трябвало да се допускат, освен ако не се налагат за изясняване на фактически обстоятелства от съществено значение за решаване на делото.¹ В заключението си прокурорът е длъжен да изложи становището си относно оспорвания съдебен акт.

В стадия на разглеждане на делото в откритото съдебно заседание съдът може при определени обстоятелства да отложи или да спре временно делото. Страните по делото могат да искат отлагане, ако има законна причина за това. Отлагането на делото се изразява във временно преустановяване извършването на процесуалните действия по причина, че някое от тях въобще не е извършено или е било лошо извършено. Причините за отлагане на делото могат да бъдат различни – такива са случаите, когато страна или трето лице или техен пълномощник не може да се яви в съдебното заседание поради болест или по друга непреодолима причина (чл. 139 АПК); като и в случай на нередовно призоваване на някой от участниците в делото; делото може да се отложи и поради заболяване на съдията-докладчик; отлагане се постановява и за да се съберат доказателства, от които зависи решаването на спора; както и когато не е представено в съда писменото заключение по насрочена експертиза. Съдът дава възможност на заинтересованите да извършат определените процесуални действия, като насрочва делото за нова дата. Отлагането на делото се постановява с определение, преди да се даде ход на делото.

За разлика от отлагането, спирането на делото е свързано с настъпване на някакви пречки, които не позволяват по-нататъшното движение на процеса и издаването на окончателно решение по него. Спирането на делото е забрана през извествен период от време да се извършват процесуални действия от съда и от страните по него, с което временно се прегражда развитието на процеса. То настъпва по силата на закона, по волята на страните и по разпореждане на съда.¹ Когато в производтво пред ВАС се повдигне въпрос от гражданскоправен или наказателноправен характер, който има пряко значение върху решението по адмнистративноправния спор, последният трябва да спре делото до разрешаването на въпроса от надлежния граждански или наказателен съд. Ако преюдициалният въпрос е от компетентността на гражданските съдилища, административния съд насрочва срок на страната, в който да се обърне към компетентния съд. При казус от компетентността на наказателен съд ВАС уведомява надлежния прокурор. И гражданският и наказателният съд би трябвало да разгледат въпроса по спешност. (чл. 12 ЗАП от 1912 г.; чл. 213 ЗУС от 1922 г.; чл. 40 ЗАП от 1934 г.). След отпадането на причината за спирането на делото съдът трябва да даде ход на спряното производство служебно - ако делото в гражданския съд не бъде започнато в дадения срок или започантото дело бъде прекратено поради оттегляне на предявения иск; или по искане на страните - когато делото в гражданския и наказателния съд се реши с влязло в законна сила решение или присъда или започналото наказателно преследване бъде прекратено по причини посочени в закона. Тези разпоредби, съществували в законодателството отпреди 1944 г., не са залегнали в съвременната уредба на административното съдопроизводство и в частност на касационното оспорване. След като и новият Административнопроцесуален кодекс позволява субсидиарното приложение на правилата за гражданското съдопроизводство за неуредените въпроси при уредбата на административното правосъдие (чл. 144), следва да приемем, че ВАС като касационна инстанция, подобно на ВКС в гражданския процес, би могъл да постановява спиране на производството по причини, посочени в чл. 182 ГПК.

Спиране на производство по съгласие на страните в случай на смърт на някоя от страните или когато е нужно да се учреди настойничество или попечителство на някоя от страните, т. е. основанията посочени в б. а-в, е логично приложимо не само в касационната инстанция пред ВАС, но и изобщо във всеки съдебен процес. В случаите на буква „а”, ако прокурорът взема участие в делото заедно с някоя от страните, за спирането е необходимо и неговото съгласие. Спиране на делото по съгласие на страните се допуска само един път в течение на производството в една инстанция (ал. 3). Законодателят е преценил, че еднократната възможност за спиране по взаимно съгласие е достатъчна за страните, ако желаят да пристъпят към споразумение (чл. 178 АПК). В хипотезите на букви „б” и „в”, ако е било свършило устното състезание, производството се спира след постановянване на решението по делото (ал. 2). По отношение на основанията за спиране, посочени в букви „г” и „д” на чл. 182 ГПК, трябва да кажем, че въпреки липсата на изрична законова норма в АПК, административните съдилища, включително и ВАС като касационна инстанция, трябва да се съобразяват и да работят в синхрон със задължителната сила на съдебните решения на наказателните и гражданските съдилища, за да постигнат оптимално качествено провораздаване в областта. Липста на разпоредби от типа на тези, които посочихме в по-старите закони (чл 12 ЗАП от 1912 г.; чл. 213 ЗУС от 1922 г.; чл 40 ЗАП от 1934 г.), е пропуск, коригирането на който съдебна практика, ще наложи в най-скоро време, още повече, че като принцип касационната инстанция решава делото по същество (чл. 222, ал.1 АПК; вж. становището на ВКС за възможността касационния съд в гражданския прцес да спира делото на основание букви „г” и „д” от чл. 182, ал. 1 ГПК е отрицателно, като се изхожда от забраната за класическата касационна инстанция при постановяване на решението си да съобразява нови фактически обстоятелства – ТР №1 от 17.07.2001 г., ВКС, т. 8). Касационният съд трябва да спре производството и в случаи, когато има друго висящ дело пред съдилищата, което се явява преюдициално за разглежданото от него (б. „г”). Целта на спирането е да се изчака разрешаването на въпрос, който е преюдициален спрямо спора, предмет на спряното дело. Преди да бъде допуснато спиране, съдът следва да направи преценка до колко са налице отношенията на зависимост между двете дела и обослувеност на едното дело от другото. (О. № 6414 от 6.08.2001 г., ВАС, ІV отд.). Спиране на това основание би могла да поиска главна страна по спора (Р. № 4013 от 15.07.99 г., ВАС, ІV отд.). Дали решението по другото дело ще има значение за правилното решаване на настоящия съдебен спор, е преценка, която е предоставена на касационния състав.

ВАС трябва да спре приозводството, когато Конституционният съд е допуснал разглеждането по същество на искане, с което се оспорва конституционосъобразността на приложим по делото закон (б. „ж”). Определението, с което се спира производството по делото, подлежи на обжалване с частна жалба (чл. 229, ал.1 АПК, вр. чл. 185 ГПК, вр. чл. 144 АПК). Кодекса изключва изрично обжалването на определение за спиране на производството, когато е издадено от петчленен касационен състав, поради липсата на по-горна инстанция (чл. 229, ал. 2 АПК). Тази разпоредба е предпоставка за процесуално неравноправие и неконтролируемост на работата на тричленните състави на ВАС. След като кодекса позволява образуване на седемчленни състави на ВАС (чл. 237, ал. 2 АПК), разумно би било производство да обхваща всички определения, попадащи под хипотезите на чл. 229, ал. 1 АПК. Определенията за спиране на производството могат да бъдат изменявани или отменявани от същия съд вследствие изменение на обстоятелствата, грешка или упощение (чл. 195, ал. 2 ГПК, вр. чл. 144 АПК; О. № 1465 от 6.03.2001 г., ВАС, ІІІ отд.¹ ). Спряното производство се възобновява служебно от съда или по искане на страните по реда на чл. 183 ГПК, вр. чл. 144 АПК. Спряно по общо съгласие на страните производство се прекратява, ако в 6-месечен срок от спирането му никоя от страните не е поисколо възобновяването му (чл. 184 ГПК, вр. чл. 144 АПК).

С оглед публичния характер на административните съдебни дела дискусионен е въпросът дали администратвните съдилища трябва да допускат спиране, а в последствие и евентуално прекратяване на делата на основание общо съгласие между страните. От една страна отстраняването на незаконосъобразните административни актове и съдебните решения по тях е проблем с повишена обществена значимост и касае не само пряко заинтересованите страни, но и целия ред на държавно и обществено управление, който се стреми към максимално подобряване на дейността на изпълнително-разпоредителната власт. От друга страна стремежа на законодателя да достигне оптимална бързина и процесуална икономия води до все по-нарастващото въвеждане на диспозитивното начало и в административното правосъдие (чл. 126, 155, 156, 171, 178 АПК). В касационото производство пред ВАС намира приложение и разпоредбата на чл. 65 ГПК (вр. чл. 144 АПК; О. № 10174 от 14.11.2002 г., ВАС, ІІІ отд.¹ ).