Катедра ”Административноправни науки” касационно производство пред върховния административен съд докторант: Научен ръководител

Проф. С. Киров предлага административното правосъдие да се раздава от особени отделения, които да се сформират към съществуващите общи съдилища, а висшата касационна инстанция да се обособи като специално отделение на Върховния касационен съд. Най-вероятно под влияние на противоречиви настроения в юридическите среди той не се решава да предложи създаването на самостоятелен върховен административен съд, така както е във Франция и други европейски страни, чиито правни системи посочва за пример в своя труд. Всъщност въпросът за или против специализирани административни съдилища е основен в дебатите, последвали изложението на самия конгрес, а впоследствие и в обществения печат. Някои юристи дори считат, че такива съдилища се явяват противоконституционни според Търновската конституция – теза, категорично оборена по-късно в правната теория.¹

Веднъж повдигнат, въпросът за въвеждане на административно правосъдие и създаване на специализирани съдилища напуска юридическите среди и получава широк обществен отзвук. Това амбицира някои от съществуващите тогава партии да приемат тази идея като част от политическите си програми. Най-последователна в това начинание е Прогресивно-либералната партия. На конгрес на партията през май 1907 г. д-р Ал. Радев, един от водачите на движението за създаване на административно правосъдие, изнася обстоен научен реферат по този въпрос. Като резултат конгресът решава да впише в предизборната платформа на партията въвеждането на това правосъдие у нас. Реалното и́ осъществяване започва, когато Прогресивно-либералната партия заедно с Народната партия създават коалиционно правителство (1911-1913 г.), начело с Ив. Евстатиев Гешов. С цел да закрепи правовия ред в страната и да затвърди държавните институции, правителството предприема незабавно разработването на редица законопроекти, един от които за самостоятелно административно правосъдие, придружен от обстойни мотиви,¹ в които се представят виждания върху това как трябва да бъде уредено то в нашата правна система. На първо място се запазва подсъдността, която притежават различните административни юрисдикции, както и общите съдилища в някои случаи, уредени от специални закони. Решенията им ще подлежат на касационно обжалване пред един за цялата страна върховен административен съд. Той ще бъде образуван като юрисдикционен орган към самата администрация, тъй като съдиите правораздаващи в него трябва да притежават специални административни познания. За тази цел половината поне от членовете му трябва да бъдат юристи, прослужили в администрацията и заемали там високи длъжности. Съдът ще се нарича “върховен”, защото се намира начело на цялата административно-съдебна организация, над всичките особени административни юрисдикции и защото с названието му “върховен” се подчертава приравняването му към Върховния касационен съд. Според комисията ВАС ще функционира основно като касационна инстанция със задача да следи за еднообразното и правилно прилагане на закона. Съставителите на проекта изключват възможността за създаване на първостепенни административни съдилища. В мотивите се подчертава, че административното правосъдие трябва да бъде напълно безплатно, тъй като то служи както за защита на частните интереси, така и в полза на “добрата администрация”. Създаденият проект отново, както и в предишни случаи, е силно повлиян от достиженията на френското законодателство в областта на административното право.

През март 1912 г. е проведено окончателно гласуване в ХV-то Народно събрание, а в бр. 74 на “Държавен вестник” от 3 април 1912 г. е официално обнародван първият Закон за административното правосъдие (ЗАПр), предвиждащ самостоятелен Върховен административен съд в България. Той влиза в сила от 1 октомври същата година.

Впоследствие неведнъж ще имаме случаи отново да се връщаме към разпоредби на Закона за административното правосъдие от 1912 г., но тук накратко ще представим основните моменти, засягащи разглеждания въпрос. Законът постановява учредяване на ВАС в състав първи председател, председател на отделение и шестима членове. Техният ранг е приравнен с този на съдиите от ВКС. Те получават статут на несменяеми съдии от деня на назначаването им. Предвидена е и минимална възрастова граница, задължителна за кандидатите за членове на ВАС – не по-млади от 35 години. Интересно е да се отбележи, че във връзка със специфичната дейност на този съд, редом с членовете, които трябва да отговарят на условията за професионални съдии и прокурори във ВКС (чл. 108 и 109 Закона за устройство на съдилищата (ЗУС), ДВ, бр. 7 от 12.01.1899 г.), се назначават и лица, заемали високи длъжности в администрацията (правници по служба), науката, адвокатурата или на друго обществено място (чл. 3). При ВАС се предвижда още главен прокурор и прокурор на отделение. В началния си вид първият подобен съд в България се състои от две отделения.

Наред с другите си правомощия, новосъздаденият ВАС се произнася и като касационна инстанция по жалби против окончателните по същество решения на разните административни юрисдикции (чл. 13, ал. 3). Относно касационните поводи този закон въвежда практика, запазила се и до скоро, да препраща към гражданския процес, по-специално чл. 706 от тогавашния Закон за гражданското съдопроизводство (ДВ, бр. 31 от 8.02.1892 г.). Според посочената разпоредба молба за касация на съдебно решение се допуска:

1) когато е нарушен или неправилно изтълкуван законът;

2) когато са нарушени съдопроизводствените обреди и форми, които са толкова съществени, че без тяхното спазване е невъзможно да се признае, че съдебното постановление има сила на съдебно решение;

3) когато са нарушени пределите на ведомството или на властта, които са предоставени на съда от закона;

4) когато в едно и също решение се съдържат разпореждания, които си противоречат:

Във връзка с второто касационно основание особено внимание предизвиква фактът, че за повечето административни юрисдикции специалните закони не са предвиждали никакви процесуални правила, които да следват при извършване на правораздавателната дейност. Въпреки че няма и препращане към нормите на гражданското съдопроизводство, решенията на юрисдикциите са се обжалвали и на това основание, като са посочвани нарушения на производствените правила по ЗГС. По такъв начин тяхната дейност се е подчинявала на някакви формални изисквания. Самият ВАС през следващите години на своята дейност успява да запълни тази празнина, като създава една системна и постоянна юриспруденция, развиваща се в посока по-добро административно правораздаване в първостепенните юрисдикции.

Заедно с останалите изисквания към касационната жалба, подобни с тези за жалбите за отмяна и за апелация, законът поставя важно условие за ясно и обстоятелствено означаване на поводите за касация. Въпреки това законодателят дава свобода на съда при вземане на решението, като постановява, че той не е длъжен да има предвид само посочените в жалбата закононарушения. ВАС може да отмени решението и по касационен повод, който сам той или прокурорът предяви. Подобна разпоредба предоставя още в началните стъпки на изграждане на касационното производство в административното правосъдие по-широки възможности на съдията в този процес, за разлика от класическите виждания в гражданското касационно обжалване през този период (чл. 42). Такова едно нововъведение в нашето процесуално право намира своето оправдание в стремежа всички актове на държавната власт да са съобразени със закона – принцип на модерната правова държава.

Тъй като специалните административни юрисдикции са били много на брой и между тях не е съществувала организационна връзка, което е затруднявало и координацията на ВАС с тях, законът въвежда изискване към касационната жалба да се представи и заверен препис от атакуваното окончателно решение (чл. 23).

Когато касационната инстанция уважи жалбата и отмени решението, пред нея се отварят две възможности - да разреши спорния въпрос по същество, ако делото е в положение да бъде решено, или да го върне за решаване по същество от надлежната административна юрисдикция. При повторно разглеждане на делото юрисдикцията, чието решение е върнато, е длъжна да се съобрази с тълкованието на закона, изложено от ВАС. Това е едно важно разрешение, което законодателят е дал още тогава и което за радост е възстановено в настоящата уредба на касационното производство по АПК - още повече, че всяка касационна инстанция е призована да следи за точното и еднаквото прилагане на закона на всяко равнище на съдебната система.

Според чл. 44 решенията на ВАС и като касационна инстанция са окончателни и не подлежат на обжалване. При тяхното изпълнение всяко длъжностно лице и учреждение, до които те се отнасят, са длъжни да се съобразяват с дизпозитива им. Строга административна и наказателна отговорност законът предвижда за длъжностните лица, които откажат да изпълнят решенията на съда – уволнение от служба и наказание с тъмничен затвор до една година, независимо от гражданската отговорност. Тези строги санкции, макар и да изглеждат малко архаични, мисля, че в осъвременен вид могат да намерят своето място в актуалната уредба на касационното, а и на цялото административно правосъдие - особено днес, когато сме свидетели на случаи на неподчинение на решенията на ВАС дори от длъжностни лица на висши държавни постове. Все пак, както много точно отбелязват в мотивите към проекта на закона съставителите му: “…добрите закони не са плод на чистата логика, а са ония, които отговарят най-добре на нуждите на живота и на обществената целесъобразност и на които гражданите са навикнали, защото иначе законите рискуват да останат неприложени.” ¹

Всички жалби до ВАС, в това число и касационните, се подават в едномесечен срок от съобщаване на страната за готовото решение на юрисдикцията, но не по-късно от деня в който изпълнението му и́ е станало известно (чл. 20). За завършването на касационните производства законът определя също едномесечен срок, но от деня на постъпване на жалбата в съда. Това е още едно добро разрешение, пропуснато в съвременния закон (ЗВАС отм., респ. АПК), въпреки че един от основните принципи на административното правосъдие е бързината в процеса. Съдът може да увеличи срока за решаването на делото до един месец, ако за това има особено важни причини или ако се налага от естеството на спора (чл. 49 и 50).

Трябва да се отбележи, че наред с функциите на касационна инстанция, в определени в специалните закони случаи, ВАС се произнася и като втора апелативна инстанция по жалби против решения на специализираните административни юрисдикции. Отново, след Върховното съдилище за административни разпри в Източна Румелия, в нашето административно правосъдие се учредява въззивно производство. Интересно е, че и в този случай решенията на съда като апелативна инстанция са окончателни и не подлежат на обжалване пред касационната инстанция на ВАС, както е в нормалното триинстанционно производство. Нашият законодател е последователен в разбирането си, че административното ни правосъдие трябва да се изгражда като двуинстанционно. И въпреки че ВАС е компетентен да се произнася като касационен съд въз основа на така наречената обща клауза, а като апелативен съд е подчинен на специалната клауза, данните сочат, че в този период на неговата дейност постъпват значителен брой апелативни жалби.¹ Възможно е втора инстанция по същество да има своето място в административния процес, което в известна степен обяснява смесения характер - между белезите на чистото класическо касационно обжалване и ревизионното производство, приближаващо се до апелацията в правомощието си да решава спорния въпрос и по същество - на съвременното касационно производство.

Касационните жалби пред ВАС се подават направо в съда. Ако жалбата е подадена чрез административната юрисдикция и постъпи в съда след изтичане на срока за обжалване, тя се счита за просрочена и се оставя с постановление на съда без разглеждане. Всички производства, включително и касационните, се освобождават от мита и берии (такси). Като по-добра гаранция за запазване интересите на обжалващите и с цел улеснение и ускорение на работата на съда, законът изисква приподписване от адвокат на подаваните до ВАС касационни жалби (както и за всички останали жалби). Това нормативно разрешение, заслуга на административното правосъдие, се въвежда по-късно за исковите молби и за въззивните и касационните жалби, подавани до гражданските съдилища.

Касационните жалби се разглеждат в отделенията на съда в състав от трима съдии. Решенията се вземат с абсолютно мнозинство. Законът дава възможност на отделението, което решава делото, ако прецени, че случаят е особено важен или когато се колебае в издирената и приложимата юриспруденция, да препрати жалбата за разглеждане в общото събрание на съда. Подобна възможност днес не съществува, но считаме, че тя допринася за повишаване на общественото доверие в качеството на съдебната дейност.

Една от слабостите на този първи закон за административно производство е, че според неговите разпоредби Върховният административен съд се възприема като свързан и подчинен на Министерския съвет, а това значи зависим от изпълнителната власт, чиито актове трябва да контролира. За такава зависимост говорят текстовете на чл. 4 и 5. Според чл. 4 първият председател, председателят на отделение и членовете на съда се назначават от Министерския съвет по предложение на министър-председателя. А чл. 5 постановява дисциплинарната власт над съдиите да се упражнява от общото събрание на съда под председателството на министър-председателя. По такъв начин се ограничава независимостта в съдийската работа на членовете на ВАС, което противоречи на основните принципи за разделение на властите, според които власт възпира власт. Но подобно законодателно разрешение може да се обясни по няколко начина. На първо място организацията на нашия ВАС е подобие на австрийския върховен административен съд, който също е единствен за цялата страна и е поставен непосредствено към Министерския съвет (със закон от 1875 г.). Изобщо нормите на създадения през 1912 г. наш закон са плод на реципиране на френското, австрийското и пруското административно законодателство. Възможно е разбира се и друго обяснение, според което тогавашната млада политическа прослойка да е осъзнавала ролята на едно самостоятелно и добре организирано административно правосъдие и да се е бояла от него във времето на политическа “партизанщина” и облагодетелстване от властта, характерно за периода на изграждащата се демокрация. Съвсем логично силното административно правосъдие да не е по вкуса на която и да е изпълнителна власт, нещо което се наблюдава и до днес. Така първият Върховен административен съд у нас се оказва извън ведомството на общото правосъдие.

На практика учредяването на Върховен административен съд се осъществява около година по-късно от влизането на закона в сила, поради началото на Балканската, а след това и на Междусъюзническата война. Официалното откриване на съда е на 4 ноември 1913 г., от когато започва и неговото функциониране. Новосъздаденият ВАС има шанс още в началото на своето съществуване да бъде поверен в ръцете на едни от най-изтъкнатите и образовани юридически умове в тогавашна България. На челно място сред неговите строители безспорно е първият председател на съда Филип Хр. Филчев (1856-1934 г.). Висококвалифицираните правници спомагат за успешното утвърждаване в България на една институция, която е белег за завидна култура в областта на изграждането на правовата държава и поставя страната ни “между най-напредналите държави в Европа, а това означава и в света, в сферата на развитие на административното право и практика, на административното правосъдие и на демократичната съдебна защита на правата на гражданите”.¹ През целия период на своята дейност, до унищожаването му след 1944 г., ВАС бележи постоянни успехи, повишава непрекъснато общественото доверие към работата си и утвърждава своето неизменно място в нашата правна система.

5. Още в първите години след създаването на Закона за административното правосъдие от 1912 г. той е подложен на множество изменения, корекции и трансформации. Това неизбежно засяга и организацията и дейността на ВАС, в частност и като касационна инстанция. Без да бъде дадена възможност на новосъздаденото административно правосъдие да укрепне и да се развие в юридическия мир и в общественото съзнание, настъпва период на постоянни промени, който акад. П. Стайнов най-сполучливо разделя на три основни фази. Първата фаза е “осакатяване” на административното правосъдие. Втората фаза е период на неговото възстановяване. А трета е фазата на разширяване и усъвършенстване на това правосъдие.¹ Други автори-съвременници обособяват в този период две части – самостоятелно съществуване на ЗАПр (1912-1922 г.) и неговата отмяна и включването на материята за административно правосъдие в ЗУС (1922-1934 г.). Причините за многобройните законодателни изменения трябва да се търсят в различни посоки. От една страна изпълнителната власт трудно може да свикне с наложения и́ контрол от ВАС, след като до този момент се е чувствала почти недосегаема. Това обяснява непрекъснатия и́ стремеж да ограничи обхвата и значението на административното правосъдие. От друга страна тази сравнително нова за България материя от правната наука извиква у тогавашната юридическа мисъл желание за нови търсения с цел подобряване и усъвършенстване на административното правораздаване. На трето място нашият парламент често е бил склонен към “сляпа” рецепция на законодателствата на развитите европейски страни, - нещо, което може да се забележи и в съвременния политически живот.

Без да се стремим да разделяме разглеждания период на различни етапи, ще се опитаме да изложим по-важните законодателни промени, свързани с касационното производство. Основните компоненти на историческа ретроспекция, представена в тази глава, са свързани с а) структурата и организацията на правораздавателния орган, пред който се развива касационното производство в административното правосъдие; б) развитието на касационната подсъдност на административния съд; в) нормативната уредба на производството, което съдът следва като касационна инстанция. Независимо че ги формулираме едва тук, надяваме се структурната рамка да е лесно забележима и да не въвежда в смислово объркване. Ще се постараем да проследим и по-нататък историческото развитие на посочените по-горе три групи проблеми.

Със Закон за изменение някои членове от ЗУС (ЗИНЧЗУС - ДВ, бр. 94 от 29.06.1922 г.) са направени съществени изменения, касаещи ролята и мястото на ВАС като самостоятелно учреждение, както и неговите отношения с администрацията и общите съдилища. Въвеждат се промени и във вътрешната организация на съда. С цел създаване на по-голяма оперативност при управлението на съдебната система, към чл. 1 на ЗУС, който определя съдебните учреждения в страната, се прибавя като б. ”д” и Върховният административен съд. Той се определя като колегиално учреждение (§ 1 от ЗИНЧЗУС). Така се слага край на особеното положение ВАС да се числи организационно към администрацията и да бъде подчинен на Министерския съвет. ВАС се приобщава към съдебната система, където е неговото естествено място. Тази реформа обаче не е доведена докрай, тъй като съдът в бюджетно отношение продължава да е свързан с Върховното правителство (МС), а не с Министерство на правосъдието. Внесените промени окончателно приближават ВАС в институционално отношение към ВКС и общите съдилища, като ЗУС вече се отнася и до него по отношение устройството, контрола и начина на назначение и уволнение на съдиите и прокурорите при съда, както и останалия персонал, като се отменят всички постановления на ЗАПр от 1912 г., които уреждат тези материи (§ 68).

Само няколко месеца след тези промени в статута на ВАС излиза нов изненадващ Закон за отменяване на закона за административното правосъдие (ЗОЗАПр - ДВ, бр. 217 от 26.12.1922 г.). Така по-малко от десет години след своето създаване ЗАПр от 1912 г. вече е заличен. Повтаря се една голяма слабост в нашето нормотворчество, която за съжаление продължава и до днес, а именно приемането и отменянето на закони след твърде краткото им действие в правния и обществения живот. Неписана истина е, че за да постигне своята цел, един закон трябва да бъде възприет и осъзнат от всеки гражданин и от обществото като цяло. Това е процес, който изисква продължителен период от време, примери за което ни дават законодателствата на старите западни демокрации като Великобритания, Франция и др. От юридическо и държавническо гледище този ход на тогавашните управляващи не намира абсолютно никакво оправдание. Юристите, съвременници на тези събития, определят отмяната на ЗАПр от 1912 г. като атака срещу цялото административно правосъдие, изразяваща силната неприязън на изпълнителната власт. Най-вероятно в несигурната обстановка в изтощената и обедняла вследствие на войните (1913-1918 г.) страна управляващите са търсели стабилизиране и засилване на изпълнителната власт, като се освободят от възпиращия ги контрол на административното правосъдие.

Все пак немалка част от разпоредбите на отменения ЗАПр, с известни изменения, но в същия ред, са включени като последна глава в ЗУС. Това положение се запазва и с приетия през 1926 г. нов ЗУС (ДВ, бр. 226 от 2.01.1926 г.). ВАС и цялата материя на административното правосъдие престават да имат своя самостоятелна уредба за дълъг период от време (до приемането на Наредба-закон за административното правосъдие през 1934 г.).

Със закона от 26.12.1922 г. се отменя чл. 1 от ЗАПр, като от наименованието на ВАС се премахва определението “Върховен” (чл. 227 ЗУС). Противоположни мнения битуват във връзка с тази законодателна промяна. Едни обяснения сочат, че това е направено с цел да се понижи значението на този съд, докато според други названието само “административен съд” е правилно, тъй като по-долни по степен административни съдилища не съществуват. Все пак това име съдът носи за кратко време и още в закона за бюджета 1924-25 г., отново е посочен като “върховен”. А в новия ЗУС от 1926 г. тази поправка е законодателно установена (чл. 209). Според чл. 1 на същия закон ВАС вече не фигурира към съдебните учреждения на Министерство на правосъдието, като по този начин той не се връща отново в системата на администрацията, а се обособява като напълно самостоятелен съдебен институт.

Друга промяна в статута на ВАС е отмяната на чл. 2 от ЗАПр, с което членовете му вече не се приравняват по длъжност и заплата на съдиите от ВКС. С чл. 205 от ЗУС от 1926 г. обаче се възстанови изрично старото приравняване на членовете на ВАС с тези на ВКС. Заличава се текстът от стария закон, който обявява съдиите за несменяеми от деня на назначението им. Отменен е и чл. 8, който определя структурата на съда, като се предвижда това да става по решение на общото събрание.

Но най-важните изменения засягат подсъдността на ВАС. Наред с намаляване компетентността на съда като инстанция за отмяна на административни актове, драстично са орязани и неговите контролни правомощия. Отменена е т. 2 на чл. 13, даваща право на ВАС да се произнася като апелативна инстанция срещу решенията на административните юридсикции, когато специалните закони го предвиждат. Така въззивното производство в нашето административно правосъдие се изгубва напълно. Все пак в теорията и практиката през следващите години битува мнението, че ВАС може да решава като апелативен съд, ако в специален закон, уреждащ компетентността на дадена юрисдикция, изрично е посочено, че решенията и́ се обжалват по този начин - въпреки че в ЗОЗАПр от 1922 г. е постановено висящите апелативни дела да се завършат като касационни. Законът предвижда като такива да се разглеждат и делата по закони, които допускат апелативното обжалване, до промяната им (заб. към чл. 232).

Драстична промяна е направена в т. 3 на същия член (става т.2 на чл. 232 ЗУС), според която Административният съд като касационна инстанция остава само за ония решения на административните юрисдикции, за които в специалните закони е предвидено подобно обжалване пред този съд. До този момент ВАС е разглеждал касационни жалби въз основа на обща клауза, определяща тази негова компетентност, а преминаването към специална клауза е в момент, в който много малко закони изрично предвиждат касационното обжалване пред него. По такъв начин за определен период от време ВАС почти изцяло се лишава от това свое правомощие. Силното ограничаване подсъдността на Административния съд най-вероятно е целяло намаляване на неговото значение като коректив на изпълнителната власт, а може би и неговото закриване в бъдеще. Специалната клауза за определяне подсъдността на съда като втора или трета инстанция е рядко срещан случай и не може да бъде гаранция за обективно правосъдие. Все пак европейските законодателства познават подобна практика. Специална подсъдност е притежавал например Върховният административен съд на Прусия (края на XІX и началото на XX в.), когато е решавал като ревизионна инстанция. Нашият законодател сравнително бързо е осъзнал грешката си и в нарочно изменение на ЗОЗАПр от 21.09.1926 г. (ДВ, бр. 139) с параграф единствен възстановява общата касационна подсъдност на ВАС – да се произнася като касационна инстанция по жалби срещу решенията на всички административни юрисдикции. И дори стига по-далече, като в допълнителна забележка предоставя възможността в срок от два месеца от приетото изменение да се обжалват по касационен път всички решения на юрисдикции, за които това право е било отнето със ЗОЗАПр. Въпреки това ограничения в подсъдността пред ВАС по касационни дела срещу окончателните по същество решения на административните юрисдикции са съществували с изрични разпореждания в някои специални закони. Но правилната крачка, направена с изменението от 21.09.1926 г., е изключително важна за административното ни правосъдие, тъй като касационното обжалване се явява необходим коректив за законосъобразната дейност на всеки правораздавателен орган.

С отмяната на ЗАПр от 1912 г. и включването на административното правосъдие в ЗУС са направени и промени, касаещи реда, по който се развива касационното производство. С отмяната на чл. 22 отпада изискването за приподписване на жалбите от адвокат. Отменената разпоредба е била полезна за самите жалбоподатели, тъй като без консултация с адвокат в повечето случаи техните жалби не отговарят на формалните изисквания на закона и най-често рискуват да бъдат оставени без разглеждане от съда. По-късно гражданското съдопроизводство възприема това условие (ЗГС от 1930 г.). По силата на чл. 249 ЗУС (измененията от 1922 г.), който повелява правилата на ЗГС да се прилагат и по делата пред ВАС, изискването за приподписване на жалбата от адвокат отново се връща в административното правосъдие.

В ЗОЗАПр е изоставен принципът административното правосъдие да бъде напълно безплатно. Чл. 243 ЗУС (измененията от 1922 г.) изисква за всяка жалба пред ВАС да се плащат гербов налог, такси и берии по правилата на гражданското производство. Въведен е и касационен депозит, като невнасянето му е условие за оставяне на касационната жалба без разглеждане (чл. 244). Отпада изискването за съставяне на писмен доклад на делото. Отменени са специалните правила, които съдът следва при издаване на своите решения, включително и задължението му да се произнесе в седемдневен срок от разглеждане на делото. Занапред ВАС ще следва изискванията за съдебните решения в гражданското съдопроизводство. По този начин се засяга принципът за бързина в административното правосъдие, понеже гражданските съдилища изготвят решенията си в много по-дълъг срок и при по-утежнена процедура. С новият чл. 259 се създава трайна практика по-важните решения на ВАС, в това число и по касационни дела, да се публикуват в списание “Юридическа мисъл”.

Още едно последствие от непрекъснатия стремеж на администрацията да се откъсне от контрола на ВАС е решението със ЗОЗАПр да се заличи правото на съда да търси дисциплинарна, наказателна и гражданска отговорност от длъжностни лица, които откажат да изпълнят негови решения. В интерес на ефективното административно правосъдие тази грешка е своевременно отчетена от законодателите и с изменение от 17.01.1929 г. (ДВ, бр. 235) е възстановена първоначалната редакция на ал. 2 и 3 на чл. 47, които са включени в ЗУС от 1926 г. (чл. 243, ал. 2 и 3). В административноправната теория до 1944 г. властва мнението, че ако за длъжностните лица, които не изпълняват решенията на ВАС, не съществуват санкции, то съдебният контрол, който съдът чрез тези си решения упражнява върху действията на органите на публичната власт, би бил безрезултатен.¹

Съвършено нов етап в развитието и усъвършенстването на касационната подсъдност на ВАС е отбелязан със Закона за облекчение работата на ВКС от 1928 г. (ЗОРВКС - ДВ, бр. 156 от 10.10.1928 г.) и последвалия го Закон за изменението и допълнението му от 1932 г. (ЗИДЗОРВКС - ДВ, бр. 76 от 7.07.1932 г.). С тези нормативни актове за първи път се предоставя правото на ВАС да упражнява касационен контрол върху съдебни решения. Още преди приемането на ЗАПр от 1912 г. гражданските съдилища, за да запълнят вакуума, създаден от липсата на специализирано административно правосъдие, разглеждат множество административни спорове, засягащи публичноправни отношения, като ги подвеждат под формулата “препирни за гражданско право” (виж т. 3 на гл. І). Това са например въпроси, свързани с пенсии, облагане с някои данъци, установяване на обезщетения при принудителни отчуждавания и др. Същото положение се запазва и след учредяването на ВАС, като решенията на гражданските съдилища по такива дела подлежат на касационно обжалване пред ВКС по силата на редовния инстанционен ред. За да се отстрани този юридически алогизъм, в правната теория се очертават две възможни направления. Първото е на ВАС да бъдат прехвърлени всички тези дела и той да ги разглежда и решава като апелативна и същевременно последна инстанция. Втората възможност е решенията на гражданските съдилища по административни правоотношения да бъдат определени като окончателни по същество и на ВАС да се предостави компетентност да ги проверява по касационен ред.¹ И понеже законодателят със закона от 26.02.1922 г. е заличил подсъдността на съда като въззивна инстанция по същество, в двата посочени по-горе закона естествено е възприет вторият път на промяна.

С първия закон (ЗОРВКС от 1928 г.) в подсъдност на ВАС са предоставени касационните жалби против окончателните решения на окръжните (областните) съдилища по законите за пенсиите (Закон за пенсиите за изслужено време, Закон за пенсиите и възнагражденията на поборници и опълченци, Закон за пенсиите на пострадалите санитарни служители в борба против епидемиите, Закон за пенсиите на служителите при държавните и изборните учреждения), както и по Закона за благоустройството на населените места (относно делата по дворищните регулации). Вторият закон (ЗИДЗОРВКС от 1932 г.) разширява и допълва касационната компетентност на съда като прибавя окончателните решения на окръжните (областните) граждански съдилища по Закона за данък върху наследствата, както и по чл. 23, ал. 3 и чл. 39 от Закона за отчуждаване на недвижими имоти за държавна и обществена полза (това са решенията, с които се допуска отчуждението и решенията, с които се определят обезщетенията за отчуждените имоти). В отклонение от обичайното производство, следвано пред ВАС, при разглеждане касационните жалби на окръжните съдилища важат установените в ЗГС за ВКС правила. Жалбите по тези дела се подават не направо до ВАС, а чрез съдилищата, чиито решения се обжалват (чл. 527 ЗГС от 1930 г.). Подаването на жалбата направо във ВАС няма за последствие оставянето и́ без разглеждане, ако е спазен преклузивният срок. Срокът за обжалване на тези решения също е един месец, но започва да тече от деня на съдебното заседание, в което е постановено решението, ако жалбоподателят е присъствал на него; ако е отсъствал - от деня на връчване на препис от решението. При положение, че ВАС уважи жалбата и отмени решението, делото се изпраща за ново разглеждане по същество на друг съседен окръжен съд или на същия, но в друг състав (чл. 536).

Законът за контрол върху картелите от 1931 г. също определя ВАС като касационна инстанция при обжалване решенията на Картелния съд.

През 1932 г. след оттеглянето на Ф. Филчев от поста пръв председател на ВАС за негов заместник е избран Светослав П. Велчев.

Нови поредни промени в касационното производство са направени със Закона за изменение и допълнение на ЗУС от 1933 г. (ЗИДЗУС - ДВ, бр. 40 от 23.05.1933 г.). Този път те са насочени към усъвършенстване на процесуалноправните правила относно съдебните процедури в касационната инстанция. С изменение на чл. 224 се въвежда за първи път в това производство изискването за прилагане към жалбата на писмени доказателства. В чл. 225 вече ясно и изчерпателно са изброени причините, поради които жалбата с резолюция на председателя на съда се оставя без уважение. На жалбоподателя се изпраща съобщение с указване на пропуските и се дава двумесечен срок да ги поправи. Отново в ЗУС се възстановява изискването, вече трайно навлязло в практиката, за приподписване на жалбата от адвокат. С допълнителна алинея към чл. 227 е въведено задължението на съда да уведомява трети заинтересовани лица, ако има такива, дори да не са посочени в жалбата. Променен е чл. 236, като касационни жалби срещу решенията на административните юрисдикции, които се разглеждат в отделенията на съда, могат да се внасят за разглеждане в общото събрание само ако отделението признае, че има нужда да се разясни смисълът на закона единствено с цел еднообразна практика. Делата срещу решенията на окръжните съдилища също се разглеждат в отделенията на ВАС, но по правилата на ЗГС. С нова алинея към чл. 238 се въвеждат допълнителните касационни жалби, познати вече в гражданското съдопроизводство (ЗГС от 1930 г.). Те се подават най-късно седем дни преди определената за разглеждане на делото дата. Относно условията, на които трябва да отговарят, се прилагат изцяло правилата на ЗГС. В практиката на ВАС и до изричната регламентация на допълнителната касационна жалба се е приемало, че тя е допустима по силата на чл. 53 ЗАПр от 1912 г. и чл. 249 ЗУС, според които правилата на гражданското съдопроизводство са приложими в административното правосъдие. Отново е възстановена главата “Препирни за подсъдност”, отпаднала след отмяната на ЗАПр от 1912 г.

Целият този период на безброй законодателни промени акад. П. Стайнов, съвременник на събитията, обобщава изключително точно в едно единствено изречение: “Както става ясно от това историческо припомване, в своята кратка история Върховният административен съд е бил приложен на разни третирания според вкуса на законодателя в дадена епоха към законност в администрацията.” ¹

Наредбата-закон за административното правосъдие възстановява самостоятелната законова уредба на ВАС, като възпроизвежда в себе си голяма част от разпоредбите на ЗАПр от 1912 г. и главата за административно правосъдие в ЗУС от 1926 г. Заедно с това в новия закон са внесени ред нововъведения, систематизирания и подобрения, с които се разширява и усъвършенства дейността на съда. Подобно на закона от 1912 г. отново подробно се урежда въпросът за устройството и вътрешния ред на ВАС. Възстановява се практиката съставът на съда и броят на отделенията в него да се определят със закона, намалява се количественото съотношение на членовете с административен опит за сметка на тези с чисто съдийски, което подчертава характера на ВАС като съдебна институция. Наредбата-закон за пръв определя статут на несменяеми за прокурорите при ВАС; по подобие на съдиите същият важи до навършване на 60 години (чл. 12), а с изменението на закона от 1942 г. пределната възраст е увеличена на 65 години, подобно на съдиите от ВКС. Всички членове на съда се назначават с царски указ, като първият председател, председателите на отделения и главният прокурор се представят с постановление на Министерския съвет по предложение на министъра на правосъдието, а останалите се предлагат от самия министър (чл. 10, 11).

Важно разширение на компетентността на ВАС е направено с чл. 30, според който по предложение на който и да е от министрите, съдът в общо заседание се произнася по принципиалното тълкуване на наредбите и законите от ведомството на същия министър. Така направеното тълкуване е задължително по отношение на всички. Това ново правомощие доближава нашият ВАС до ролята и значението, което има Държавният съвет във Франция.

Теоретично и законодателно усъвършенстване касационното производство пред ВАС достига именно с Наредбата-закон от 1934 г. За първи път това производство е отделено в самостоятелна глава от закона. ВАС заема централно място на единствена обща касационна инстанция, като неговата подсъдност е изрично определена – първо, по жалби срещу окончателните по същество решения на административните юрисдикции и второ, по жалби срещу окончателните решения на обикновените съдилища, когато те упражняват административно правосъдие (чл. 29, т. 2 и 3). В теорията е изоставено виждането, че дейността на съда по отмяна на административни актове е също някакъв вид касационно производство. Появяват се спорове дали касационното обжалване на решенията на административните юрисдикции и обикновените съдилища стои в системата на административното правосъдие като допълнително производство, или е продължение във втора поред инстанция. Касационното правосъдие пред ВАС се разглежда преди всичко като раздаване на обективно правосъдие със задача да възстанови законността, нарушена с обжалваните решения, а заедно с това чрез своята дейност да тълкува законите и да служи като гаранция за еднообразното им прилагане.

Член 86 постановява в производството на делата по касационни жалби против решенията на обикновените съдилища ВАС да се ръководи от постановленията на ЗГС, докато при обжалване решенията на административните юрисдикции съдът да следва разпоредбите на Наредбата-закон. По такъв начин са се образували две успоредни касационни производства пред съда, които се различават по редица основни правила. В резултат на усърдна съдебна практика и законодателни промени тези различия през следващите години постепенно се преодоляват. Така например по силата на чл. 84 от Наредбата-закон касационната инстанция при разглеждане решения на административни юрисдикции не е длъжна да се ограничава от касационните основания, посочени от жалбоподателя, а може да отмени решението и въз основа на такива, посочени от прокурора или намерени от самия съд. Такава възможност не съществува при делата срещу решенията на обикновените съдилища до изменението от 1942 г.

Друга разлика между “двата вида” касационно производство се наблюдава и при връщане на делото за ново разглеждане при касиране на обжалваното решение. В единия случай съдът връща делото за ново разглеждане по същество на надлежната юрисдикция, която е длъжна да се съобрази с даденото и́ от касационната инстанция тълкуване на закона. Това задължение не съществува за обикновените съдилища при ново разглеждане по същество. При касиране на решение на административна юрисдикция ВАС е в правомощие и да реши веднага делото по същество, ако то е в положение да бъде решено (чл. 85, т. 1).

В теорията изкристализира идеята, че касационното производство се разделя на две основни фази: първата е judicium rescindens, с която решението се касира, т. е. отменя се; във втората фаза judicium rescissorium делото се препраща на по-долния съд, за да разгледа и разреши отново повдигнатия спор. Нов момент се наблюдава обаче при ВАС като касационна инстанция - предоставя му се възможност и сам да вземе решение по същество. Повлиян най-вероятно от класическата теория за касацията, в своята практика нашият ВАС в този период, много рядко е определял, че делото е в положение да бъде решено по същество от него. За решенията на обикновените съдилища такава възможност възниква едва след второ касиране на решението на долния съд, и то само при нарушение на материалния закон (чл. 543, ал. 2 ЗГС).

По отношение на самото производство в теорията и практиката се развива виждането за формалния характер на касационното обжалване, при което напълно е изключено разглеждането на делото по същество. Касационният съд не може да пререшава, наново да преразглежда и преценява факти и обстоятелства, установени с окончателното решение на съда по същество. През този период се прокарва и друго основно начало: в касационното производство могат да участват като жалбоподатели или ответници само лица, които са участвали или са имали права да участват в първоинстанционното производство по същество. Също така се преодолява поддържаната от част от юристите теория за съществуването на само един повод за касация, обхващащ в себе си другите касационни поводи, а именно нарушението на закона - да се отмени по касационен път съдебно решение, всъщност означава да се наложи зачитането на закона.¹

Подобрения и допълнения са направени и по отношение на процедурите за подаване и разглеждане на касационната жалба. Ново положение за жалбата се установява в чл. 53 – жалбата се оставя без ход по разпореждане на председателя, при наличието на по-тежки недостатъци, които да не водят до оставянето и́ без движение. Жалбата се оставя в канцеларията на съда, където подателят трябва да се яви, за да я поправи до изтичането на срока за обжалване. Съобщение не се изпраща и допълнителен срок не се дава. С измененията от 1942 г. е направена нова либерализация на режима за подаване на жалби. Ако подателят е пропуснал да приложи към жалбата обжалваното решение в оригинал или в заверен препис, тя вече не се оставя без разглеждане, а само без движение. Същевременно е увеличен и срокът – от две седмици на един месец, в който жалбоподателят може да поправи пропуските в жалба, оставена без движение (§ 12 и 13 от ЗИДНЗАП от 1942 г.).

Отпада задължението на съда да уведоми за образуваното касационно дело трети заинтересовани лица, които не са посочени в жалбата от подателя. Най-вероятна причина е желанието на законодателя да избегне допълнителни поводи за отлагане на делото или за забавяне даването на ход на жалбата.

Новост е и изменението от 1942 г., според което, за да може дело по касационна жалба да се разглежда не в отделение на съда, а от общото събрание, това трябва да бъде предварително постановено от самото общо събрание в предварително разпоредително заседание, а не по решение на отделението, както е било преди.

С нарастването на броя на делата и с появилата се невъзможност съдиите да спазват определените в закона срокове, отпада изискването за приключване на касационните дела в едномесечен срок.

Интересно е, че през по-голямата част от периода на своята дейност ВАС е работил предимно в помещения, наети от частни лица или във временно предоставени от държавата сгради, като едва на 20 май 1943 г. е открита специално построената за него съдебна палата. Междувременно на 16.05.1938 г. за трети поред пръв председател на съда е назначен Никола П. Георгиев.

7. След 9 септември 1944 г. в сраната се установява ново, коренно различно обществено-политическо управление под диктовката на Съветския съюз. За да се нагоди държавното управление към тоталитарната социалистическа система, Търновската конституция е отменена и на нейно място е приета Конституция на НРБ (4.12.1947 г.). В този нов устройствен закон чл. 61 постановява върховният съдебен надзор над всички съдилища в страната да се осъществява от единствен Върховен съд, който да замести ВКС, ВАС и Военно-касационния съд. В така създадения ВС отделение за раздаване на административно правосъдие не се предвижда. За ВАС и неговата дейност няма място при новите политически условия. Под различни оправдания - че производствата при съда са бавни и много сложни, че задължителното участие на адвокат, както и “високите” такси ги правят скъпи и недостъпни за “народните маси”, че този съд “не можел” да бъде независим от изпълнителната власт, че “виси” проблемът с големия брой недовършени дела вследствие на войната и пр. - ВАС е изпратен в дълго забвение. Разбира се във Великото народно събрание е имало и гласове за запазване на тази важна за правовата държава съдебна институция, но в тези размирни времена, когато всичко е било предрешено, те не са били чути. Ритуално-демагогически е изказана положителна оценка за цялостната дейност на съда и за неговата роля на гарант на законността в предишната политическа система. Но крайният резултат е един - със Закона за устройство на народните съдилища (ЗУНС - ДВ, бр. 70 от 26.03.1948 г.), чл. 41, ВАС е закрит. В административното правосъдие е въведена специалната клауза, забранено е разглеждането пред новия ВС на административноправни спорове.

С унищожаването на ВАС е заличено и касационното производство в административното правосъдие като част от правната ни система. През целия период на социалистическото управление административното правосъдие у нас, доколкото съществува, е едноинстанционно. Въпреки, че в края на 60-те и през 70-те години (ЗАНН от 1969 г., ЗАП от 1970 г. и от 1979 г.) общата клауза за обжалваемост на административните актове е възстановена и за административното правосъдие настъпва период на възраждане, касационната инстанция не е възстановена. Логичното обяснение е, че в правната система на Съветския съюз, която сме били длъжни да реципираме, касационното производство не само в административния, но и в гражданския и наказателния процес е отречено като “буржоазна отживелица”. Но неопровержимо точни са думите на проф. К. Лазаров, написани по времето на социализма, още през 1975 г.: “По съображения, че в досоциалистическите обществени формации е служил на експлоататорските класи, може да се отрече който и да е правен институт...” ¹